dovoľte mi, aby som stručne uviedol Správu o hodnotení plnenia pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a rozpočtovej transparentnosti za minulý rok, ako to od nás vyžaduje ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti.

Článok 55a Ústavy SR ukladá Slovenskej republike „chrániť dlhodobú udržateľnosť svojho hospodárenia, ktoré sa zakladá na transparentnosti a efektívnosti vynakladania verejných prostriedkov“. Ústava zároveň ukladá Rade pre rozpočtovú zodpovednosť povinnosť prispievať k podpore pravidiel rozpočtovej zodpovednosti. Spôsob, akým vieme napĺňať toto ústavné poslanie, spočíva v objektívnom hodnotení stavu udržateľnosti, ktoré sa opiera o nezávislosť RRZ a transparentné postupy našich hodnotení.

V našej správe nájdete konkrétne údaje; dovoľte mi zamerať sa len na kľúčové posolstvo.

Naša správa konštatuje, že hlavný cieľ rozpočtovej zodpovednosti – dosiahnutie udržateľných verejných financií – nebol v roku 2024 splnený. Ukazovateľ dlhodobej udržateľnosti dosiahol ku koncu roka 2024 hodnotu 4,1 % HDP, čo predstavuje pásmo stredného rizika. V porovnaní s rokom 2023 však došlo k viditeľnému pokroku a ukazovateľ sa zlepšil o 2,1 percentuálneho bodu vďaka prijatým konsolidačným opatreniam pre tento rok. Aktuálne zohľadnenie vývoja verejných financií v tomto roku však znamená opätovné zhoršenie udržateľnosti približne o 0,5 p.b.. Naopak, prijatie konsolidačného balíčka pre budúci rok mierne zlepší udržateľnosť, jeho vplyv však bude znížený navyšovaním výdavkov najmä v sektore školstva a zdravotníctva. Celkovo tak aktuálne nie sme ďaleko od pásma vysokého rizika dlhodobej udržateľnosti, a preto existuje naďalej výrazná potreba ozdravovať verejné financie. V tomto smere sa dá ako negatívne vnímať to, že budúci rok bude mať štát najvyššie príjmy v histórii samostatného Slovenska, a pritom deficit má tendenciu sa vracať na neudržateľné úrovne 5% HDP. Najbližší výpočet udržateľnosti zohľadňujúc všetky najnovšie fakty poskytneme verejnosti na konci apríla, tak ako nám ukladá ústavný zákon.

Hlavnou záťažou dlhodobej udržateľnosti sú v súčasnosti rozpočtové deficity, ktoré už prekonali aj náklady spojené so starnutím populácie. Práve starnutie populácie a z toho vyplývajúce náklady pre udržateľnosť boli hlavným dôvodom, pre ktorý vznikol domáci koncept dlhodobej udržateľnosti verejných financií.

Slovenské verejné financie čelia v dôsledku súčasného stavu rýchlemu nárastu verejného dlhu a následne aj úrokových nákladov. Ústavný princíp ochrany dlhodobej udržateľnosti hospodárenia SR, ktorý osobitne pripomína potrebu zohľadňovať aj záťaž prenášanú na budúce generácie, zostáva nenaplnený.

Podiel hrubého dlhu na HDP Slovenska dosiahol na konci roka 2024 úroveň 59,7 % HDP a zostal v najvyššom, piatom sankčnom pásme dlhovej brzdy. Budúce trendy vývoja dlhu sú bez pokračujúcej konsolidácie znepokojujúce. Rada odhaduje, že bez dodatočných konsolidačných opatrení bude strednodobo hrubý dlh kumulatívne rásť o 13,1 percentuálneho bodu – zo 59,7 % HDP na konci roka 2024 na úroveň 72,8 % HDP v roku 2029. Tento nárast je spôsobený najmä veľmi nepriaznivým vývojom jadra rozpočtu – tzv. štrukturálneho primárneho salda, ku ktorému sa pridajú rastúce úrokové náklady aj spomalenie ekonomiky.

Je alarmujúce, že hoci Slovensko ešte plnohodnotne nečelí nákladom demografickej zmeny, ktorá si vyžiada vysoký nárast výdavkov v dôchodkovom systéme a systémoch zdravotnej a sociálnej starostlivosti, a ani aktuálne nečelíme inej závažnej kríze, nedokážeme dostať pod kontrolu bilanciu verejných financií.

Dôvodom nie sú teda silné vonkajšie šoky, ktoré by takýto vývoj vysvetľovali, a na istú dobu aj ospravedlňovali. Dovoľte mi poukázať na to, že napriek vysokým úrovniam dlhu verejnej správy, ktoré sa už piaty rok po sebe nachádzajú v najvyššom sankčnom pásme dlhovej brzdy, dochádza často len k formálnemu plneniu sankcií, ktoré má minimálny vplyv na zníženie dlhu verejnej správy, resp. sa plnenie sankcií obchádza.

Vláda v roku 2024 nepredložila parlamentu dostatočné opatrenia na zníženie dlhu, čím porušila svoje povinnosti. Vládou pripravený dokument síce nesie názov „Opatrenia na zníženie dlhu“, ale neobsahuje požadované opatrenia. Navyše, rozpočet verejnej správy na roky 2025 až 2027 cielil kontinuálny rast dlhu až do konca volebného obdobia, pričom dlh by sa v takomto prípade vzďaľoval od horného limitu dlhovej brzdy.

Formálne plnenie viacerých sankcií vyplývajúcich z ústavného zákona bez toho, aby bol naplnený jeho účel, možno považovať za jeho porušenie. Prax ukázala, že vlády nie sú ochotné skutočne dodržiavať úmysel ústavného zákona a sankcie dlhovej brzdy pravidelne obchádzajú. Nevyhnutným predpokladom efektívnej ochrany dlhodobej udržateľnosti je preto aj zmena prístupu vlád a parlamentu k pravidlám rozpočtovej zodpovednosti.

Aj preto vznikol už pred štyrmi rokmi návrh novely zákona, ktorý by zmodernizoval dlhovú brzdu a upravil ju podľa požiadaviek praxe, ako vyplynuli z dekády jej účinnosti. Žiaľ, k prijatiu tejto zmeny stále neprišlo.

Najvhodnejším riešením by bolo zmodernizovať ústavný zákon tak, aby zohľadnil aj minimálne štandardy dané nedávnou európskou smernicou (2024/1265). Zároveň je potrebné, aby zmodernizovaný zákon reflektoval potrebu efektívneho riadenia likvidity, a aby sa dlhová brzda a najmä výdavkové limity stali efektívnym nástrojom zlepšovania dlhodobej udržateľnosti a zníženia dlhu na bezpečnejšie úrovne bez toho, aby spôsobovali destabilizáciu napríklad v samosprávach.

Vážený pán predsedajúci, vážené panie poslankyne, vážení páni poslanci,

vzhľadom na stav verejných financií, ktoré sa pretavujú do rizík pre dlhodobú udržateľnosť, je prijatie konsolidačných opatrení pre budúcnosť verejných financií, a teda aj pre krajinu a schopnosť štátu zabezpečiť obyvateľom požadované služby, nevyhnutné. Napríklad už dnes vieme, že výdavky potrebné na dlhodobú starostlivosť vplyvom starnutia sa zdvojnásobia. Aby sa naozaj ozdravili verejné financie, tak by sme mali byť dostatočne ambiciózni a siahať po trvalých a dobre premyslených opatreniach vedúcich k skutočnému ozdraveniu.

Deklarovaným cieľom vlády je zníženie deficitu do volieb na 3,5 % HDP. To by si vyžiadalo opatrenia v hodnote 2,1 mld. eur, resp. 1,4 % HDP.

Celkový pohľad na konsolidáciu od volieb v roku 2023 nám ukazuje aj to, že ak by doterajšie konsolidačné balíčky boli realizované v plnej miere ako trvalé a nezavádzali by sa nové opatrenia zvyšujúce výdavky bez kompenzácie, rozpočtové ciele by do roku 2027 mohli byť takmer splnené.

Pozorne si všímame, ako konsolidácie a ozdravovanie verejných financií prebiehali či prebiehajú v iných krajinách, nehovoriac o lekciách, ktoré nám poskytla aj naša vlastná bohatá história s konsolidovaním verejných financií.

Úspech konsolidácie nie je možný bez politickej odvahy, ktorú je dôležité oceniť. Taktiež treba oceniť aj širší spoločenský a občiansky konsenzus, o ktorý sa bolo možné zatiaľ oprieť.

Pri radikalizácii spoločnosti vrátane jej politického spektra sú verejné financie veľmi často jednou z prvých obetí. Prijímanie nových opatrení, ktoré znižujú význam tých konsolidačných, a tým predlžujú celkovú dobu konsolidácie, zvyšuje celkové riziko, či sa verejné financie vôbec podarí ozdraviť v rozumnom čase. Medzinárodné skúsenosti nám ukazujú, že tak pre obyvateľov, teda domácnosti a rodiny, ako aj pre súkromný sektor – podnikateľov, je dôležité, aby mali dôveru v realistickosť a trvalý prínos ozdravných opatrení a dôveru v celý proces. Aby mohli mať presvedčenie, že vynaložená námaha a obeta prinesie v konkrétnom čase požadovaný efekt a splnenie daného cieľa. Predlžovanie konsolidácie a posúvanie horizontov hrozí nielen stratou krehkej spoločenskej podpory pre tzv. konsolidačnú únavu, ale zároveň znamená dodatočnú záťaž pre budúce verejné financie, keď vyšší dlh prinesie vyššie náklady na úroky.

RRZ pripomína, že najlepší prístup, ako dosahovať dlhodobú udržateľnosť, a teda čo najviac sa vyhýbať bolestivým a nákladným konsolidáciám, je kvalitný mix konsolidačných opatrení čo najmenej znižujúcich budúci rastový potenciál ekonomiky sprevádzaný štrukturálnymi reformami na zvýšenie konkurencieschopnosti ekonomiky. Je veľká škoda, že predstaveniu opatrení nepredchádzala širšia diskusia v tomto zmysle.

V čase, keď zápasíme o každý kúsok hospodárskeho rastu a pribúdajú signály, že naša ekonomika má problém udržať si konkurencieschopnosť, je preto nevyhnutné nezrieďovať ozdravný dopad konsolidácie novými výdavkami, ako aj sledovať dopady rôznych opatrení na dlhodobý rast. Nevhodná kombinácia opatrení by mohla viesť k tomu, že samotná konsolidácia si neskôr vyžiada ďalšie „dokonsolidovanie“– práve pre svoj negatívny dopad na rast a výkonnosť ekonomiky.

Každé opatrenie by preto malo prejsť aj testom toho, ako ovplyvní potenciál ekonomiky – jej schopnosť vytvárať hodnoty, priťahovať investície, zamestnávať ľudí a zároveň nevytesňovať ekonomickú aktivitu do šedej zóny a nezhoršovať výber daní, čoho sme takisto svedkom v poslednom období.

Som presvedčený, že v tomto smere sa vieme pri príprave tak závažných legislatívnych noriem, ako je rozpočet a konsolidačné opatrenia s dopadom takmer na celú verejnosť, ešte výrazne posunúť vpred.

Ďakujem za pozornosť.

Príspevok Príhovor predsedu RRZ Jána Tótha v NR SR je zobrazený ako prvý na Rada pre rozpočtovú zodpovednosť.

Zhrnutie

Správa o hodnotení plnenia pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a transparentnosti každoročne do 31. augusta posudzuje plnenie pravidiel vyplývajúcich z ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti^[1] za predchádzajúci rok. Okrem hodnotenia vývoja dlhodobej udržateľnosti ako najdôležitejšieho cieľa zákona, hodnotí dodržiavanie ústavného limitu na dlh, ako aj ďalšie zákonom stanovené povinnosti, najmä v oblasti poskytovania a zverejňovania údajov, dlhu samospráv a financovania ich kompetencií.

Dlhodobá udržateľnosť verejných financií

Hlavným cieľom rozpočtovej zodpovednosti je dosiahnuť udržateľné verejné financie. Ochrana dlhodobej udržateľnosti hospodárenia SR so zreteľom na dodržiavanie princípov transparentnosti a efektívnosti vynakladania verejných prostriedkov je od roku 2020 ukotvená v Ústave Slovenskej republiky^[2].

Rada vo svojom hodnotení^[3] konštatovala, že dlhodobá udržateľnosť verejných financií za rok 2024, nebola dosiahnutá. Ukazovateľ dlhodobej udržateľnosti v scenári nezmenených politík dosiahol 4,1 % HDP, čo znamená, že verejné financie sa nachádzajú v pásme stredného rizika. Po prijatí viacerých opatrení prijatých zo strany vlády a parlamentu^[4] došlo v porovnaní s rokom 2023 k viditeľnému pokroku a ukazovateľ dlhodobej udržateľnosti sa medziročne zlepšil o 2,1 p.b.

Zohľadnenie strednodobého vývoja verejných financií očakávaného RRZ^[5], ako aj opatrení, ktoré boli prijaté v priebehu roku 2025, by zhoršilo dlhodobú udržateľnosť o 0,5 % HDP oproti odhadovanému stavu na konci roka 2024. Ide o schválenú valorizáciu miezd v školstve, navýšenie financovania fondu na podporu športu alebo novely zákonov o štátnej službe a službách zamestnanosti. RRZ taktiež predpokladá zvýšené tempo valorizácie miezd zamestnancov verejnej správy v poslednom roku volebného obdobia.

Vzhľadom na pretrvávajúci zlý stav verejných financií by vláda mala čo najskôr predstaviť ďalšie ambiciózne opatrenia vedúce k zlepšovaniu udržateľnosti verejných financií. Deklarovaným cieľom vlády je zníženie deficitu pod 3 % HDP do roku 2028 a zastavenie nárastu dlhu^[6], čo je ambicióznejšie ako súčasné požiadavky európskych pravidiel. Podľa aktuálneho odhadu RRZ a za predpokladu ukončenia nákladov na plošné energodotácie^[7] predstavuje potreba opatrení na dosiahnutie vládnych rozpočtových cieľov 2,0 mld. eur (1,4 % HDP) pre rok 2026 a dodneatočných 0,9 mld. eur (0,6 % HDP) do konca volebného obdobia. Následne pre rok 2028 vzrastie potreba nových opatrení na úroveň 1,8 mld. eur (1,2 % HDP) z dôvodu ukončenia platnosti dočasných konsolidačných opatrení v roku 2027 (najmä zvýšenej sadzby zdravotných odvodov a zvýšenej sadzby regulovaného odvodu pre banky).

Veľkosť potrebných konsolidačných opatrení ovplyvňuje aj skutočnosť, že vláda a parlament v rámci konsolidačných balíčkov prijatých na konci rokov 2023 a 2024 schválili aj opatrenia navyšujúce výdavky a znižujúce príjmy (napríklad zvýšenie 13. dôchodkov, zvýšenie výdavkov v zdravotníctve, nižšia 5% sadzba DPH pre vybrané tovary a služby alebo nižšia sadzba DPPO pre malé firmy). Ak by takéto opatrenia neboli prijaté a zároveň by tieto konsolidačné balíčky boli realizované v plnej miere len vo forme trvalých opatrení, rozpočtové ciele by do roku 2027 boli splnené bez ďalšej konsolidácie a pre rok 2028 by bola potrebná konsolidácia v sume 1,7 mld. eur (1,0 % HDP)^[8].

Potrebu pokračovania v zlepšovaní dlhodobej udržateľnosti umocňuje aj súčasná vysoká úroveň hrubého dlhu, ktorá je už piaty rok po sebe v najvyššom sankčnom pásme dlhovej brzdy. Bez dodatočne prijatých konsolidačných opatrení s potenciálom citeľne zlepšiť štrukturálne saldo do budúcna, bude súčasná úroveň dlhu predstavovať čoraz väčšie riziko s ohľadom na udržateľnosť verejných financií.

Pravidlá rozpočtovej zodpovednosti

Na dosiahnutie dlhodobej udržateľnosti verejných financií ústavný zákon stanovuje pravidlá rozpočtovej zodpovednosti. Operatívnym, proticyklickým nástrojom riadenia rozpočtu by mali byť výdavkové limity. Limit na dlh verejnej správy (tzv. dlhová brzda) by mal brániť tomu, aby dlh dlhodobo prekračoval úrovne, ktoré možno považovať za nadmerné. Opakovane sa však neplnia odporúčania RRZ na posilnenie rozpočtovej zodpovednosti.

Súčasný spôsob aplikácie ústavného zákona^[9] vládami a tiež parlamentom však nezabezpečil dostatočnú ochranu dlhodobej udržateľnosti najmä z dôvodu absencie efektívnych výdavkových limitov a čisto formálneho prístupu k plneniu sankcií dlhovej brzdy. Ústavný zákon by preto bolo potrebné zmodernizovať tak, aby reflektoval súčasný vývoj dlhu, potrebu efektívneho riadenia likvidity a najmä, aby sa dlhová brzda stala efektívnym nástrojom zlepšovania dlhodobej udržateľnosti (napríklad v podobe prísnejších opatrení pri prekročení nižších sankčných pásiem a ochrany ekonomiky pred prudkou zmenou v rozpočtovej politike za predpokladu dostatočnej konsolidácie), čo si vyžaduje dosiahnutie zhody naprieč politickým spektrom. Na druhej strane dlhová brzda je neúmerne prísna voči samosprávam, ktoré majú minimálne možnosti prispieť k zníženiu celkového verejného dlhu^[10].

Novelizácia ústavného zákona je potrebná aj v súvislosti s potrebou zabezpečenia súladu našej legislatívy s európskou. V rámci reformy európskeho fiškálneho rámca boli schválené aj princípy nezávislosti a minimálne úlohy, ktoré musia fiškálne rady v Európskej únii vykonávať. Tieto zmeny^[11] by malo Slovensko premietnuť do národnej legislatívy do konca roku 2025.

Nevyhnutným predpokladom efektívnej ochrany dlhodobej udržateľnosti je aj zmena prístupu vlád a parlamentu k pravidlám rozpočtovej zodpovednosti. Formálny prístup, ktorý vedie k obchádzaniu účelu pravidiel, je potrebné nahradiť ich reálnym plnením. Samotné sprísnenie sankcií dlhovej brzdy alebo sprecizovanie znenia ústavného zákona môže byť nedostatočné, ak nebude existovať funkčný mechanizmus na zabezpečenie dodržiavania jeho ustanovení. Európske výdavkové pravidlá nastavujú odôvodnené minimálne mantinely, ale nemusia po zohľadnení všetkých potrieb Slovenska predstavovať optimálne usmernenie pre hospodársku politiku. A preto by bolo vhodné opätovne prepojiť limity verejných výdavkov s ukazovateľom dlhodobej udržateľnosti podľa ústavného zákona tak, ako to bolo v pôvodných národných výdavkových limitoch platných od konca roku 2022 do júla 2024. To by lepšie zabezpečilo dosiahnutie potrebného zlepšenia dlhodobého zdravia verejných financií.

Limit dlhu verejnej správy

Podiel dlhu na HDP zotrval v rokoch 2023 a 2024 v najvyššom, piatom sankčnom pásme^[12] dlhovej brzdy. Dlh na konci roku 2023 dosiahol na základe údajov, ktoré zverejnil Eurostat v októbri 2024, úroveň 56,1 % HDP a na konci roku 2024 bol na základe predbežných^[13] údajov z apríla 2025 na úrovni 59,3 % HDP.

Keďže 24-mesačná výnimka z uplatňovania prísnejších sankcií ústavného zákona^[14] platí od 22. novembra 2023, na dosiahnutú výšku dlhu za rok 2023 sa vzťahovali sankcie vyplývajúce z prekročenia hraníc prvého a druhého sankčného pásma ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti (Tabuľka 1).

Dosiahnutá výška dlhu za rok 2024 je vzhľadom na trvanie 24-mesačnej výnimky do 21. novembra 2025 (vrátane) spojená so sankciami vyplývajúcimi z prekročenia prvých dvoch sankčných pásiem dlhovej brzdy. Od 22. novembra 2025 bude dosiahnutá výška dlhu spojená so sankciami vyplývajúcimi z prekročenia všetkých piatich sankčných pásiem ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti^[15] (Tabuľka 2). Vyhodnotenie sankcií vyplývajúcich z prekročenia tretieho, štvrtého a piateho sankčného pásma bude možné až po uplynutí 24-mesačnej výnimky, resp. po skončení roka.

Napriek vysokým úrovniam dlhu verejnej správy, ktoré sa od roku 2020 kontinuálne nachádzajú v najvyššom sankčnom pásme dlhovej brzdy, v poslednom období opakovane dochádza len k formálnemu plneniu sankcií, ktoré má minimálne vplyvy na zníženie dlhu verejnej správy. Ide napríklad o opakované predkladanie^[16] návrhu opatrení na zníženie dlhu, ktoré zvyčajne neobsahuje postačujúce množstvo konkrétnych opatrení, viazanie 3 % výdavkov štátneho rozpočtu v máji 2023 zrealizované bez vplyvu na saldo verejnej správy alebo len formálne pripravený návrh vyrovnaného rozpočtu verejnej správy na roky 2024 až 2026, ktorý by podľa stanoviska vlády spôsobil recesiu a ohrozil fungovanie štátu.

Podľa predkladateľov ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti mala realizácia opatrení vyplývajúcich z prekročenia sankčných pásiem dlhovej brzdy viesť k znižovaniu úrovne zadlženosti štátu na bezpečnú úroveň. Opatrenia prijímané vládami však dlhodobo nenapĺňajú tento zámer. Prax ukázala, že vlády nie sú ochotné skutočne dodržiavať ústavný zákon a sankcie dlhovej brzdy pravidelne obchádzajú. Ignorujú tým účel zákona, ktorým je dosiahnutie dlhodobo udržateľného hospodárenia Slovenskej republiky.

Slovenská republika, to znamená všetky jej orgány, resp. verejná moc ako taká, má chrániť dlhodobú udržateľnosť hospodárenia krajiny. Ak hospodárenie nie je dlhodobo udržateľné, môže nastať situácia, že štát nebude môcť v budúcnosti riadne zabezpečovať ochranu základných práv, a to predovšetkým tých, ktoré sú od verejných financií závislé^[17]. Vláda pri zostavovaní návrhu rozpočtu verejnej správy a opatrení chrániacich dlhodobú udržateľnosť disponuje mierou voľnej úvahy iba v medziach všeobecne záväzných právnych predpisov^[18]. Formalizmus pri výklade a uplatňovaní príslušných ústavných noriem nie je prípustný. Formálne plnenie ústavného zákona bez toho, aby bol naplnený jeho účel, možno považovať za jeho porušenie^[19].

V strednodobom horizonte RRZ odhaduje^[20], že bez dodatočných konsolidačných opatrení hrubý dlh kumulatívne porastie o 15,5 p.b. z úrovne 59,3 % HDP na konci roku 2024 na úroveň 74,8 % HDP v roku 2029. Odhadované zvyšovanie dlhu verejnej správy je spôsobené najmä veľmi nepriaznivým vývojom štrukturálneho primárneho salda. Najvyššie sankčné pásmo dlhovej brzdy bude v roku 2029 začínať na úrovni 50 % HDP, čo by znamenalo jeho prekročenie o 24,8 p.b.

Limit verejných výdavkov

Ústavný zákon predpokladal od samého začiatku ako nevyhnutnú súčasť zodpovedného hospodárenia okrem limitu na dlh aj zavedenie operatívneho nástroja riadenia rozpočtu – výdavkových limitov. K uzákoneniu limitu verejných výdavkov však došlo až po 11 rokoch od schválenia ústavného zákona. Limity sa s účinnosťou od 1. apríla 2022 stali hlavným rozpočtovým nástrojom na dosiahnutie dlhodobej udržateľnosti verejných financií v zmysle ústavného zákona, no v takejto podobe ostali platné len do 31. júla 2024. S účinnosťou od 1. augusta 2024 sa limit verejných výdavkov naviazal iba na reformované európske pravidlá Paktu stability a rastu.

Zmena pravidiel určovania limitu verejných výdavkov bola zo strany ministerstva financií odôvodnená aj snahou o odstránenie dvojkoľajnosti národných a európskych fiškálnych pravidiel, čo sa podľa RRZ nepodarilo. Nominálne stanovený limit (národné pravidlo) nereaguje na revízie v národných účtoch, ani na zmenené vplyvy prijatých príjmových opatrení. Stanovuje limit výdavkov na daný rok bez toho, aby sa zohľadnila miera jeho plnenia resp. neplnenia v predchádzajúcich rokoch. Na druhej strane tempo rastu čistých výdavkov (európske pravidlo) tieto nedostatky neobsahuje a prioritne sleduje kumulatívny vývoj výdavkov na viacročnom horizonte^[21]. Kým nominálne stanovený limit možno v čase aktivácie únikovej doložky prekročiť bez zákonom stanovených obmedzení^[22], v prípade európskeho pravidla je stanovená maximálna suma, o ktorú možno v takejto situácii limit prekročiť^[23].

Rada už v minuloročnej správe upozorňovala, že schválené zmeny fungovania limitu sú pravdepodobne v rozpore s konceptom ochrany dlhodobého hospodárenia Slovenskej republiky zakotvenej v čl. 55a Ústavy SR a v ústavnom zákone o rozpočtovej zodpovednosti. Možno ich vnímať ako významné oslabenie dovtedajšieho rámca pravidiel, keďže limity verejných výdavkov naviazané len na európske pravidlá nedostatočne^[24] zohľadňujú potrebu dosiahnutia dlhodobej udržateľnosti na 50-ročnom horizonte.

Naviazanie limitu verejných výdavkov na európske pravidlá môže viesť k pomalšiemu trvalému ozdraveniu verejných financií a aj k jeho odďaľovaniu^[25]. Nastavená trajektória rastu čistých výdavkov vychádza v prípade Slovenska z optimistických predpokladov^[26], čo znamená, že požadované tempá rastu čistých výdavkov sú príliš voľné a nedosiahnu tak požadované ozdravovanie verejných financií. Navyše k ďalšiemu uvoľneniu môže prispieť uplatnenie únikovej doložky na obranné výdavky, ktorá umožňuje financovať zvýšené výdavky na obranu na úkor vyššieho deficitu a dlhu^[27]. Zároveň podľa RRZ toto pravidlo nemusí byť dostatočne funkčné a pružné. Bude sa totiž vyznačovať zdĺhavým procesom korekcie v prípade ich nedodržiavania, menšou precíznosťou proti možnému obchádzaniu a vyššou rigiditou v prípade kríz.

Osobitné ustanovenia pre územnú samosprávu

Pravidlá týkajúce sa územnej samosprávy majú za cieľ oddeliť zodpovednosť za platobnú schopnosť samosprávy od štátu, zabezpečiť financovanie ich nových úloh zo strany štátu a zabrániť nadmernému zadlženiu samospráv. Z týchto dôvodov sa vyhodnocujú tri oblasti: 1/ či štát finančne nezabezpečuje platobnú schopnosť samospráv; 2/ či došlo k presunutiu nových úloh a kompetencií na samosprávy bez finančného krytia a 3/ výška dlhu samospráv.

• Na základe získaných podkladov je možné konštatovať, že štát sa v roku 2024 finančne nepodieľal na zabezpečení platobnej schopnosti samospráv, čo je v súlade s požiadavkou ústavného zákona zabezpečiť rozpočtovú disciplínu a jednoznačné určenie zodpovednosti samospráv za výkon svojich pôsobností. Vláda počas roka 2024 neposkytla samosprávam návratnú finančnú výpomoc zo štátnych finančných aktív. Avšak prostredníctvom čiastočného odpustenia návratných finančných výpomocí a poskytovania priamych dotácií zlepšovala finančné pozície samospráv^[28]. Aktuálne platné pravidlá poskytovania návratných finančných výpomocí zo štátnych finančných aktív by bolo potrebné upraviť tak, aby zabránili selektívnemu zvýhodňovaniu samospráv a predchádzaniu ich platobnej neschopnosti v budúcnosti.
• Na základe v súčasnosti známych informácií došlo v priebehu roku 2024 v súvislosti so zmenami v stavebnom zákone a zákone o územnom plánovaní k vytvoreniu nových úloh pre samosprávu v originálnych kompetenciách, ako aj v prenesenom výkone štátnej správy, ktoré si vyžadovali zabezpečenie ich financovania zo strany štátu^[29]. Vzhľadom na rozsah zmien v stavebných zákonoch, zmeny v súvisiacich správnych poplatkoch, ako aj skutočnosť, že štát počas roka 2025 zaviedol nové formy správnych poplatkov, primeranosť financovania nových úloh nie je možné v súčasnosti jednoznačne vyhodnotiť. Organizácie združujúce samosprávy poukazujú na riziko toho, že nové úlohy môžu spôsobiť potrebu navýšenia personálnych kapacít a zvýšiť potrebu finančných prostriedkov. Na druhej strane vyššie príjmy z poplatkov môžu tieto náklady pokryť.

Je nevyhnutné, aby v súlade s princípom transparentnosti a efektivity boli akékoľvek zmeny týkajúce sa financovania samospráv vždy predmetom štandardného pripomienkového konania a boli osobitne vyčíslené. Tiež je potrebné dôsledne dodržiavať a monitorovať vplyvy opatrení tak, aby ústredné orgány štátu nevytvárali dodatočné vplyvy na rozpočty samospráv bez ich identifikácie v doložkách vplyvov a zároveň, aby nedochádzalo k presunom nových úloh (či už pri výkone originálnej alebo prenesenej právomoci samosprávy) na samosprávy
bez poskytnutia adekvátneho finančného krytia.

• V prípade samospráv s nadmerným dlhom^[30] boli ukončené správne konania o uložení pokuty za rok 2023. Kým všetky vyššie územné celky (VÚC) mali dlh pod stanoveným limitom, z 30prvotne identifikovaných obcí po zohľadnení zákonných výnimiek a kontrole vykázaných hodnôt bola pokuta uložená 2 obciam. Za rok 2024 hrozí pokuta predbežne 23 obciam, v súčasnosti prebieha overovanie vykázaných hodnôt. Ďalších 27 obcí bolo oslovených, pretože nepodali potrebné finančné výkazy. Všetky VÚC mali aj za rok 2024 dlh pod zákonom stanoveným limitom. Plnenie dlhového pravidla samospráv s možnosťou uloženia pokuty MF SR prvýkrát posudzovalo za rok 2015, zatiaľ však nezverejnilo ani jedno vyhodnotenie. RRZ odporúča, aby MF SR transparentne zverejňovalo^[31] všetky informácie súvisiace s overovaním výšky dlhu samospráv a uložením pokút.

Pravidlá rozpočtovej transparentnosti

Pravidlá rozpočtovej transparentnosti definované ústavným zákonom boli takmer v plnej miere splnené. Makroekonomické a daňové prognózy boli schvaľované príslušnými nezávislými výbormi a zverejnené v termínoch, ktoré ukladá ústavný zákon. Rozpočet verejnej správy na roky 2025 až 2027 obsahoval s výnimkou informácií o väčšine podnikov s majetkovou účasťou Ministerstva zdravotníctva SR (zdravotnícke zariadenia a Všeobecná zdravotná poisťovňa) všetky zákonom definované údaje. Súhrnná výročná správa za rok 2023 obsahovala všetky údaje stanovené zákonom.

RRZ popri zákonom definovaných požiadavkách posudzuje rozpočtovú transparentnosť aj z hľadiska vypovedacej schopnosti a zrozumiteľnosti informácií uvedených v hodnotených dokumentoch, konzistentného použitia metodiky ESA2010 a miery kontroly parlamentu nad schvaľovaním a plnením rozpočtu. Do týchto oblastí smerovali aj odporúčania RRZ v správe z augusta 2024^[32], v ktorých však nedošlo k žiadnemu pokroku. Skôr naopak, transparentnosť sa znížila v oblasti dosiahnutia rozpočtového cieľa na rok 2025 v dôsledku nepoužitia metodiky ESA2010 pri energodotáciách^[33] a došlo aj k zníženiu kontroly NR SR a verejnosti nad použitím tých výdavkov štátneho rozpočtu, ktoré sa v minulosti považovali za rezervy.

Medzi najväčšie pretrvávajúce nedostatky, ktorých náprava by mohla viesť ku skvalitneniu rozpočtovej transparentnosti a celého rozpočtového procesu, podľa RRZ patrí:

• Rozpočet verejnej správy bol zostavený v súlade s rozpočtovými cieľmi len pre rok 2025.
  Pre splnenie cieľov rozpočtu v rokoch 2026 a 2027 v rozpočte chýbali konkrétne opatrenia vo výške 0,4 % HDP, resp. 1,9 % HDP. K zvýšeniu záväznosti zostavovania trojročného rozpočtu neprispeli ani novelizované limity verejných výdavkov naviazané na reformované európske fiškálne pravidlá, ktoré vyhodnocujú plnenie len na najbližší rok.
• RRZ opakovane poukazuje na to, že súčasný legislatívny rámec schvaľovania rozpočtu v NR SR nie je z pohľadu predmetu a obsahu schvaľovaných dokumentov vyhovujúci. Schvaľovanie hotovostného (a len) štátneho rozpočtu NR SR na najbližší rok je dané historicky a už nepostačuje na zachytenie kľúčových sledovaných parametrov verejných financií
  a všetkých zmien vo verejných financiách v súlade s európskymi štandardmi definovanými metodikou ESA2010.
• Zostavovanie výdavkovej strany rozpočtu by malo vo väčšej miere vychádzať zo scenára nezmenených politík na najbližšie tri roky tak, ako to v minulosti ukladal zákon o rozpočtových pravidlách verejnej správy^[34]. V ostatných rokoch bol takto prezentovaný rozpočet len v oblasti výdavkov zdravotných poisťovní, čo umožňovalo transparentne posúdiť predpoklady zostavenia rozpočtu zdravotníctva, vrátane vplyvov zapracovaných opatrení. Rozpočet verejnej správy na roky 2025 až 2027 takéto informácie neobsahoval už ani pri výdavkoch v zdravotníctve^[35].
• K zlepšeniu informovanosti by malo dôjsť u štátnych podnikov. Stručný komentár k predpokladaným hospodárskym výsledkom jednotlivých podnikov by umožnil lepšie posúdenie prípadných rizík plynúcich z hospodárenia podnikov vo vlastníctve štátu, resp. MH Manažment, a. s.
• K lepšej vypovedacej hodnote ukazovateľa čisté bohatstvo by mohlo napomôcť ocenenie zatiaľ nevyčíslených zložiek čistého bohatstva, na čom v súčasnosti MF SR pracuje^[36]. Z pohľadu hlbšej analýzy vplyvov opatrení vlády na čisté bohatstvo je potrebné vytvoriť technické predpoklady pre zber údajov a v spolupráci s RRZ definovať metodiku previazania zmeny čistého bohatstva so saldom rozpočtu.

[1]     Ústavný zákon č. 493/2011 Z. z. o rozpočtovej zodpovednosti. Vyhodnotenie plnenia pravidiel je uvedené v prílohe č. 2.

[2]     Ústavným zákonom č. 422/2020 Z. z. sa s účinnosťou od 1. januára 2021 doplnil článok 55a do Ústavy Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb.

[3]     RRZ, Správa o dlhodobej udržateľnosti verejných financií za rok 2024, apríl 2025.

[4]     Ide najmä o opatrenia prijaté, ktoré tvorili súčasť konsolidačného balíčka schváleného v závere roku 2024. Najväčší vplyv na saldo verejných financií malo zvýšenie základnej sadzby DPH na 23 %, zavedenie dane z finančných transakcií a zvýšenie sadzby dane z príjmu právnických osôb.

[5]     RRZ, Strednodobý fiškálny výhľad na roky 2025 až 2029 (Hodnotenie Výročnej správy o pokroku 2025), jún 2025.

[6]     MF SR, Výročná správa o pokroku Slovenskej republiky 2025, apríl 2025

[7]     Ohlásené pokračovanie v energodotáciách aj v roku 2026 zvýši potrebu konsolidačných opatrení za predpokladu, že budú financované z národných zdrojov. V súčasnosti ešte nie sú známe podrobnosti ohľadom rozsahu a spôsobu financovania tohto opatrenia.

[8]     Majher P., Prečo sú deficity vysoké aj po dvoch konsolidáciách, komentár KRRZ č. 04/2025

[9]     Vychádzajúc z prezumpcie racionálneho zákonodarcu bol ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti schválený s dobromyseľným predpokladom, že jeho ustanovenia sa budú dodržiavať s cieľom zabezpečiť dosiahnutie dlhodobej udržateľnosti hospodárenia Slovenska, a nie že sa bude aplikovať spôsobom, ktorý obchádza jeho ciele a ignoruje jeho podstatu.

[10]   Podľa názoru RRZ by sa mali v prípade samospráv vypustiť povinnosti schváliť vyrovnaný alebo prebytkový rozpočet a aj povinnosť mať rozpočtované nerastúce výdavky a nahradiť ich pravidlami rozpočtovej disciplíny, ktoré sú v súčasnosti v zákone o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy.

[11]   Ide napríklad o sfunkčnenie prístupu RRZ k dátam, povinnosť nezávislého externého hodnotenia, zabezpečenie stability zdrojov vo viacročnom horizonte. V oblasti nových úloh RRZ by išlo napríklad o ex-post hodnotenie makroekonomických a rozpočtových prognóz, komplexné posudzovanie vnútroštátneho rozpočtového rámca.

[12]   Najvyššie sankčné pásmo v roku 2023 znamenalo, že podiel hrubého dlhu na HDP je vyšší ako 54 % HDP (horný limit dlhu), vrátane. V roku 2024 bol horný limit dlhu na úrovni 53 % HDP.

[13]   K definitívnemu potvrdeniu podielu dlhu na HDP za rok 2024 dôjde v jesennej notifikácii v októbri 2025.

[14]   Povinnosť uplatňovať sankcie spojené s prekročením hraníc tretieho, štvrtého a piateho sankčného pásma dlhovej brzdy sa nevzťahuje na obdobie 24 mesiacov od schválenia programového vyhlásenia vlády a vyslovenia dôvery vláde.
Keďže Národná rada SR schválila programové vyhlásenie novej vlády SR na roky 2023 až 2027 a vyslovila jej dôveru dňa 21. novembra 2023, došlo počnúc nasledujúcim dňom k spusteniu 24-mesačnej výnimky.

[15]   Sankcie dlhovej brzdy sa uplatňujú kumulovane, počnúc sankciami vyplývajúcimi z prekročenia druhého pásma až po najvyššie sankčné pásmo.

[16]   Dokument týkajúci sa dlhu za rok 2022 dokonca nebol vôbec predložený, resp. ho vláda predložila v júli 2024 kumulatívne za roky 2022 a 2023, čo ústavný zákon neumožňuje.

[17]   Nález Ústavného súdu SR sp. zn. PL. ÚS 13/2022, body 158 a 159.

[18]   Túto mieru voľnej úvahy musí využiť spôsobom, s ktorým je sama stotožnená, a to tak, aby bola ňou navrhované opatrenia pripravená dobromyseľne plniť. Zároveň štátne orgány sú viazané nielen textom, ale aj zmyslom a účelom príslušného zákona.

[19]   Praktické plnenie zákona pred formalizmom vyzdvihol Ústavný súd SR napríklad pri úlohách RRZ v 161. bode z odôvodnenia nálezu sp. zn. PL. ÚS 13/2022. Ústavný súd zároveň pripomenul, že ústava nie je dokumentom obsahujúcim normatívne irelevantné proklamácie, ktorých význam je určený až ďalšou zákonodarcovou činnosťou, ale je skutočným súborom priamo aplikovateľných noriem, princípov a hodnôt, ktoré majú svoj konkrétny normatívny dopad.

[20]   RRZ, Strednodobý semafor, júl 2025.

[21]   EK posudzuje vývoj čistých výdavkov na jednoročnom aj viacročnom (kumulatívnom) horizonte. V prípade schválenia národnej únikovej doložky na obranné výdavky je však kumulatívny prístup, t.j. v prípade Slovenska posúdenie kumulatívneho vývoja výdavkov v rokoch 2024-2028, dôležitejší.

[22]   Zákon o rozpočtových pravidlách verejnej správy obsahuje len možnosť prekročiť limit verejných výdavkov, ak je aktivovaná úniková doložka na základe príslušného nariadenia EÚ, pričom toto nariadenie neobsahuje konkrétne podmienky uplatnenia doložky v prípade jej aktivácie. Podľa interpretácie MF SR však implicitne existuje obmedzenie pri prekročení limitu, keďže podľa nich limit možno prekročiť len v súlade s podmienkami únikovej doložky schválenej Radou EÚ.

[23]   Národná úniková doložka na obranné výdavky dovoľuje prekročiť stanovené tempo rastu čistých výdavkov len do výšky nárastu výdavkov na obranu, maximálne o 1,5 % HDP ročne (oproti roku 2021) počas rokov 2025 až 2028. Rada EÚ schválila Slovenskej republike túto únikovú doložku v júli 2025.

[24]   Európske fiškálne pravidlá vyžadujú na horizonte implementácie strednodobého fiškálno-štrukturálneho plánu kompenzovanie odhadovaných nákladov na starnutie populácie len pre 10-ročné obdobie po ukončení trvania plánu.

[25]   Pri dodržaní maximálneho povoleného rastu čistých výdavkov a uplatnení výnimky na aktuálne odhadované obranné výdavky RRZ odhaduje, že deficit by v roku 2028 klesol len na úroveň 4,1 % HDP a dlh by dosiahol až 69,4 % HDP. To je v rozpore s pôvodným zámerom európskych pravidiel udržateľne znížiť deficit verejných financií Slovenska pod 3 % HDP a stabilizovať dlh pod 60 % HDP.

[26]     Výpočet Európskej komisie je založený na predpoklade jednotkovej elasticity príjmov k HDP, ktorá je v rozpore s odhadmi MF SR, ako aj RRZ. V skutočnosti podiel príjmov na HDP v roku 2024 klesol voči roku 2023 o 0,8 % HDP a v ďalších rokoch RRZ predpokladá pokračovanie poklesu. Nezohľadňuje sa tiež odlišný skutočný vývoj inflácie v porovnaní s predpokladmi pri výpočte tempa rastu.

[27]   Úniková doložka reaguje na potrebu navýšenia obranných výdavkov vzhľadom na geopolitickú situáciu, ale v prípade Slovenska je odhadovaný nárast výdavkov na obranu v rokoch 2025-2028 najmä dôsledkom rozhodnutí o nákupe vojenskej techniky pred inváziou Ruska na Ukrajinu.

[28]   Vláda v roku 2024 poskytla samosprávam dotácie a odpustila samosprávam pôžičky čerpané vo forme návratných finančných výpomocí. Vláda obciam a vyšším územným celkom tieto financie pôvodne poskytla na kompenzáciu výpadku dane z príjmov fyzických v roku 2024 a ako pomoc s vyplatením odmeny 800 eur na odmeny zamestnancov v rámci originálnych kompetencií územnej samosprávy.

[29]   Ustanovenie ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti o zabezpečení primeraného financovania samospráv pri nových úlohách sa vzťahuje na nové úlohy pri výkone originálnej právomoci územnej samosprávy. Na financovanie nových úloh v rámci preneseného výkonu štátnej správy existuje ústavná garancia v rámci Ústavy, v čl. 71, ods. 1: „Na obec a vyšší územný celok možno zákonom preniesť výkon určených úloh miestnej štátnej správy. Náklady takto preneseného výkonu štátnej správy uhrádza štát.“.

[30]   Prekročenie limitu dlhu vo výške 60 % bežných príjmov predchádzajúceho roka. Presná definícia ukazovateľa je uvedená v prílohe 5.

[31]   RRZ nemá k dispozícii upravené finálne podkladové údaje o výške dlhu obcí, ktoré MF SR zistilo v rámci overovania vykázaných hodnôt v identifikovaných obciach.

[32]   Vyhodnotenie plnenia odporúčaní RRZ je uvedené v prílohe 3.

[33]   Doložky vplyvov obsahovali len hotovostné vplyvy opatrenia bez vyčíslenia odhadovaných nákladov v metodike ESA 2010. Bez dodatočných informácií tak neumožňovali komplexne vyhodnotiť odhadované vplyvy tohto opatrenia na rozpočet verejnej správy. Keďže energodotácie na rok 2025 boli schválené vládou neskôr (13.12.2024) ako došlo k schváleniu Rozpočtu verejnej správy na roky 2025 až 2027 (3.12.2024) a ich odhadované náklady v metodike ESA2010 boli vyššie ako vyčíslené hotovostné náklady zahrnuté v schválenom rozpočte, v čase schválenia energodotácií chýbali informácie o dodatočných opatreniach potrebných na splnenie rozpočtového cieľa na rok 2025, čo možno považovať za netransparentné.

[34]   Druhá veta §4, ods. 2 zákona č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy stanovovala: „Rozpočet verejnej správy sa zostavuje a realizuje v súlade s limitom verejných výdavkov na základe scenárov nezmenených politík.“ Táto časť však bola s účinnosťou od 1. augusta 2024 zo zákona vypustená.

[35]   MF SR však na požiadanie poskytlo RRZ podklad za zdravotníctvo v štruktúre vývoja výdavkov podľa NPC scenára a dodatočných opatrení.

[36]   MF SR potvrdilo, že aktívne pracuje na metodike Konceptu čistého bohatstva SR, pričom v súčasnosti sa zameralo na tri nezmapované oblasti, ktoré neboli doteraz vykazované a kvantifikované – ocenenie kultúrneho dedičstva SR, ekosystémy a ekosystémové služby na Slovensku a chránené územia (lesy, voda, fauna a flóra).

Príspevok Správa o hodnotení plnenia pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a transparentnosti za rok 2024 (august 2025) je zobrazený ako prvý na Rada pre rozpočtovú zodpovednosť.

Rada pre rozpočtovú zodpovednosť predložila 27. augusta 2025 do Národnej rady SR Správu o hodnotení plnenia pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a pravidiel rozpočtovej transparentnosti za rok 2024. Táto povinnosť je stanovená ústavným zákonom o rozpočtovej zodpovednosti.

RRZ konštatuje, že hlavný cieľ rozpočtovej zodpovednosti, ktorým je dosiahnutie udržateľných verejných financií, nebol v roku 2024 dosiahnutý. Ukazovateľ dlhodobej udržateľnosti bol 4,1 % HDP, čo je pásmo stredného rizika. V porovnaní s rokom 2023 došlo k viditeľnému pokroku, ukazovateľ sa medziročne zlepšil o 2,1 percentného bodu vďaka prijatiu viacerých konsolidačných opatrení. Aktuálne zohľadnenie strednodobého vývoja verejných financií, ako aj opatrení, ktoré boli prijaté v priebehu roku 2025, však znamená opätovné zhoršenie udržateľnosti o 0,5 % HDP, blízko k pásmu vysokého rizika.

Hlavnou záťažou dlhodobej udržateľnosti sú vysoké rozpočtové deficity, ktoré už prekonali aj budúce náklady starnutia populácie. Vysoké deficity vedú k rýchlemu rastu verejného dlhu a následne aj úrokových nákladov. Ústavný princíp ochrany dlhodobej udržateľnosti hospodárenia SR, ktorý zvlášť pripomína potrebu zohľadňovať aj záťaž prenášanú na budúce generácie, zostáva nenaplnený.

Ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti špecifikuje pri prekročení bezpečných úrovní dlhu sankcie – tzv. dlhová brzda. Vláda v roku 2024 nepredložila parlamentu dostatočné opatrenia na zníženie dlhu, čím porušila svoje povinnosti. Vládou pripravený dokument má síce nadpis „Opatrenia na zníženie dlhu“, ale neobsahuje požadované opatrenia. Navyše, rozpočet verejnej správy na roky 2025 až 2027 cielil kontinuálny rast dlhu až do konca volebného obdobia, pričom dlh by sa v takomto prípade vzďaľoval od horného limitu dlhovej brzdy.

Vzhľadom na pretrvávajúci zlý stav verejných financií by vláda mala čo najskôr predstaviť ďalšie ambiciózne a trvalé opatrenia vedúce k zlepšovaniu udržateľnosti verejných financií. Deklarovaným cieľom vlády je zníženie deficitu do volieb na 3,5 % HDP. To by si vyžiadalo opatrenia v hodnote 2,9 mld. eur, resp. 2 % HDP. Ak by doterajšie konsolidačné balíčky boli realizované v plnej miere ako trvalé a nezavádzali by sa nové opatrenia zvyšujúce výdavky bez kompenzácie, rozpočtové ciele by do roku 2027 mohli byť takmer splnené. Na zastavenie rastu dlhu by to však ešte nepostačovalo, keďže pre to sú nutné deficity maximálne na úrovni 2,5 % HDP.

Napriek vysokým úrovniam verejného dlhu dochádza opakovane len k formálnemu plneniu viacerých sankcií vyplývajúcich z Ústavného zákona bez toho, aby bol naplnený jeho účel, čo možno tiež považovať za jeho porušenie. “Prax ukázala, že vlády nie sú ochotné skutočne dodržiavať úmysel ústavného zákona a sankcie dlhovej brzdy pravidelne obchádzajú. Nevyhnutným predpokladom efektívnej ochrany dlhodobej udržateľnosti je preto aj zmena prístupu vlád a parlamentu k pravidlám rozpočtovej zodpovednosti,“ hovorí predseda RRZ Ján Tóth.

Najvhodnejším riešením by bolo zmodernizovanie ústavného zákona ešte v roku 2025 tak, aby sa zosúladil s európskou smernicou (2024/1265). Zároveň je potrebné aby zmodernizovaný zákon reflektoval potrebu efektívneho riadenia likvidity a najmä, aby sa dlhová brzda a výdavkové limity stali efektívnym nástrojom zlepšovania dlhodobej udržateľnosti a zníženia dlhu k bezpečnejším úrovniam.

Príspevok Nedodržiavanie sankcií dlhovej brzdy vedie k ďalšiemu rastu dlhu (Tlačová správa) je zobrazený ako prvý na Rada pre rozpočtovú zodpovednosť.

dovoľte mi, aby som stručne uviedol správu o hodnotení plnenia pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a rozpočtovej transparentnosti za minulý rok, ako to od nás vyžaduje ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti.

Článok 55a Ústavy SR ukladá Slovenskej republike „chrániť dlhodobú udržateľnosť svojho hospodárenia, ktoré sa zakladá na transparentnosti a efektívnosti vynakladania verejných prostriedkov“. Ústava ukladá Rade pre rozpočtovú zodpovednosť povinnosť prispievať k podpore pravidiel rozpočtovej zodpovednosti. Spôsob, ako vieme napĺňať toto ústavné poslanie, spočíva v objektívnom hodnotení stavu udržateľnosti, ktorý sa opiera o nezávislosť RRZ a transparentné postupy našich hodnotení.

Žiaľ, aj tentoraz v správe konštatujeme, že hlavný cieľ rozpočtovej zodpovednosti, ktorým sú udržateľné verejné financie, nebol v roku 2023 dosiahnutý. Ukazovateľ dlhodobej udržateľnosti dosiahol koncom minulého roka hodnotu 6,2 % HDP. Znamená to, že dlhodobá udržateľnosť sa posunula hlboko do pásma vysokého rizika. (pozri graf č.1 na str.6, vysoké riziko je od 5% HDP).

Výška dlhu bola aj v roku 2023 v najvyššom, piatom sankčnom pásme dlhovej brzdy. Dlh na konci roku 2023 bol na základe revidovaných údajov z októbra 2024 na úrovni 56,1 % HDP, pričom hranica piateho sankčného pásma začínala od úrovne 54 % HDP. V strednodobom horizonte RRZ odhadovala, že bez dodatočných konsolidačných opatrení by hrubý dlh kumulatívne vzrástol zo spomínaných približne 56 % HDP na konci roku 2023 na úroveň 66,8 % HDP v roku 2028, teda o takmer 11 % HDP. Takéto smerovanie by bolo dlhodobo neudržateľné.

A pritom už prebiehajúca demografická zmena si vyžiada vysoký nárast nákladov v dôchodkovom systéme a systémoch zdravotnej a sociálnej starostlivosti. A to zároveň v čase, keď dôjde k zníženiu podielu ekonomicky aktívneho obyvateľstva. To hovorili demografické projekcie spred 20 rokov, to hovoria aj dnešné odhady. Nemôžeme preto hovoriť, že sú prekvapením. A voči tomuto trendu sme mali mať navyše v tomto roku podľa odhadov Európskej komisie 2. najvyšší deficit v rámci EÚ.

Tento rok sme bohužiaľ nevyužili na trvalé ozdravovanie verejných financií, nakoľko veľa príjmových opatrení bolo dočasného charakteru a voči tomu sa prijímali nové trvalé výdavkové opatrenia. Verejné financie sú tak aj v tomto roku naďalej hlboko v pásme vysokého rizika a bezodkladne vyžadujú ozdravenie.

Minulý týždeň vláda SR schválila v návrhu rozpočtu ambiciózny objem nových opatrení v sume až 2,7 mld. eur a poslala ho do parlamentu. V porovnaní s opatreniami prijatými na rok 2024 – kde podstatnú časť tvorili dočasné alebo postupne vyklesávajúce príjmové opatrenia – je balíček na rok 2025 zložený predovšetkým z trvalých opatrení, ktoré by mali znamenať trvalé zlepšenie stavu verejných financií niekde bližšie k spodnej hranici vysokého rizika dlhodobej udržateľnosti. Avšak vláda plánuje znížiť deficit len o 1,7 mld. eur. Deficit tak stále ostane výrazne vzdialený od maximálne povolených 3% HDP, podľa vládou schváleného návrhu rozpočtu na úrovni 4,7% HDP. Keďže konsolidácia bude musieť pokračovať aj v ďalších rokoch smerom k znižovaniu deficitu pod 3% HDP do konca volebného obdobia, bolo by vhodné využiť konsolidačné opatrenia v čo najväčšej miere na trvalé ozdravenie verejných financií a nie na nové trvalé výdavky. O to menej bolestivé potom budú musieť byť opatrenia prijímané v ďalších rokoch. Väčšina schválených opatrení pre rok 2025 je totiž spomedzi možných opatrení skôr ľahšie dosiahnuteľná – napríklad výraznejšie zvyšovanie základnej sadzby DPH, čo prirodzene limituje priestor využiť rovnaké opatrenia opakovane aj do budúcnosti.

RRZ pripomína, že najlepší prístup, ako dosahovať dlhodobú udržateľnosť a čo najviac sa vyhýbať bolestivým a nákladným konsolidáciám, je kvalitný mix konsolidačných opatrení čo najmenej znižujúci budúci rastový potenciál ekonomiky, štrukturálne reformy na zvýšenie ekonomického rastu, prijímanie fiškálne zodpovedných opatrení v kľúčových oblastiach, ako sú dôchodky, zdravotná a dlhodobá starostlivosť, zlepšovanie výberu daní a odvodov, ako aj trvalá vysoká kultúra rozpočtovej zodpovednosti. Zároveň prvotné tlmiace efekty konsolidácie na ekonomiku by mali byť čo najviac vyvážené plným a efektívnym čerpaním európskych peňazí, vrátane Fondu obnovy. Takýto prístup uzdravovania verejných financií by nebol v rozpore, ale naopak v súlade s rozvíjaním sociálneho systému, zdravotníctva, školstva a infraštruktúry. Trvalá snaha o udržateľné verejné financie dlhodobo nejde na úkor krajiny a jej obyvateľov, naopak, je stabilizujúcim prvkom, ktorý uľahčuje prechádzanie krízami a napomáha konzistentnej tvorbe potrebných politík. A v budúcnosti sa tak vyvarujeme konsolidačným šokom ako sme ich mohli pozorovať napríklad v Grécku.

Objektívne ide o politicky náročný proces. Ideálne je plánovanú trvalú konsolidáciu vždy začať adresným odstránením identifikovaných neefektivít vo verejných výdavkoch na základe analýz napríklad Hodnoty za peniaze. Samozrejme, úspory nemusia byť dostupné v požadovanom objeme a ani hneď nasledujúci rok. Preto zvyšok treba doplniť ďalšími šetriacimi opatreniami na výdavkoch a zvyšovaním príjmov. Musíme držať palce poslancom Národnej rady SR, aby bol prijatý štátny rozpočet vhodnou liečbou, ktorá odštartuje niekoľkoročné ozdravenie verejných financií. Netreba pri tom však zabúdať na ochranu dlhodobej konkurencieschopnosti ekonomiky, aby sme sa nedostali do konsolidačnej pasce, ktorá by si kvôli znižovaniu budúceho dlhodobého rastu vyžadovala dodatočnú konsolidáciu.

Z pohľadu prisvojovania si kultúry rozpočtovej zodpovednosti máme veľké rezervy, ako to detailne ukazuje aj naša aktuálna Správa o hodnotení plnenia pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a transparentnosti. Čisto formalistický prístup k dlhovej brzde nestačí, nutné je reálne plnenie zmodernizovaných pravidiel rozpočtovej zodpovednosti.

Dovoľte mi uviesť zopár príkladov.

Podľa ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti mala realizácia opatrení vyplývajúcich z prekročenia sankčných pásiem dlhovej brzdy viesť k znižovaniu úrovne zadlženosti štátu na bezpečnú úroveň. Z dlhovej brzdy opakovane vyplývala pre vládu povinnosť predkladať dokument k zdôvodneniu výšky dlhu verejnej správy a návrhu opatrení na jeho zníženie. No tento materiál už pravidelne neobsahuje postačujúce množstvo konkrétnych opatrení na zníženie dlhu, čím nedochádza k reálnemu plneniu cieľa sankcií, ktorým je zníženie dlhu verejnej správy pod sankčné pásma. Dokument týkajúci sa dlhu za rok 2022 dokonca nebol vôbec predložený v minulom roku. Vláda ho predložila až v júli 2024 kumulatívne za roky 2022 a 2023, čo ústavný zákon neumožňuje a bol len formálne prerokovaný v pléne pred vyše mesiacom.

Vláda v máji 2023 taktiež na základe ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti viazala 3 % z výdavkov štátneho rozpočtu, avšak urobila tak na položkách, ktoré neznížili výsledný deficit verejnej správy. Opätovne išlo iba o formálne splnenie ustanovenia ústavného zákona bez vplyvu na zníženie dlhu verejnej správy.

Vláda takisto formálne splnila predloženie vyrovnaného rozpočtu, ktorý však dosiahla zjednodušeným spôsobom, ktorý by podľa jej vlastných slov ohrozil fungovanie základných úloh štátu. Zároveň pre novú vládu následne nepripravila ani alternatívny rozpočet s realistickým plánom konsolidácie.

Toto sú príklady, ktoré dokumentujú, že k plneniu sankcií vyplývajúcich zo zákona o rozpočtovej zodpovednosti dochádza len formálne. Vplyv dlhovej brzdy na zníženie dlhu bol tak minimálny. Aj preto vznikol už pred štyrmi rokmi návrh novely zákona, ktorý by zmodernizoval dlhovú brzdu, upravil ju podľa požiadaviek praxe, ako vyplynuli za dekádu jej účinnosti. Žiaľ, len z čisto politických dôvodov k prijatiu tejto zmeny stále neprišlo a úradnícka vláda hlasovanie o tejto novele v 2. čítaní len posunula do tohto volebného obdobia.

V našej správe dokumentujeme aj niektoré nedostatky pri dodržiavaní pravidiel rozpočtovej zodpovednosti. Spomeniem napríklad fakt, že rozpočet verejnej správy nebol zostavený v súlade s rozpočtovými cieľmi na roky 2024 až 2026. V roku 2024 bol cieľ rozpočtu stanovený vládou naplnený len vďaka nesprávnemu zaznamenaniu financovania časti energopomoci zo zdrojov EÚ, čo však vzhľadom na načasovanie pomoci v roku 2023 bolo v rozpore s princípmi európskej metodiky ESA2010, na čo sme vopred upozorňovali.

Príbehom, ktorý zapadá do tejto témy, je aj osud výdavkových limitov. Spomínaný ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti predpokladal od samého začiatku výdavkové limity ako hlavný operačný nástroj pre dosiahnutia zdravých verejných financií. K uzákoneniu limitu verejných výdavkov však došlo až po 11 rokoch od schválenia ústavného zákona. Limity sa s účinnosťou od 1. apríla 2022 stali hlavným rozpočtovým nástrojom na dosiahnutie dlhodobej udržateľnosti verejných financií, no v takejto podobe ostali platné len do 31. júla 2024. Počas ich dvojročnej účinnosti tak nedošlo k efektívnej aplikácii pravidla a k záväznému použitiu limitu verejných výdavkov ako hlavného nástroja na zabezpečenie dlhodobej udržateľnosti. Zrušenie národných limitov tak bolo významným oslabením fiškálneho rámca.

Bez národného limitu sa tak bude prihliadať len na nové európske pravidlá. RRZ však poukazuje na riziká, či tieto pravidlá budú v praxi v budúcnosti lepšie fungovať ako doterajšie nie veľmi účinné európske pravidlá. Európske pravidlá sa vyznačujú zdĺhavým procesom korekcie v prípade ich nedodržiavania, menšou precíznosťou proti možnému obchádzaniu, ale aj vyššou rigiditou v prípade kríz. Ide o univerzálne pravidlá navrhované pre širokú skupinu krajín, pričom takmer všetky majú lepšiu dlhodobú udržateľnosť a zároveň menšiu demografickú krízu pred sebou. Zároveň tieto európske pravidla nie sú priamo naviazané na dlhodobú udržateľnosť a z tohto dôvodu má RRZ obavu, že zrušenie pôvodných výdavkových limitov môže odporovať článku 55a Ústavy SR a ústavnému zákonu o rozpočtovej zodpovednosti.

Vážený pán predsedajúci, vážené pani poslankyne, vážení páni poslanci,

Správa o hodnotení plnenia pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a rozpočtovej transparentnosti za minulý rok vzhľadom na stav verejných financií nie je príjemným čítaním. Exaktne však odzrkadľuje situáciu, v ktorej sa nachádzame a perspektívu, ktorej čelíme.

Čaká nás náročné a dlhodobé ozdravovanie verejných financií. Ako vidíte na našom hlavnom grafe č. 1, ešte v rokoch 2015-2016 sme mali nízke riziko dlhodobej udržateľnosti verejných financií. Odklon od tohto vývoja nastal najmä od roku 2018, kedy RRZ aj MFSR podľa európskych pravidiel skonštatovali, že verejné financie sa výrazne odchýlili od trajektórie smerujúcej k vyrovnanému rozpočtu. K náprave však už do prepuknutia pandémie bohužiaľ nedošlo. Najväčšie medziročné zhoršenie ukazovateľa dlhodobej udržateľnosti tak nastalo v roku 2019, kedy okrem dekonsolidačnej rozpočtovej politiky sa prejavili najmä opatrenia podkopávajúce finančnú udržateľnosť dôchodkového systému. Už od začiatku roku 2020 sme tak prekročili zónu vysokého rizika udržateľnosti a Európska komisia nás na základe vtedajších zmien v dôchodkoch vyhodnotila ako jednu z krajín s dlhodobo najhoršími verejnými financiami. Navyše verejným financiám prirodzene neprospeli ani následné krízy, ani predvolebné a povolebné rozhodnutia, ktoré postupne zvyšovali deficit počas minulého roku. Už prijatím štátneho rozpočtu pre rok 2023 došlo k nárastu deficitu na 4,4% HDP v máji. Následne po výmene vlády najmä zmeny prijaté predvolebným parlamentom zvýšili deficit na 4,8% HDP. Povolebné opatrenia tento deficit ešte navýšili na výsledných 5,2% HDP. Bohužiaľ ani tento rok, hoci energokríza už takmer odznela, sa nevyužil na trvalé ozdravovanie verejných financií a podľa našich odhadov, ako aj MF sa tento ročný deficit má zvýšiť na 5,8% HDP. Dostali sme sa tak na trestnú lavicu rozpočtových hriešnikov Európskej únie. Aj to je výsledkom dlhodobo podceňovanej kultúry zodpovednosti voči prijatým pravidlám rozpočtovej zodpovednosti.

Je preto dôležité, že v súčasnosti celé politické spektrum chápe akútnu potrebu ozdravovania verejných financií.

Jedným z krokov zlepšovania tejto kultúry by bol aj široký politický konsenzus, ktorý by umožnil pristúpiť k modernizácii konceptu dlhovej brzdy. Tak, aby lepšie reflektovala potrebu efektívneho riadenia likvidity a najmä, aby sa dlhová brzda stala spolu s výdavkovými limitmi efektívnym nástrojom zlepšovania dlhodobej udržateľnosti. K tomu je potrebná aj zmena prístupu vlád a parlamentu, aby namiesto často len formálneho prístupu, ktorý neplní účel zákona, dochádzalo k reálnemu zlepšovaniu zdravia verejných financií.

Bolo by veľmi vítané, keby na pôde NR SR vzišla iniciatíva obnoviť túto myšlienku.

Ďakujem za pozornosť.

Príspevok Príhovor predsedu RRZ Jána Tótha v NR SR je zobrazený ako prvý na Rada pre rozpočtovú zodpovednosť.

RRZ konštatuje, že hlavný cieľ rozpočtovej zodpovednosti, ktorým je dosiahnutie udržateľných verejných financií, nebol v roku 2023 dosiahnutý. Princíp ochrany dlhodobej udržateľnosti hospodárenia SR so zreteľom na dodržiavanie princípov transparentnosti a efektívnosti vynakladania verejných prostriedkov je ukotvený priamo v Ústave Slovenskej republiky.

Ukazovateľ dlhodobej udržateľnosti dosiahol 6,2 % HDP, verejné financie sa tak nachádzajú v pásme vysokého rizika. Hoci v tomto roku sa už začalo s prijímaním niektorých konsolidačných opatrení, resp. sú v procese schvaľovania, zatiaľ zďaleka nie sú dostatočné. Ukazovateľ zlepšujú len približne o 0,1 % HDP, verejné financie sú tak naďalej hlboko v pásme vysokého rizika a bezodkladne vyžadujú ozdravenie.

K zlepšovaniu dlhodobej udržateľnosti mohla počnúc rokom 2023 prispieť aj efektívna implementácia konceptu výdavkových limitov, ktorý bol prijatý v roku 2022. K tomu však nedošlo. Platný výdavkový limit na rok 2023 z dôvodu uplatňovanej výnimky naviazanej na európske pravidlá Paktu stability a rastu nebol záväzný pre plnenie rozpočtu, ale nad rámec výnimky došlo aj k zhoršeniu udržateľnosti. Nasledujúci rozpočet na roky 2024 až 2026 nebol zostavený v súlade s platným limitom. Následne v roku 2024 prišlo k zmene zákona, ktorý zrušil prvýkrát záväzné národné výdavkové limity a nahradil ich všeobecne platnými európskymi pravidlami. Podľa RRZ existuje významné riziko, že európske pravidlá nebudú dostatočne účinné, aby pomohli k nevyhnutnému trvalému ozdraveniu verejných financií. Zmeny fungovania limitu sú pravdepodobne v rozpore s ústavným princípom ochrany dlhodobého hospodárenia SR, nakoľko nie sú priamo naviazané na ukazovateľ dlhodobej udržateľnosti.

Ďalším pravidlom ochrany udržateľnosti verejných financií je ústavne ukotvená dlhová brzda. Výška dlhu prekračovala aj v roku 2023 najvyššie, piate sankčné pásmo dlhovej brzdy. Aktuálne sa však najprísnejšie sankcie neuplatňujú. Po voľbách do NR SR schválil nový parlament programové vyhlásenie vlády SR na roky 2023 až 2027, čím došlo k opätovnému spusteniu 24-mesačnej výnimky.

RRZ upozorňuje, že napriek vysokým úrovniam dlhu verejnej správy, ktoré už od začiatku platnosti zákona kontinuálne prekračovali hranice sankčných pasiem a od roku 2020 sa dokonca nachádzajú nad najvyšším sankčným pásom dlhovej brzdy, dochádzalo len k formálnemu plneniu sankcií. Ich vplyv na zníženie dlhu bol minimálny.

Preto podľa predsedu RRZ Jána Tótha „Je nevyhnutné dosiahnuť široký politický konsenzus a pristúpiť k modernizácii konceptu dlhovej brzdy, aby lepšie reflektovala potrebu efektívneho riadenia likvidity a najmä, aby sa dlhová brzda stala spolu s výdavkovými limitmi efektívnym nástrojom zlepšovania dlhodobej udržateľnosti. K tomu je potrebná aj zmena prístupu vlád a parlamentu, aby namiesto často len formálneho prístupu ktorý neplní účel zákona dochádzalo k reálnemu zlepšovaniu zdravia verejných financií“.

Príspevok Zlý stav verejných financií vyžaduje úpravu a reálne plnenie pravidiel rozpočtovej zodpovednosti (Tlačová správa) je zobrazený ako prvý na Rada pre rozpočtovú zodpovednosť.

Zhrnutie

Správa o hodnotení plnenia pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a transparentnosti každoročne do 31. augusta posudzuje plnenie pravidiel vyplývajúcich z ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti^[1] za predchádzajúci rok. Okrem hodnotenia vývoja dlhodobej udržateľnosti ako najdôležitejšieho cieľa zákona, hodnotí dodržiavanie ústavného limitu na dlh, ako aj ďalšie zákonom stanovené povinnosti, najmä v oblasti poskytovania a zverejňovania údajov, dlhu samospráv a financovania ich kompetencií.

Dlhodobá udržateľnosť verejných financií

Hlavným cieľom rozpočtovej zodpovednosti je dosiahnuť udržateľné verejné financie. Ochrana dlhodobej udržateľnosti hospodárenia SR so zreteľom na dodržiavanie princípov transparentnosti a efektívnosti vynakladania verejných prostriedkov je od roku 2020 ukotvená v Ústave Slovenskej republiky^[2].

Rada vo svojom hodnotení^[3] konštatovala, že dlhodobá udržateľnosť verejných financií za rok 2023, nebola dosiahnutá. Ukazovateľ dlhodobej udržateľnosti v scenári nezmenených politík dosiahol 6,2 % HDP, čo znamená, že verejné financie sa nachádzajú v pásme vysokého rizika.

Od začiatku roka 2024 do konca augusta 2024 boli prijaté viaceré opatrenia, resp. sú v procese schvaľovania (úprava parametrov pre predčasné dôchodky, zavedenie dane zo sladených nealkoholických nápojov, zvýšenie spotrebnej dane z tabaku čiastočne kompenzované zavedením 13. dôchodkov a nových výdavkov štátneho rozpočtu), ktoré prispievajú k miernemu zlepšeniu ukazovateľa dlhodobej udržateľnosti približne o 0,1 % HDP oproti odhadovanému stavu na konci roka 2023. Tieto opatrenia však nie sú postačujúce na zníženie vysokého rizika spojeného s verejnými financiami.

Vzhľadom na zlý stav verejných financií, ovplyvnený okrem prijatých opatrení s negatívnym vplyvom na saldo aj externými faktormi mimo kontroly vlády (bezpečnostná a energetická kríza), by vláda mala čo najskôr predstaviť dostatočne ambiciózne opatrenia vedúce k zlepšovaniu udržateľnosti. Potrebu zlepšovania dlhodobej udržateľnosti umocňuje aj súčasná vysoká úroveň hrubého dlhu, ktorá je už štvrtý rok po sebe v najvyššom sankčnom pásme dlhovej brzdy.

K zlepšovaniu dlhodobej udržateľnosti mohla počnúc rokom 2023 prispieť aj efektívna implementácia výdavkových limitov, k čomu však nedošlo. Platný výdavkový limit na rok 2023 z dôvodu uplatňovanej výnimky naviazanej na európske pravidlá Paktu stability a rastu nebol záväzný pre zostavenie rozpočtu^[4]. Rozpočet na roky 2024 až 2026 nebol zostavený v súlade s platným limitom^[5] a následne v roku 2024 prišlo k zmene zákona, ktorou sa limit verejných výdavkov naviazal na európske pravidlá, čím zaniklo pôvodné pravidlo priamo prepojené s definíciou dlhodobej udržateľnosti verejných financií uvedenou v ústavnom zákone.

Vláda nevyužila vhodné makroekonomické podmienky najmä od leta 2023 na postupnú a trvalú konsolidáciu verejných financií, začiatok konsolidácie sa tak odkladá najskôr do roku 2025. V rokoch 2023 a 2024 naopak dochádza k zhoršovaniu dlhodobej udržateľnosti vplyvom opatrení vlády, a to napriek konsolidačnému balíčku^[6] schválenému na konci roku 2023.

V súvislosti s reformovanými európskymi pravidlami Paktu stability a rastu bude musieť vláda do 20. septembra 2024 predložiť národný strednodobý fiškálno-štrukturálny plán^[7], ktorý by mal predstaviť fiškálnu stratégiu na dôveryhodné zníženie dlhu a deficitu verejnej správy vrátane prioritných investícií a štrukturálnych reforiem. Ministerstvo financií zatiaľ nezverejnilo referenčnú trajektóriu, ktorú členským štátom v rámci usmernenia zaslala Európska komisia. Podľa nezávislých prepočtov inštitútu Bruegel, ako aj podľa odhadov RRZ, však možno očakávať, že požiadavky na konsolidáciu verejných financií Slovenska budú jedny z najprísnejších medzi krajinami EÚ. To je spôsobené najmä nepriaznivou východiskovou situáciou verejných financií, resp. nevyužitím priestoru na konsolidáciu v rokoch 2023 a 2024 a odhadovaným nárastom nákladov na starnutie populácie. Z pohľadu zlepšovania dlhodobej udržateľnosti však bude kľúčová kredibilita a vymáhateľnosť nových pravidiel, ako aj konkrétne zloženie konsolidačných opatrení^[8].

Pravidlá rozpočtovej zodpovednosti

Na dosiahnutie dlhodobej udržateľnosti verejných financií ústavný zákon ukladá existenciu výdavkových limitov a limitu na dlh verejnej správy (tzv. dlhovej brzdy). Oba tieto nástroje mali prispieť k dosiahnutiu dlhodobej udržateľnosti verejných financií.

Súčasný spôsob aplikácie ústavného zákona^[9] vládami a tiež parlamentom však nezabezpečil dostatočnú ochranu dlhodobej udržateľnosti najmä z dôvodu absencie efektívnych výdavkových limitov a čisto formálneho prístupu k plneniu sankcií dlhovej brzdy. Ústavný zákon by preto bolo potrebné zmodernizovať tak, aby reflektoval súčasný vývoj dlhu, potrebu efektívneho riadenia likvidity a najmä, aby sa dlhová brzda stala efektívnym nástrojom zlepšovania dlhodobej udržateľnosti (napríklad v podobe prísnejších opatrení pri prekročení nižších sankčných pásiem a ochrany ekonomiky pred prudkou zmenou v rozpočtovej politike za predpokladu dostatočnej konsolidácie), čo si vyžaduje dosiahnutie zhody naprieč politickým spektrom. Nevyhnutným predpokladom efektívnej ochrany dlhodobej udržateľnosti je aj zmena prístupu vlád a parlamentu k pravidlám rozpočtovej zodpovednosti. Formálny prístup, ktorý vedie k obchádzaniu účelu pravidiel, je potrebné nahradiť ich reálnym plnením. Samotné sprísnenie sankcií dlhovej brzdy alebo sprecizovanie znenia ústavného zákona môže byť nedostatočné, ak nebude existovať funkčný mechanizmus na zabezpečenie dodržiavania jeho ustanovení. V neposlednom rade si je potrebné osvojiť skutočnosť, že efektívne fiškálne pravidlá, či už národné alebo európske, predstavujú len minimálne štandardy pre zodpovedné hospodárenie. Pravidlá nastavujú odôvodnené minimálne mantinely, ale nemusia po zohľadnení všetkých potrieb Slovenska predstavovať optimálne usmernenie pre hospodársku politiku.

Limit dlhu verejnej správy

Podiel dlhu na HDP bol v rokoch 2022 a 2023 v najvyššom, piatom sankčnom pásme^[10] dlhovej brzdy. Dlh na konci roku 2022 dosiahol na základe údajov, ktoré zverejnil Eurostat v októbri 2023, úroveň 57,8 % HDP a na konci roku 2023 bol na základe predbežných^[11] údajov z apríla 2024 na úrovni 56,0 % HDP.

Keďže 24-mesačná výnimka z uplatňovania prísnejších sankcií ústavného zákona^[12] neplatila v období medzi 5. májom 2023 a 21. novembrom 2023, na dosiahnutú výšku dlhu za rok 2022 sa počas tohto obdobia vzťahovali sankcie vyplývajúce z prekročenia hraníc všetkých piatich sankčných pásiem ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti. Sankcie dlhovej brzdy sa uplatňujú kumulovane, počnúc sankciami vyplývajúcimi z prekročenia druhého pásma až po najvyššie sankčné pásmo (Tab 1).

Dosiahnutá výška dlhu za rok 2023 je vzhľadom na trvanie 24-mesačnej výnimky spojená so sankciami vyplývajúcimi z prekročenia prvých dvoch sankčných pásiem dlhovej brzdy (Tab 2). 

Napriek vysokým úrovniam dlhu verejnej správy, ktoré sa od roku 2020 kontinuálne nachádzajú v najvyššom sankčnom pásme dlhovej brzdy, v poslednom období opakovane dochádza len k formálnemu plneniu sankcií, ktoré má minimálne vplyvy na zníženie dlhu verejnej správy:

• Na rokovanie národnej rady vláda opakovane predkladá dokument k zdôvodneniu výšky dlhu verejnej správy a návrhu opatrení na jeho zníženie. Rada opakovane upozorňuje, že tento materiál neobsahuje postačujúce množstvo konkrétnych opatrení na zníženie dlhu, čím nedochádza k reálnemu plneniu cieľa sankcií, ktorým je zníženie dlhu verejnej správy pod sankčné pásma. Dokument týkajúci sa dlhu za rok 2022 dokonca nebol vôbec predložený, resp. ho vláda predložila v júli 2024 kumulatívne za roky 2022 a 2023, čo ústavný zákon neumožňuje.
• Vláda v máji 2023 viazala 3 % z celkových výdavkov štátneho rozpočtu, avšak urobila tak na položkách bez vplyvu na saldo verejnej správy. Opätovne išlo iba o formálne splnenie ustanovenia ústavného zákona bez vplyvu na zníženie dlhu verejnej správy.
• Vláda predložila do národnej rady návrh vyrovnaného rozpočtu na roky 2024 až 2026, ktorý bol po spustení dočasnej výnimky z plnenia najprísnejších sankcií dlhovej brzdy späťvzatý. V návrhu vláda sama upozornila, že schválenie a realizácia vyrovnaného rozpočtu by v roku 2024 spôsobilo recesiu a ohrozilo fungovanie štátu a explicitne deklarovala, že predloženie návrhu vyrovnaného rozpočtu vníma výlučne ako splnenie zákonnej povinnosti^[15].

Podľa predkladateľov ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti mala realizácia opatrení vyplývajúcich z prekročenia sankčných pásiem dlhovej brzdy viesť k znižovaniu úrovne zadlženosti štátu na bezpečnú úroveň. Opatrenia prijímané vládami však dlhodobo nenapĺňajú tento zámer. Prax ukázala, že vlády nie sú ochotné skutočne dodržiavať ústavný zákon a sankcie dlhovej brzdy pravidelne obchádzajú. Ignorujú tým účel zákona, ktorým je dosiahnutie dlhodobo udržateľného hospodárenia Slovenskej republiky.

Slovenská republika, to znamená všetky jej orgány, resp. verejná moc ako taká, má chrániť dlhodobú udržateľnosť hospodárenia krajiny. Ak hospodárenie nie je dlhodobo udržateľné, môže nastať situácia, že štát nebude môcť v budúcnosti riadne zabezpečovať ochranu základných práv, a to predovšetkým tých, ktoré sú od verejných financií závislé^[16]. Vláda pri zostavovaní návrhu rozpočtu verejnej správy a opatrení chrániacich dlhodobú udržateľnosť disponuje mierou voľnej úvahy iba v medziach všeobecne záväzných právnych predpisov^[17]. Formalizmus pri výklade a uplatňovaní príslušných ústavných noriem nie je prípustný. Formálne plnenie ústavného zákona bez toho, aby bol naplnený jeho účel, možno považovať za jeho porušenie^[18].

V strednodobom horizonte RRZ odhaduje^[19], že bez dodatočných konsolidačných opatrení hrubý dlh kumulatívne porastie o 10,7 p.b. z úrovne 56 % HDP na konci roku 2023 na úroveň 66,8 % HDP v roku 2028. Odhadované zvyšovanie dlhu verejnej správy je spôsobené najmä veľmi nepriaznivým vývojom štrukturálneho primárneho salda. Najvyššie sankčné pásmo vyplývajúce z dlhovej brzdy bude v roku 2028 začínať na úrovni 50 % HDP, čo by znamenalo jeho prekročenie o 16,8 p.b. Pri zohľadnení 2-ročnej výnimky z uplatňovania najprísnejších sankcií dlhovej brzdy po schválení programového vyhlásenia novej vlády, ktorá vzišla z predčasných parlamentných volieb na jeseň v roku 2023, tak existuje vážne riziko opätovnej potreby predloženia vyrovnaného návrhu rozpočtu verejnej správy s nerastúcimi výdavkami na rok 2026.

Limit verejných výdavkov

Ústavný zákon predpokladal od samého začiatku ako nevyhnutnú súčasť zodpovedného hospodárenia okrem limitu na dlh aj zavedenie operatívneho nástroja riadenia rozpočtu – výdavkových limitov. K uzákoneniu limitu verejných výdavkov však došlo až po 11 rokoch od schválenia ústavného zákona. Limity sa s účinnosťou od 1. apríla 2022 stali hlavným rozpočtovým nástrojom na dosiahnutie dlhodobej udržateľnosti verejných financií, no v takejto podobe ostali platné len do 31. júla 2024.

Počas ich dvojročnej účinnosti nedošlo k efektívnej aplikácii pravidla a k záväznému použitiu limitu verejných výdavkov ako hlavného nástroja na zabezpečenie dlhodobej udržateľnosti. Limit verejných výdavkov na rok 2023 sa napriek schváleniu Národnou radou SR nepremietol do schváleného rozpočtu z dôvodu uplatňovanej výnimky naviazanej na európske pravidlá Paktu stability a rastu^[20]. Následne, schválený Rozpočet verejnej správy na roky 2024 až 2026 nebol zostavený v súlade s platným výdavkovým limitom^[21], čím došlo k porušeniu zákona.

Vláda namiesto zosúladenia rozpočtu s platným limitom schválila zmenu zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy, ktorou limity verejných výdavkov v plnej miere naviazala na reformované európske pravidlá Paktu stability a rastu s účinnosťou od 1. augusta 2024^[22]. Limit verejných výdavkov bude po novom vypočítavať ministerstvo financií vychádzajúc z predpokladov Európskej komisie.

Podľa Rady schválené zmeny fungovania limitu sú pravdepodobne v rozpore s konceptom ochrany dlhodobého hospodárenia Slovenskej republiky zakotvenej v článku 55a Ústavy SR a v ústavnom zákone o rozpočtovej zodpovednosti. Ide o významné oslabenie doterajšieho rámca pravidiel, keďže limity verejných výdavkov naviazané na európske pravidlá nedostatočne^[23] zohľadňujú potrebu dosiahnutia dlhodobej udržateľnosti na 50-ročnom horizonte.

Táto zmena vo fungovaní limitov môže viesť k pomalšiemu trvalému ozdraveniu verejných financií a aj k jeho odďaľovaniu. Nové pravidlo limitu verejných výdavkov nevyžaduje na rok 2024 žiadnu konsolidáciu a jeho splnenie je možné aj pri zhoršení dlhodobej udržateľnosti verejných financií. Konsolidácia verejných financií by mala začať od roku 2025 a jej prísnosť ovplyvní aj to, či Európska komisia umožní jej rozloženie na dlhšie ako štvorročné obdobie. Podľa RRZ nemusia byť nové limity dostatočne funkčné a pružné. Budú sa totiž vyznačovať zdĺhavým procesom korekcie v prípade ich nedodržiavania, menšou precíznosťou proti možnému obchádzaniu a vyššou rigiditou v prípade kríz. 

Osobitné ustanovenia pre územnú samosprávu

Pravidlá týkajúce sa územnej samosprávy majú za cieľ oddeliť zodpovednosť za platobnú schopnosť samosprávy od štátu, zabezpečiť financovanie ich nových úloh zo strany štátu a zabrániť nadmernému zadlženiu samospráv. Z týchto dôvodov sa vyhodnocujú tri oblasti: 1/ či štát finančne nezabezpečuje platobnú schopnosť samospráv; 2/ či došlo k presunutiu nových úloh a kompetencií na samosprávy bez finančného krytia a 3/ výška dlhu samospráv.

• RRZ konštatuje, že štát finančne nezabezpečoval platobnú schopnosť samospráv. Vláda v roku 2023 neposkytla samosprávam nové úvery, ale odpustila im pôžičky poskytnuté v roku 2020^[24], čím dočasne zlepšila ich hospodárenie^[25]. Aktuálne platné pravidlá poskytovania návratných finančných výpomocí zo štátnych finančných aktív by bolo potrebné upraviť tak, aby zabránili selektívnemu zvýhodňovaniu samospráv a predchádzaniu ich platobnej neschopnosti v budúcnosti.
• Podľa dostupných informácií v priebehu roku 2023 nedošlo k vytvoreniu nových úloh pre samosprávu, ktoré by si vyžadovali zabezpečenie ich financovania zo strany štátu^[26]. Naďalej však pretrvávajú negatívne dopady výrazného zásahu do výnosu z podielových daní (zvýšenie daňového bonusu na deti), ktorých dopady neboli zo strany vlády a parlamentu vopred dostatočne vyhodnotené. Povinnosť zabezpečiť adekvátne finančné zdroje sa podľa ústavného zákona nevzťahuje na zmeny v existujúcich kompetenciách samospráv, ktoré nemajú významné finančné vplyvy. Existujú mechanizmy, pomocou ktorých môže samospráva získať zdroje iným spôsobom (napr. zvýšením daní^[27] alebo prenesením nákladov na prijímateľov služieb)^[28]. Ich nevyužívanie môže naznačovať nižšiu urgenciu problémov s financovaním.
  Je nevyhnutné, aby v súlade s princípom transparentnosti a efektivity boli akékoľvek zmeny týkajúce sa financovania samospráv vždy predmetom štandardného pripomienkového konania. Tiež je potrebné dôsledne dodržiavať a monitorovať vplyvy opatrení tak, aby ústredné orgány štátu nevytvárali dodatočné vplyvy na rozpočty samospráv bez ich identifikácie v doložkách vplyvov a zároveň, aby nedochádzalo k presunom nových úloh (či už pri výkone originálnej alebo prenesenej právomoci samosprávy) na samosprávy bez poskytnutia adekvátneho finančného krytia.
• V prípade samospráv s nadmerným dlhom^[29] boli ukončené správne konania o uložení pokuty za rok 2022. Kým všetky VÚC mali dlh pod stanoveným limitom, z 34 prvotne identifikovaných obcí po zohľadnení zákonných výnimiek a kontrole vykázaných hodnôt bola pokuta uložená 3 obciam. Za rok 2023 hrozí pokuta predbežne 27 obciam, v súčasnosti prebieha overovanie vykázaných hodnôt. Ďalších 38 obcí bolo oslovených, pretože nepodali potrebné finančné výkazy. Všetky VÚC mali aj za rok 2023 dlh pod zákonom stanoveným limitom. Plnenie dlhového pravidla samospráv s možnosťou uloženia pokuty MF SR prvýkrát posudzovalo za rok 2015, zatiaľ však nezverejnilo ani jedno vyhodnotenie. RRZ odporúča, aby MF SR transparentne zverejňovalo^[30] všetky informácie súvisiace s overovaním výšky dlhu samospráv a uložením pokút.

Pravidlá rozpočtovej transparentnosti

Pravidlá rozpočtovej transparentnosti definované ústavným zákonom boli takmer v plnej miere splnené. Makroekonomické a daňové prognózy boli schválené príslušnými nezávislými výbormi a zverejnené v termínoch, ktoré ukladá ústavný zákon. Rozpočet verejnej správy na roky 2024 až 2026 obsahoval s výnimkou informácií o väčšine podnikov s majetkovou účasťou Ministerstva zdravotníctva SR (zdravotnícke zariadenia a Všeobecná zdravotná poisťovňa) všetky zákonom definované údaje. Súhrnná výročná správa za rok 2022 obsahovala všetky údaje stanovené zákonom.

RRZ popri zákonom definovaných požiadavkách posudzuje rozpočtovú transparentnosť aj z hľadiska vypovedacej schopnosti a zrozumiteľnosti informácií uvedených v hodnotených dokumentoch, konzistentného použitia metodiky ESA2010 a miery kontroly parlamentu nad schvaľovaním a plnením rozpočtu. Do týchto oblastí smerovali aj odporúčania RRZ v správe z augusta 2023^[31], v ktorých však nedošlo, s výnimkou mierneho zlepšenia porovnateľnosti rozpočtu s vykazovanými údajmi a plánovaným spresnením vyčíslenia čistého bohatstva, k žiadnemu pokroku. Skôr naopak, transparentnosť sa znížila v oblasti použitia metodiky ESA2010 a v dôsledku upustenia od zostavovania výdavkov rozpočtu na základe scenárov nezmenených politík.

Medzi najväčšie pretrvávajúce nedostatky, ktorých náprava by mohla viesť ku skvalitneniu rozpočtovej transparentnosti a celého rozpočtového procesu, podľa RRZ patrí:

• Rozpočet verejnej správy nebol zostavený v súlade s rozpočtovými cieľmi na roky 2024 až 2026. V roku 2024 bol cieľ rozpočtu stanovený vládou naplnený vďaka zaznamenaniu financovania časti energopomoci zo zdrojov EÚ, čo však vzhľadom na načasovanie pomoci v roku 2023 bolo v rozpore s princípmi ESA2010. Vďalších rokoch chýbali konkrétne konsolidačné opatrenia (vo výške 1,1 resp. 1,6 % HDP).
• RRZ opakovane poukazuje na to, že súčasný legislatívny rámec schvaľovania rozpočtu v NR SR nie je z pohľadu predmetu a obsahu schvaľovaných dokumentov vyhovujúci. Schvaľovanie hotovostného (a len) štátneho rozpočtu NR SR na najbližší rok je dané historicky a už nepostačuje na zachytenie kľúčových sledovaných parametrov verejných financií a všetkých zmien vo verejných financiách v súlade s európskymi štandardmi definovanými metodikou ESA2010.
• Zostavovanie výdavkovej strany rozpočtu by malo vo väčšej miere vychádzať zo scenára nezmenených politík na najbližšie tri roky tak, ako to v minulosti ukladal zákon o rozpočtových pravidlách verejnej správy[32]. V ostatných rokoch bol takto prezentovaný rozpočet len v oblasti výdavkov zdravotných poisťovní, čo umožňovalo transparentne posúdiť predpoklady zostavenia rozpočtu zdravotníctva, vrátane vplyvov zapracovaných opatrení. Rozpočet verejnej správy na roky 2024 až 2026 takéto informácie neobsahoval už ani pri výdavkoch v zdravotníctve^[33].
• K zlepšeniu informovanosti by malo dôjsť u štátnych podnikov. Stručný komentár k predpokladaným hospodárskym výsledkom jednotlivých podnikov by umožnil lepšie posúdenie prípadných rizík plynúcich z hospodárenia podnikov vo vlastníctve štátu, resp. MH Manažment, a. s.
• K lepšej vypovedacej hodnote ukazovateľa čisté bohatstvo by mohlo napomôcť ocenenie zatiaľ nevyčíslených zložiek čistého bohatstva, na čom v súčasnosti MF SR pracuje^[34]. Z pohľadu hlbšej analýzy vplyvov opatrení vlády na čisté bohatstvo je potrebné vytvoriť technické predpoklady pre zber údajov a v spolupráci s RRZ definovať metodiku previazania zmeny čistého bohatstva so saldom rozpočtu.

^[1]      Ústavný zákon č. 493/2011 Z. z. o rozpočtovej zodpovednosti. Vyhodnotenie plnenia pravidiel je uvedené v prílohe č. 2.

^[2]      Ústavným zákonom č. 422/2020 Z. z. sa s účinnosťou od 1. januára 2021 doplnil článok 55a do Ústavy Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb.

^[3]      RRZ, Správa o dlhodobej udržateľnosti verejných financií za rok 2023, apríl 2024.

^[4]      RRZ vyhodnotila, že limit verejných výdavkov na rok 2023 bol prekročený o takmer 1 mld. eur (0,8 % HDP) najmä z dôvodu trvalého zvýšenia výdavkov na 13. dôchodky a zdravotníctvo, pričom v dôsledku prekročenia výdavkov došlo k zhoršeniu udržateľnosti o 0,6 % HDP. Napriek tomu, že pravidlo nebolo záväzné, zákon predpokladal, že ani v takejto situácii nemala byť ohrozená dlhodobá fiškálna udržateľnosť.

^[5]      Podľa názoru MF SR v čase zostavovania Návrhu rozpočtu verejnej správy na roky 2024 až 2026 neexistoval platný limit, keďže schválený limit na roky 2023 až 2025 sa vzťahoval iba na predchádzajúce volebné obdobie a limit v novom volebnom období ešte nebol schválený. Podľa právneho stanoviska RRZ ide o nesprávnu interpretáciu zákona. Limit na roky 2023 až 2025 schválený uznesením NR SR nestratil začatím nového volebného obdobia platnosť a do schválenia nového limitu je pre vládu záväzný pri zostavovaní rozpočtu. Inak by bolo príliš jednoduché mechanizmus výdavkových limitov obchádzať.

^[6]      Pozitívny strednodobý vplyv opatrení zahrnutých do rozpočtu na rok 2024 alebo prijatých v priebehu roku 2024 v oblastí daní a odvodov (zavedenie bankového odvodu, dočasné navýšenie zdravotných odvodov, zníženie príspevkov do II. piliera, zvýšenie sadzieb spotrebných daní, zavedenie dane zo sladených nápojov) je pritom výraznejší, ale je z veľkej časti využitý na financovanie nových výdavkových opatrení (zavedenie 13. dôchodku, navýšenie financovania zdravotníctva). Negatívny vplyv na dlhodobú udržateľnosť vyplýva najmä z toho, že významná časť príjmov je dočasná (iba do roku 2027). Podľa hodnotenia RRZ z januára 2024 trvalé opatrenia vlády v rozpočte prispievajú k zhoršeniu udržateľnosti o 0,5 % HDP.

^[7]      Členské štáty EÚ sa môžu s Európskou komisiou dohodnúť na predĺžení termínu predloženia národného strednodobého fiškálno-štrukturálneho plánu o primeranú dobu.

^[8]      Nové európske pravidlá nezaručujú plnohodnotné premietnutie spomalenia rastu výdavkov do trvalého ozdravovania verejných financií, nakoľko nedostatočne rozlišujú medzi trvalými a dočasnými opatreniami (napr. zníženie príspevkov do 2. piliera, zrušenie dotácií na energopomoc, alebo dočasné zvýšenie daní).

^[9]      Vychádzajúc z prezumpcie racionálneho zákonodarcu bol ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti schválený s dobromyseľným predpokladom, že jeho ustanovenia sa budú dodržiavať s cieľom zabezpečiť dosiahnutie dlhodobej udržateľnosti hospodárenia Slovenska, a nie že sa bude aplikovať spôsobom, ktorý obchádza jeho dodržiavanie a ignoruje jeho podstatu.

^[10]    Najvyššie sankčné pásmo v roku 2022 znamenalo, že podiel hrubého dlhu na HDP je vyšší ako 55 % HDP, vrátane.

^[11]    K definitívnemu potvrdeniu podielu dlhu na HDP za rok 2023 dôjde v jesennej notifikácii v októbri 2024.

^[12]    Povinnosť uplatňovať sankcie spojené s prekročením hraníc tretieho, štvrtého a piateho sankčného pásma dlhovej brzdy sa nevzťahuje na obdobie 24 mesiacov od schválenia programového vyhlásenia vlády a vyslovenia dôvery vláde. Keďže Národná rada SR dňa 4. mája 2021 schválila Programové vyhlásenie vlády SR na roky 2021 až 2024, povinnosti vyplývajúce z prekročenia uvedených sankčných pásiem ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti sa začali uplatňovať od 5. mája 2023. Po voľbách do Národnej rady SR, ktoré sa uskutočnili 30. septembra 2023, Národná rada SR schválila programové vyhlásenie novej vlády SR na roky 2023 až 2027 a vyslovila jej dôveru dňa 21. novembra 2023, čím došlo k opätovnému spusteniu 24-mesačnej výnimky.

^[13]    Nepredloženie materiálu do konca roku 2023 MF SR odôvodnilo neskorým sformovaním vlády po voľbách do NR SR s tým, že absolútnou prioritou bola príprava a schválenie rozpočtu s cieľom vyhnúť sa provizóriu. K následnému posunu jeho predloženia došlo podľa MF SR v dôsledku hľadania politickej dohody na konsolidačných opatreniach. Materiál bol preto predložený na rokovanie vlády až 10. júla 2024. Z pohľadu RRZ však uvedený materiál reflektuje na zverejnenú výšku dlhu za rok 2023 a nie je ho možné súčasne považovať aj za splnenie sankcie na základe zverejnenej výšky dlhu za rok 2022, keďže sankcia sa uplatňuje každoročne.

^[14]     Prezidentka SR dňa 15. mája 2023 vymenovala novú vládu. Vláda predložila svoje programové vyhlásenie na rokovanie národnej rady a požiadala poslancov národnej rady o vyslovenie dôvery, o ktorom sa hlasovalo 15. júna 2023, čo súčasne naplnilo aj požiadavku sankcie ústavného zákona. Poslanci národnej rady programové vyhlásenie neschválili a dôveru vláde nevyslovili. Ústavným dôsledkom nevyslovenia dôvery je odvolanie vlády. Vláda bola odvolaná a vzápätí 15. júna 2023 bola poverená vykonávaním pôsobnosti vlády až do zostavenia novej vlády, ktorá vzišla z predčasných parlamentných volieb do národnej rady konaných 30. septembra 2023.

^[15]    Vláda dosiahla vyrovnané saldo hospodárenia v návrhu rozpočtu výlučne znížením výdavkov verejnej správy približne o 11 mld. eur. Rada vo svojom stanovisku takýto postup zostavovania rozpočtu vnímala ako veľmi zjednodušený a analyticky nepodložený. Vláda pri tvorbe návrhu rozpočtu vyvinula nedostatočnú snahu s cieľom čisto formálne naplniť požiadavku ústavného zákona. Na druhej strane Rada si bola vedomá toho, že do konca roku 2023 by s vysokou pravdepodobnosťou došlo ku vzniku novej vlády a spusteniu výnimky z povinnosti uplatňovania sankcie vyrovnaného rozpočtu, čo prakticky znižovalo dôležitosť prípravy vyrovnaného rozpočtu.

^[16]     Nález Ústavného súdu SR sp. zn. PL. ÚS 13/2022, body 158 a 159.

^[17]     Túto mieru voľnej úvahy musí využiť spôsobom, s ktorým je sama stotožnená, a to tak, aby bola ňou navrhované opatrenia pripravená dobromyseľne plniť. Zároveň štátne orgány sú viazané nielen textom, ale aj zmyslom a účelom príslušného zákona.

^[18]    Praktické plnenie zákona pred formalizmom vyzdvihol Ústavný súd SR napríklad pri úlohách RRZ v 161. bode z odôvodnenia nálezu sp. zn. PL. ÚS 13/2022. Ústavný súd zároveň pripomenul, že ústava nie je dokumentom obsahujúcim normatívne irelevantné proklamácie, ktorých význam je určený až ďalšou zákonodarcovou činnosťou, ale je skutočným súborom priamo aplikovateľných noriem, princípov a hodnôt, ktoré majú svoj konkrétny normatívny dopad.

^[19]    RRZ, Strednodobý semafor, júl 2024.

^[20]    Podľa hodnotenia Rady došlo k prekročeniu platného limitu pre rok 2023 o 1,0 mld. eur (0,8 % HDP) najmä z dôvodu trvalého zvýšenia výdavkov na 13. dôchodky a zdravotníctvo. Plánovaným cieľom limitu na rok 2023 bolo zlepšenie dlhodobej udržateľnosti o 0,2 % HDP, avšak skutočný vývoj výdavkov spadajúcich pod limit prispel v roku 2023 k zhoršeniu dlhodobej udržateľnosti o 0,6 % HDP.

^[21]    Vzhľadom na to, že v čase schvaľovania rozpočtu vládou a národnou radou nebol schválený limit verejných výdavkov na roky 2024 až 2027, ktorý predložila RRZ do NR SR dňa 15. decembra 2023, platným limitom bol limit schválený 1. februára 2023 uznesením NR SR  č. 1964. RRZ vo svojom stanovisku k právnej záväznosti limitu verejných výdavkov upozorňovala, že limit schválený 1. februára 2023 nestratil platnosť uplynutím volebného obdobia NR SR.

^[22]    Národná rada SR schválila túto novelu 9. mája 2024 v skrátenom legislatívnom konaní. K výpočtu limitu verejných výdavkov v súlade s európskymi fiškálnymi pravidlami by malo dôjsť pri zostavovaní rozpočtu verejnej správy na roky 2025 až 2027. Pre rok 2024 novela ustanovuje limit verejných výdavkov, ktorý vychádza z odporúčaní Rady EÚ z júna 2023 pre maximálny rast čistých výdavkov na úrovni 5,7 %.

^[23]    Nové európske pravidlá vyžadujú kompenzovanie odhadovaných nákladov na starnutie populácie len v 10-ročnom horizonte, pričom nezaručujú plnohodnotné premietnutie spomalenia rastu výdavkov do trvalého ozdravovania verejných financií, nakoľko nedostatočne rozlišujú medzi trvalými a dočasnými opatreniami (napr. zníženie príspevkov do 2. piliera, zrušenie dotácií na energopomoc, alebo dočasné zvýšenie daní).

^[24]    Vláda v roku 2023 odpustila samosprávam pôžičky čerpané vo forme návratných finančných výpomocí. Vláda obciam a vyšším územným celkom tieto financie pôvodne poskytla na kompenzáciu výpadku dane z príjmov fyzických osôb spôsobeného pandémiou ochorenia COVID-19.

^[25]    Odpustené pôžičky boli pomerne rovnomerne rozdelené medzi samosprávne kraje a väčšie obce. Niektoré mestá a obce však o pôžičky nežiadali, resp. im neboli poskytnuté, a iné dostali výrazne menej. Z ex-post vyhodnotenia je teda zrejmé, že financovanie výpadkov príjmov samospráv spôsobených pandémiou ochorenia COVID-19 nebolo distribuované spravodlivo a podľa vopred jasných kritérií, na čo doplatili obce a mestá, ktoré o pôžičky nepožiadali.

^[26]    Ustanovenie ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti o zabezpečení primeraného financovania samospráv pri nových úlohách sa vzťahuje na nové úlohy pri výkone originálnej právomoci územnej samosprávy. Na financovanie nových úloh v rámci preneseného výkonu štátnej správy existuje ústavná garancia v rámci Ústavy, v čl. 71, ods. 1: „Na obec a vyšší územný celok možno zákonom preniesť výkon určených úloh miestnej štátnej správy. Náklady takto preneseného výkonu štátnej správy uhrádza štát.“.

^[27]    Úroveň zdaňovania nehnuteľností na Slovensku je z medzinárodného hľadiska nízka a existuje priestor na zvýšenie tejto dane.

^[28]    Súčasné znenie ústavného zákona neobsahuje objektívne kritériá, ktoré by umožňovali RRZ jednoznačne vyhodnotiť súlad s ústavným zákonom. Objektívne hodnotenie vplyvu presunutých kompetencií na rozpočty samospráv nie je možné kvôli chýbajúcej porovnávacej základni. Na to, aby sa ústavný zákon v tejto oblasti stal efektívnym, by bolo potrebné uskutočniť audit, ktorý by zhodnotil aktuálny stav kompetencií samospráv a ich finančné krytie zo strany štátu. RRZ okrem iného považuje za dôležité vyhodnocovať vplyvy opatrení v kontexte dlhšieho časového obdobia a tiež toho, ako sa v čase tieto úlohy menia aj vo vzťahu k ich finančným zdrojom.

^[29]    Prekročenie limitu dlhu vo výške 60 % bežných príjmov predchádzajúceho roka. Presná definícia ukazovateľa je uvedená v prílohe 5.

^[30]    RRZ nemá k dispozícii upravené finálne podkladové údaje o výške dlhu obcí, ktoré MF SR zistilo v rámci overovania vykázaných hodnôt v identifikovaných obciach.

^[31]    Vyhodnotenie plnenia odporúčaní RRZ je uvedené v prílohe 3.

^[32]    Podľa druhej vety §4, ods. 2 zákona č. 523/2004 Z.z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy: „Rozpočet verejnej správy sa zostavuje a realizuje v súlade s limitom verejných výdavkov na základe scenárov nezmenených politík.“ Táto časť však bola s účinnosťou od 1. augusta 2024 zo zákona vypustená (v čase schvaľovania rozpočtu však bola stále platná). Ministerstvo financií SR túto úpravu odôvodňuje nutnosťou zabezpečiť plnenie záväzkov schválených v strednodobom fiškálno-štrukturálnom pláne v zmysle nových európskych pravidiel. Podľa názoru RRZ však príprava rozpočtu na základe NPC scenárov nie je v rozpore s požiadavkou, aby bol rozpočet zostavený v súlade s novými európskymi pravidlami (dosiahnutie požadovaného tempa rastu výdavkov zabezpečujú práve opatrenia nad rámec NPC scenára).

^[33]    MF SR však na požiadanie poskytlo RRZ podklad za zdravotníctvo v štruktúre vývoja výdavkov podľa NPC scenára a dodatočných opatrení.

^[34]    MF SR listom potvrdilo, že aktívne pracuje na metodike Konceptu čistého bohatstva SR, pričom v súčasnosti sa zameralo na tri nezmapované oblasti, ktoré neboli doteraz vykazované a kvantifikované – ocenenie kultúrneho dedičstva bohatstva SR, ekosystémy a ekosystémové služby na Slovensku a chránené územia (lesy, voda, fauna a flóra).

Príspevok Správa o hodnotení plnenia pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a transparentnosti za rok 2023 (august 2024) je zobrazený ako prvý na Rada pre rozpočtovú zodpovednosť.

Zhrnutie

Správa o hodnotení plnenia pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a transparentnosti každoročne do 31. augusta posudzuje plnenie pravidiel vyplývajúcich z ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti^[1] za predchádzajúci rok. Okrem hodnotenia vývoja dlhodobej udržateľnosti ako najdôležitejšieho cieľa zákona, hodnotí dodržiavanie ústavného limitu na dlh, ako aj ďalšie zákonom stanovené povinnosti, najmä v oblasti poskytovania a zverejňovania údajov, dlhu samospráv a financovania ich kompetencií.

Dlhodobá udržateľnosť verejných financií

Hlavným cieľom rozpočtovej zodpovednosti je dosiahnuť udržateľné verejné financie. Ochrana dlhodobej udržateľnosti hospodárenia SR so zreteľom na dodržiavanie princípov transparentnosti a efektívnosti vynakladania verejných prostriedkov bola v roku 2020 ukotvená v novele Ústavy Slovenskej republiky[2].

Rada vo svojom hodnotení[3] konštatovala, že dlhodobá udržateľnosť verejných financií, zohľadňujúca aktuálny strednodobý odhad vývoja salda z mája 2023, nebola dosiahnutá. Ukazovateľ dlhodobej udržateľnosti dosiahol 5,9 % HDP, čo znamená, že verejné financie sa nachádzajú v pásme vysokého rizika. Na dosiahnutie dlhodobej udržateľnosti by bolo potrebné trvale zvýšiť príjmy a/alebo znížiť výdavky v objeme 7,6 mld. eur.

Graf 1: Vývoj ukazovateľa dlhodobej udržateľnosti (% HDP)

Poznámka: BEK – bezpečnostná a energetická kríza vrátane vplyvu vojny na Ukrajine

Zdroj: RRZ

Vzhľadom na zlý stav verejných financií, ovplyvnený okrem prijatých opatrení s negatívnym vplyvom na saldo aj externými faktormi mimo kontroly vlády (bezpečnostná a energetická kríza – ďalej BEK), vláda by čo najskôr mala začať vyvíjať primerané kroky k zlepšovaniu udržateľnosti. Potrebu zlepšovania dlhodobej udržateľnosti umocňuje aj súčasná vysoká úroveň hrubého dlhu, ktorá je už tretí rok po sebe nad najvyšším sankčným pásmom dlhovej brzdy. V strednodobom horizonte ani odhadovaný výnimočne silný inflačný efekt spolu s prognózovaným reálnym ekonomickým rastom neprevážia veľmi nepriaznivý výhľad verejných financií. Bez dodatočne prijatých konsolidačných opatrení bude súčasná úroveň dlhu predstavovať čoraz väčšie riziko s ohľadom na udržateľnosť verejných financií. Preto je nevyhnutné pripraviť a implementovať hodnoverný plán postupného, ale primerane ambiciózneho ozdravovania verejných financií v strednodobom horizonte.

K zlepšovaniu dlhodobej udržateľnosti by mohla prispieť aj efektívna implementácia výdavkových limitov. Platný výdavkový limit na rok 2023 však z dôvodu uplatňovanej výnimky naviazanej na európske pravidlá Paktu stability a rastu nie je záväzným pravidlom, ale po predpokladanom ukončení výnimky od roku 2024 by v budúcnosti mohli limity zabezpečiť postupné zlepšovanie dlhodobej udržateľnosti.

Je však potrebné dodať, že samotné plnenie výdavkových limitov pri minimálnej zákonom požadovanej úrovni zlepšovania dlhodobej udržateľnosti[4] nepostačí na stabilizáciu dlhu v strednodobom horizonte[5] a z tohto pohľadu by mala byť konsolidácia verejných financií ambicióznejšia.

Súčasná podoba ústavného zákona nezabezpečila dostatočnú ochranu dlhodobej udržateľnosti najmä z dôvodu formálneho prístupu vlád a tiež parlamentu k plneniu sankcií dlhovej brzdy a bolo by vhodné ho zmodernizovať tak, aby reflektoval súčasný vývoj dlhu, potrebu efektívneho riadenia likvidity a zároveň, aby sa dlhová brzda v kombinácii s výdavkovými limitmi stala efektívnym nástrojom zlepšovania dlhodobej udržateľnosti. Preto Rada s veľkým poľutovaním zobrala na vedomie, že po dvojročných odkladaniach sa hlasovanie o už dlhodobo pripravenej novele Ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti presunulo až do ďalšieho volebného obdobia. Nepodarilo sa tak naplniť prísľuby o modernizácii dlhovej brzdy a ukotvení národných pravidiel rozpočtovej zodpovednosti (vrátane výdavkových limitov) v jednom ústavnom zákone.

Rada upozorňuje, že súčasný stav znamená aj nezosynchronizovanie sankcií dlhovej brzdy a výdavkových limitov, a teda nevyužitie zamýšľaného ozdravného účinku národných pravidiel na verejné financie.

Pravidlá rozpočtovej zodpovednosti

Na dosiahnutie dlhodobej udržateľnosti verejných financií zákon predpokladá existenciu výdavkových limitov a limitu na dlh verejnej správy (tzv. dlhovej brzdy). Oba tieto nástroje by mali prispieť k dosiahnutiu dlhodobej udržateľnosti verejných financií.

Limit dlhu verejnej správy

Podiel dlhu na HDP bol v rokoch 2021 a 2022 nad najvyšším, piatym sankčným pásmom[6] dlhovej brzdy. Dlh na konci roku 2021 dosiahol na základe údajov, ktoré zverejnil Eurostat v októbri 2022, úroveň 61,0 % HDP a na konci roku 2022 bol na základe predbežných[7] údajov z apríla 2023 na úrovni 57,8 % HDP.

Keďže 24-mesačná výnimka z uplatňovania prísnejších sankcií ústavného zákona[8] skončila 5. mája 2023, na dosiahnutú výšku dlhu za rok 2021 sa počas trvania výnimky vzťahovali iba sankcie vyplývajúce z prekročenia druhého sankčného pásma dlhovej brzdy.

Tabuľka 1: Hodnotenie plnenia sankcií dlhovej brzdy za rok 2021

* Vyhodnotenie RRZ sa líši od postoja Úradu vlády SR, na základe ktorého si splnenie tejto sankcie vyžadovalo zníženie platov na úroveň predchádzajúceho roka k 1. máju 2022, t.j. po zverejnení výšky dlhu za rok 2021.                                                                                                                                                                       

Zdroj: RRZ

Dosiahnutá výška dlhu za rok 2022 je v súčasnosti spojená so sankciami vyplývajúcimi z prekročenia všetkých piatich sankčných pásiem dlhovej brzdy. Sankcie dlhovej brzdy sa uplatňujú kumulovane, počnúc sankciami vyplývajúcimi z prekročenia druhého pásma až po najvyššie sankčné pásmo.

Tabuľka 2: Hodnotenie plnenia sankcií dlhovej brzdy za rok 2022

* Vyrovnaný alebo prebytkový rozpočet sa vzťahuje iba na bežný a kapitálový rozpočet a nezahŕňa finančné operácie.                                   

Zdroj: RRZ

Na plnenie uvedených sankcií bude mať vplyv aj skutočnosť, kedy dôjde k schváleniu programového vyhlásenia vlády po uskutočnení predčasných parlamentných volieb dňa 30. septembra 2023. Schválenie programového vyhlásenia vlády a vyslovenie dôvery vlády opätovne spustí 24-mesačnú výnimku z plnenia sankcií tretieho až piateho sankčného pásma dlhovej brzdy.

Napriek vysokým úrovniam dlhu verejnej správy, ktoré sa od roku 2020 kontinuálne nachádzajú nad najvyšším sankčným pásom dlhovej brzdy, dochádza v poslednom období len k formálnemu plneniu sankcií, ktoré má minimálne vplyvy na zníženie dlhu verejnej správy:

• Na rokovanie národnej rady vláda opakovane predkladá dokument k zdôvodneniu výšky dlhu verejnej správy a návrhu opatrení na jeho zníženie. Rada vo svojich stanoviskách[9] už v minulosti upozorňovala, že tento materiál neobsahuje postačujúce množstvo konkrétnych opatrení na zníženie dlhu, čím nedochádza k reálnemu plneniu cieľa sankcií, ktorým je zníženie dlhu verejnej správy pod sankčné pásma. Navyše, posledný návrh bol predložený do NR SR s približne 10-mesačným odstupom od zverejnenia výšky dlhu, čo je vzhľadom na výšku dlhu neprimeraný termín.
• Vláda v máji 2023 viazala 3 % z celkových výdavkov štátneho rozpočtu, avšak urobila tak na položkách bez vplyvu na saldo verejnej správy. Opätovne išlo iba o formálne splnenie ustanovenia ústavného zákona bez vplyvu na zníženie dlhu verejnej správy.

V strednodobom horizonte RRZ odhaduje[10], že bez dodatočných opatrení hrubý dlh medzi rokmi kumulatívne porastie o 7,3 p.b. z úrovne 57,8 % HDP na konci roku 2022 na úroveň 65,1 % HDP v roku 2027. Odhadované zvyšovanie dlhu verejnej správy je spôsobené najmä veľmi nepriaznivým vývojom štrukturálneho primárneho salda. Najvyššie sankčné pásmo vyplývajúce z dlhovej brzdy bude v roku 2027 začínať na úrovni 50 % HDP, čo by znamenalo jeho prekročenie o 15,1 p.b. Pri zohľadnení 2-ročnej výnimky z uplatňovania najprísnejších sankcií dlhovej brzdy po schválení programového vyhlásenia novej vlády, ktorá vzíde z jesenných predčasných parlamentných volieb, tak existuje vážne riziko opätovnej potreby predloženia vyrovnaného návrhu rozpočtu verejnej správy s nerastúcimi výdavkami na rok 2026.

Limit verejných výdavkov

Ústavný zákon predpokladal od samého začiatku ako nevyhnutnú súčasť zodpovedného hospodárenia okrem limitu na dlh aj zavedenie operatívneho nástroja riadenia rozpočtu – výdavkových limitov. Až po vyše 10 rokoch od schválenia ústavného zákona sa limity verejných výdavkov stali s účinnosťou od 1. apríla 2022 hlavným rozpočtovým nástrojom na dosiahnutie dlhodobej udržateľnosti verejných financií. Limity sa prvýkrát mali uplatniť pre rozpočet verejnej správy na roky 2023 až 2025, k čomu však nedošlo pre chýbajúcu dohodu o metodike výpočtu limitu. K dohode na metodike výpočtu, aktualizácie a hodnoteniu plnenia limitu výdavkov došlo medzi MF SR a RRZ až 22. decembra 2022, niekoľko hodín po schválení zákona o štátnom rozpočte na rok 2023 v NR SR. RRZ bezprostredne po dosiahnutí dohody vypočítala a predložila do národnej rady limity verejných výdavkov na roky 2023 až 2025. Národná rada schválila predložené limity dňa 1. februára 2023. Schválením novely zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy a následne aj limitov verejných výdavkov národnou radou došlo k odstráneniu stavu porušujúceho ústavný zákon[11]. V národnej rade sa 22. decembra 2022 zároveň schválila výnimka z povinnosti zosúladiť rozpočet s limitom výdavkov v čase aktivácie európskej všeobecnej únikovej klauzuly. Vláda, vzhľadom na aktuálne platnú všeobecnú únikovú doložku vyhlásenú Európskou komisiou, preto nie je povinná zosúladiť rozpočet na rok 2023 s limitom schváleným NR SR.

Limit verejných výdavkov tak v tomto roku neprispieva k zlepšovaniu dlhodobej udržateľnosti verejných financií, čo je hlavným cieľom pravidla. K výpočtu prvých limitov došlo neštandardne uprostred volebného obdobia a keďže v priebehu roku 2022 sa schválili viaceré opatrenia výrazne zhoršujúce strednodobý vývoj verejných financií[12], konsolidácia verejných financií vyžadovaná limitmi vychádzala z tejto zhoršenej štartovacej pozície. Zároveň kvôli platnej všeobecnej únikovej doložke v priebehu roku 2023 vláda nie je povinná zosúladiť rozpočet s platným limitom. Dôsledkom toho je skutočnosť, že v roku 2023 došlo k schváleniu viacerých ďalších legislatívnych zmien trvalo navyšujúcich výdavky (napríklad obedy zadarmo, podpora výskumu a inovácií, školský zákon) bez potreby kompenzácie ich vplyvov, čím pravdepodobne dôjde k výraznému prekročeniu platného limitu na rok 2023[13]. Akákoľvek prípadná konsolidácia verejných financií bude v budúcnosti vychádzať zo štartovacej pozície, ktorá zahŕňa všetky prijaté opatrenia v rokoch 2022 a 2023.

K posilneniu záväznosti výdavkových limitov by výrazne prispelo aj ich ústavné ukotvenie tak, ako sa pôvodne predpokladalo v návrhu novely ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti. Výrazne by sa tým znížilo riziko, že tento nástroj bude podliehať zmenám, ktoré oslabia alebo úplne zrušia jeho schopnosť zabezpečovať efektívne napĺňanie hlavného cieľa výdavkových limitov.

Osobitné ustanovenia pre územnú samosprávu

Pravidlá týkajúce sa územnej samosprávy majú za cieľ oddeliť zodpovednosť za platobnú schopnosť samosprávy od štátu, zabezpečiť financovanie ich nových úloh zo strany štátu a zabrániť nadmernému zadlženiu samospráv. Z týchto dôvodov sa vyhodnocujú tri oblasti: 1/ či štát finančne nezabezpečuje platobnú schopnosť samospráv; 2/ či došlo k presunutiu nových úloh a kompetencií na samosprávy bez finančného krytia a 3/ výška dlhu samospráv.

• RRZ konštatuje, že štát finančne nezabezpečoval platobnú schopnosť samospráv. Štát v roku 2022 neposkytol samosprávam úvery, ktorými by zlepšoval ich hospodárenie[14]. Pretrváva však potreba prijať také legislatívne zmeny, ktoré stanovia pravidlá aj v tejto oblasti tak, aby sa zabránilo prípadnému selektívnemu zvýhodňovaniu samospráv a predchádzaniu ich platobnej neschopnosti v budúcnosti.
• Podľa dostupných informácií v priebehu roku 2022 nedošlo k vytvoreniu nových úloh pre samosprávu, ktoré by si vyžadovali zabezpečenie ich financovania zo strany štátu[15]. Došlo však k výraznému zásahu do výnosu z podielových daní (zvýšenie daňového bonusu na deti), ktorých dopady neboli zo strany vlády a parlamentu vopred dostatočne vyhodnotené. Povinnosť zabezpečiť adekvátne finančné zdroje sa podľa ústavného zákona nevzťahuje na zmeny v existujúcich kompetenciách samospráv, ktoré nemajú významné finančné vplyvy. Existujú mechanizmy, pomocou ktorých môže samospráva získať zdroje iným spôsobom (napr. zvýšením daní[16] alebo prenesením nákladov na prijímateľov služieb)[17]. Ich nevyužívanie môže naznačovať nižšiu urgenciu problémov s financovaním.

Z hľadiska adekvátneho financovania samospráv sú však dôležité podania a nálezy Ústavného súdu SR z roku 2022 týkajúce sa opatrení rodinného balíčka, vodovodných prípojok a environmentálnych záťaží. Poukazujú na nevyhnutnosť toho, aby v súlade s princípom transparentnosti a efektivity, boli akékoľvek zmeny týkajúce sa financovania samospráv vždy predmetom štandardného pripomienkového konania. Tiež je potrebné dôsledne dodržiavať a monitorovať vplyvy opatrení tak, aby ústredné orgány štátu nevytvárali dodatočné vplyvy na rozpočty samospráv bez ich identifikácie v doložkách vplyvov a zároveň, aby nedochádzalo k presunom nových úloh (či už pri výkone originálnej alebo prenesenej právomoci samosprávy) na samosprávy bez poskytnutia adekvátneho finančného krytia[18].

• V prípade samospráv s nadmerným dlhom[19] boli ukončené správne konania o uložení pokuty za rok 2021. Kým všetky VÚC mali dlh pod stanoveným limitom, zo 43prvotne identifikovaných obcí po zohľadnení zákonných výnimiek a kontrole vykázaných hodnôt bola pokuta uložená 15 obciam. Za rok 2022 hrozí pokuta predbežne 28 obciam, v súčasnosti prebieha overovanie vykázaných hodnôt. Ďalších 46 obcí bolo oslovených, pretože nepodali potrebné finančné výkazy. Všetky VÚC mali aj za rok 2022 dlh pod zákonom stanoveným limitom. Plnenie dlhového pravidla samospráv s možnosťou uloženia pokuty MF SR prvýkrát posudzovalo za rok 2015, zatiaľ však nezverejnilo ani jedno vyhodnotenie. RRZ odporúča, aby MF SR transparentne zverejňovalo[20] všetky informácie súvisiace s overovaním výšky dlhu samospráv a uložením pokút.

Od 1. augusta 2023 vstúpila do platnosti novela zákona č. 583/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy, ktorá zaviedla možnosť oddlženia jednotky samosprávy za predpokladu, ak sa v priebehu nútenej správy nepodarí uspokojiť dlhy v celkovej výške, čo znamená, že po uplynutí 20 rokov sa neuhradené časti dlhu stanú nevymáhateľnými[21]. Napriek tomu, že RRZ vo svojej správe odporúčala prijať opatrenia na reštrukturalizáciu dlhu obcí (bez konkrétneho návrhu), podľa stanoviska MF SR sa javí, že schválené riešenie je problematické z legislatívneho hľadiska. Táto zmena zákona nemá podľa MF SR oporu v aplikačnej praxi a je nekompatibilná s platným právnym poriadkom SR[22], pričom existuje riziko žalôb na Slovenskú republiku zo strany veriteľov, ak sa neuhradené pohľadávky stanú po 20 rokoch nevymáhateľnými.

Pravidlá rozpočtovej transparentnosti

Pravidlá rozpočtovej transparentnosti definované ústavným zákonom boli takmer v plnej miere splnené. Makroekonomické a daňové prognózy boli schválené príslušnými nezávislými výbormi a zverejnené v termínoch, ktoré ukladá ústavný zákon. Rozpočet verejnej správy na roky 2023 až 2025 obsahoval s výnimkou informácií o väčšine podnikov s majetkovou účasťou Ministerstva zdravotníctva SR (zdravotnícke zariadenia a Všeobecná zdravotná poisťovňa) všetky zákonom definované údaje. Súhrnná výročná správa za rok 2021 obsahovala všetky údaje stanovené zákonom.

RRZ popri zákonom definovaných požiadavkách posudzuje rozpočtovú transparentnosť aj z hľadiska vypovedacej schopnosti a zrozumiteľnosti informácií uvedených v hodnotených dokumentoch, konzistentného použitia metodiky ESA2010 a miery kontroly parlamentu nad schvaľovaním a plnením rozpočtu. Do týchto oblastí smerovali aj odporúčania RRZ v správe z augusta 2022[23], v ktorých však nedošlo, s výnimkou mierneho zlepšenia porovnateľnosti rozpočtu s vykazovanými údajmi, k žiadnemu pokroku.

Pozitívne možno vnímať pokračovanie snahy o zefektívnenie verejných investícií cez princíp nulového štartovacieho rozpočtu (zero-based budgeting) a zlepšenie prístupu RRZ k údajom od iných inštitúcií potrebných pre riadne vykonávanie svojho mandátu a kvalitné analytické výstupy[24].

Medzi najväčšie pretrvávajúce nedostatky, ktorých náprava by mohla viesť ku skvalitneniu rozpočtovej transparentnosti a celého rozpočtového procesu, podľa RRZ patrí:

• Naďalej chýba skutočné viacročné rozpočtovanie. Rozpočet bol zostavený v súlade s rozpočtovým cieľom iba v roku 2022, nie v ďalších rokoch. Kľúčové ukazovatele rozpočtu (štrukturálne saldo, prognóza hrubého a čistého dlhu) boli opakovane prezentované za predpokladu splnenia rozpočtových cieľov bez konkretizovaných opatrení, čím vytvárali priaznivejší obraz o verejných financiách v porovnaní s jeho aktuálnym stavom.
• Zostavovanie výdavkovej strany návrhu rozpočtu by malo vo väčšej miere vychádzať zo scenára nezmenených politík na najbližšie tri roky tak, ako to predpokladá zákon o rozpočtových pravidlách verejnej správy[25]. V súčasnosti je takto prezentovaný návrh rozpočtu len v oblasti výdavkov zdravotných poisťovní, čo umožňuje transparentne posúdiť predpoklady zostavenia rozpočtu zdravotníctva, vrátane vplyvov zapracovaných opatrení. Rovnaký postup by sa mal začať uplatňovať aj v ďalších oblastiach.
• RRZ opakovane poukazuje na to, že súčasný legislatívny rámec schvaľovania rozpočtu v NR SR nie je z pohľadu predmetu a obsahu schvaľovaných dokumentov vyhovujúci. Schvaľovanie hotovostného (a len) štátneho rozpočtu NR SR na najbližší rok[26] je dané historicky a už nepostačuje na zachytenie kľúčových sledovaných parametrov verejných financií a všetkých zmien vo verejných financiách v súlade s európskymi štandardmi definovanými metodikou ESA2010, vrátane výdavkových limitov.
• Dôležité legislatívne zmeny opakovane prijíma Národná rada SR aj po tom, ako vláda schváli návrh rozpočtu a predloží ho parlamentu. Z hľadiska transparentnosti daňových príjmov uvedených v rozpočte nemožno tento stav považovať za správny. Nižšia transparentnosť v oblasti rozhodovania o zahrnutí opatrení do rozpočtu verejnej správy sťažuje vyhodnotenie rozpočtu z pohľadu dosiahnutia deklarovaných cieľov v oblasti salda rozpočtu. Navyše, viacero daňových opatrení bolo prijatých v skrátenom legislatívnom konaní, mnohé ako pozmeňujúce a doplňujúce návrhy ku nesúvisiacim zákonom. Takýto postup nie je v súlade so zákonom o rokovacom poriadku NR SR[27].
• K zlepšeniu informovanosti by mohlo dôjsť u štátnych podnikov. Stručný komentár k predpokladaným hospodárskym výsledkom jednotlivých podnikov by umožnil lepšie posúdenie prípadných rizík plynúcich z hospodárenia podnikov vo vlastníctve štátu, resp. MH Manažment, a. s.
• K lepšej vypovedacej hodnote ukazovateľa čisté bohatstvo by mohlo napomôcť ocenenie zatiaľ nevyčíslených zložiek čistého bohatstva. Z pohľadu hlbšej analýzy vplyvov opatrení vlády na čisté bohatstvo je potrebné vytvoriť technické predpoklady pre zber údajov a v spolupráci s RRZ definovať metodiku previazania zmeny čistého bohatstva so saldom rozpočtu.

[1]     Zákon č. 493/2011 Z. z. o rozpočtovej zodpovednosti. Vyhodnotenie plnenia pravidiel je uvedené v prílohe č. 1.

[2]     Ústavným zákonom č. 422/2020 Z. z. sa s účinnosťou od 1. januára 2021 doplnil článok 55a do Ústavy Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb.

[3]     RRZ, Strednodobý fiškálny výhľad na roky 2023 až 2026, máj 2023.

[4]     Zákon vyžaduje každoročné zlepšenie ukazovateľa dlhodobej udržateľnosti o 0,5 % HDP v pásme stredného aj vysokého rizika dlhodobej udržateľnosti. Z pohľadu RRZ takáto požiadavka nedostatočne reflektuje na závažnosť situácie, kedy sa verejné financie nachádzajú v pásme vysokého rizika. RRZ preto pri tvorbe zákona preferovala vyššiu požiadavku na zlepšenie dlhodobej udržateľnosti (o 0,75 % HDP ročne), ak sa verejné financie nachádzajú v pásme vysokého rizika.

[5]     Na základe zjednodušeného prepočtu RRZ by splnenie výdavkových limitov v rokoch 2024 až 2026 (ide o limity predložené RRZ do NR SR dňa 30. júna 2023 za účelom aktualizácie platných limitov a zahrnutím predpokladu, že nie je potrebné dosiahnuť vyrovnaný rozpočet v roku 2024) viedlo k nárastu dlhu z 57,0 % HDP v roku 2023 na 59,9 % HDP v roku 2026.

[6]     Najvyššie sankčné pásmo v roku 2021 znamenalo, že podiel hrubého dlhu na HDP je vyšší ako 56 % HDP, vrátane.

[7]     K definitívnemu potvrdeniu podielu dlhu na HDP za rok 2022 dôjde v jesennej notifikácii v októbri 2023.

[8]     Povinnosť uplatňovať sankcie spojené s prekročením tretieho, štvrtého a piateho sankčného pásma dlhovej brzdy sa nevzťahuje na obdobie 24 mesiacov od schválenia programového vyhlásenia vlády. Keďže Národná rada SR dňa 4. mája 2021 schválila Programové vyhlásenie vlády SR na roky 2021 až 2024, povinnosti vyplývajúce z prekročenia uvedených sankčných pásiem ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti sa začali uplatňovať od 5. mája 2023.

[9]     Ide napríklad o: RRZ, Stanovisko k návrhu opatrení na zníženie verejného dlhu, 15. marca 2023.

[10]   RRZ, Strednodobý semafor, verzia 2023/07, júl 2023.

[11]   GIBA, M., BUJŇÁK, V.: Ústavnoprávna analýza vybraných ustanovení ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti zo dňa 31.07.2020, s. 29: „Ak v súčasnosti nejestvujú efektívne výdavkové limity, ktorých existenciu predpokladá čl. 7 ods. 3 v spojení s čl. 1 ÚZoRZ, potom ide o protiústavný stav, za ktorý nesú zodpovednosť tie subjekty, ktoré majú povinnosť tieto limity v adekvátnej podobe vytvoriť. Je dôležité im túto skutočnosť intenzívne pripomínať a pritom zdôrazňovať, že nejde o maličkosť, ale o otázku dodržiavania ústavného poriadku štátu.“

[12]   Trvalé negatívne vplyvy opatrení prijatých v priebehu roku 2022 (napríklad rodinný balíček, zvyšovanie miezd v zdravotníctve, školstve a štátnej správe, rodičovský dôchodok) boli v čase výpočtu limitu odhadované na 2 % HDP v roku 2023, 1,8 % HDP v roku 2024 a 1,6 % HDP v roku 2025.

[13]   RRZ v máji 2023 odhadovala, že výdavky spadajúce pod limit verejných výdavkov presiahnu v roku 2023 limit o 285 mil. eur. MF SR v aktuálnom vyššom odhade deficitu z augusta 2023 vyčíslila možné prekročenie limitu až o 1,1 mld. eur. Skoršia mimoriadna valorizácia dôchodkov znamená predsunutie ich zvýšenia o 6 mesiacov a nemá výrazný negatívny vplyv na dlhodobú udržateľnosť, takže ani nespadá pod limit verejných výdavkov.

[14]   V roku 2022 ministerstvo financií upravilo splátkový kalendár mestu Bardejov v rámci zmluvy o návratnej finančnej výpomoci z roku 2018.

[15]   Ustanovenie ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti o zabezpečení primeraného financovania samospráv pri nových úlohách sa vzťahuje na nové úlohy pri výkone originálnej právomoci územnej samosprávy. Na financovanie nových úloh v rámci preneseného výkonu štátnej správy existuje ústavná garancia v rámci Ústavy, v čl. 71, ods. 1: „Na obec a vyšší územný celok možno zákonom preniesť výkon určených úloh miestnej štátnej správy. Náklady takto preneseného výkonu štátnej správy uhrádza štát.“.

[16]   Úroveň zdaňovania nehnuteľností na Slovensku je z medzinárodného hľadiska nízka a existuje priestor na zvýšenie tejto dane.

[17]   Súčasné znenie ústavného zákona neobsahuje objektívne kritériá, ktoré by umožňovali RRZ jednoznačne vyhodnotiť súlad s ústavným zákonom. Objektívne hodnotenie vplyvu presunutých kompetencií na rozpočty samospráv nie je možné kvôli chýbajúcej porovnávacej základni. Na to, aby sa ústavný zákon v tejto oblasti stal účinným, by bolo potrebné uskutočniť audit, ktorý by zhodnotil aktuálny stav kompetencií samospráv a ich finančné krytie zo strany štátu. RRZ okrem iného považuje za dôležité vyhodnocovať vplyvy opatrení v kontexte dlhšieho časového obdobia a tiež toho, ako sa v čase tieto úlohy menia aj vo vzťahu k ich finančným zdrojom.

[18]   K tomuto by mohlo napomôcť aj rozšírenie Jednotnej metodiky na posudzovanie vybraných vplyvov, ktorú schválila vláda v júni 2022. Na základe tejto úpravy už doložka vplyvov rozoznáva vplyv vládnych materiálov na rozpočty obcí a vyšších územných celkov vrátane vplyvu nových úloh samospráv v zmysle čl. 6, ods. 2 ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti.

[19]   Prekročenie limitu dlhu vo výške 60 % bežných príjmov predchádzajúceho roka. Presná definícia ukazovateľa je uvedená v prílohe 6.

[20]   RRZ nemá k dispozícii upravené finálne podkladové údaje o výške dlhu obcí, ktoré MF SR zistilo v rámci overovania vykázaných hodnôt v identifikovaných obciach.

[21]   Tento návrh zákona bol schválený cez pozmeňovací návrh k poslaneckému návrhu zákona, kedy došlo k významným zmenám oproti návrhu, ktorý prešiel prvým čítaním v NR SR, výbormi NR SR a medzirezortným pripomienkovým konaním.

[22]   Novela je podľa MF SR v rozpore s platným kompetenčným zákonom, keďže legislatívna úprava insolvenčného práva územnej samosprávy neprislúcha ministerstvu financií ale ministerstvu spravodlivosti. Dáva MF SR právo rozhodovať o návrhu na konsolidáciu pohľadávok a po schválení plánu konsolidácie obecným zastupiteľstvom aj právo schvaľovať konsolidačný plán obce, pričom právo vykonávať úkony, ktoré môžu viesť zániku pohľadávok veriteľov, má v právnom poriadku SR len nezávislý súd.

[23]   Vyhodnotenie plnenia odporúčaní RRZ je uvedené v prílohe 4.

[24]   Ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti (čl. 4, ods. 2) síce priznáva RRZ právo vyžadovať súčinnosť od subjektov verejnej správy pri poskytovaní údajov súvisiacich s výkonom jej pôsobnosti, ale v praxi toto ustanovenie nepostačovalo na to, aby oslovené subjekty poskytli potrebné údaje. Z toho dôvodu sa do príslušných zákonov upravujúcich konkrétnu oblasť explicitne doplnila povinnosť poskytovať údaje RRZ.

[25]   Podľa druhej vety §4, ods. 2 zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy: „Rozpočet verejnej správy sa zostavuje a realizuje v súlade s limitom verejných výdavkov na základe scenárov nezmenených politík.“

[26]    Príkladom je navyšovanie výdavkov na zdravotnú starostlivosť, ktoré sa pozmeňujúcim návrhom k zákonu o štátnom rozpočte zvýšili v roku 2023 tak, aby pokryli dohodnuté zvýšené mzdové nároky v sektore. Napriek tomu, že nejde o jednorazový nárast týkajúci sa len roku 2023, podľa informácií od MF SR neboli premietnuté do nárastu výdavkov rozpočtu v rokoch 2024 a 2025.

[27]   Podľa §94 ods. 3 zákona č. 350/1996 Z.z. o rokovacom poriadku NR SR: „Pri prerokúvaní návrhu zákona nemožno podať návrh, ktorým sa mení alebo dopĺňa iný zákon, ktorý obsahovo nesúvisí s prerokúvaným návrhom zákona.“

Príspevok Správa o hodnotení plnenia pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a transparentnosti za rok 2022 (august 2023) je zobrazený ako prvý na Rada pre rozpočtovú zodpovednosť.

Dlhodobá udržateľnosť verejných financií

Hlavným cieľom rozpočtovej zodpovednosti je dosiahnuť udržateľné verejné financie. Ochrana dlhodobej udržateľnosti hospodárenia SR so zreteľom na dodržiavanie princípov transparentnosti a efektívnosti vynakladania verejných prostriedkov bola v roku 2020 ukotvená v novele Ústavy Slovenskej republiky[2].

Ešte pred pandémiou koronavírusu dosiahol indikátor dlhodobej udržateľnosti úroveň vysokého rizika a bol tak na najhoršej úrovni od roku 2013. Podobne aj v medzinárodnom porovnaní, dlhodobá udržateľnosť verejných financií na Slovensku bola podľa výpočtov Európskej komisie najhoršia v EÚ[3]. Následne výsledky rozpočtu v rokoch 2020 a 2021 spolu so zotavením ekonomiky znížili domáci ukazovateľ udržateľnosti pozitívnejšie do pásma stredného rizika. K zhoršeniu udržateľnosti prichádza v priebehu roka 2022 najmä vplyvom konfliktu na Ukrajine[4] (príspevok 0,7 p.b.) a schválených opatrení vlády[5] (s príspevkom 0,6 p.b.). RRZ odhaduje zhoršenie ukazovateľa opätovne do pásma vysokého rizika. Opatrenia vlády tak pravdepodobne vymažú časť zlepšenia udržateľnosti do stredného pásma z predchádzajúcich dvoch rokov a spolu s ruskou agresiou na Ukrajine ukazovateľ opätovne zhoršia do pásma vysokého rizika[6].

 Vzhľadom na zlý stav verejných financií, schvaľovanie zmien s významným trvalým negatívnym dopadom na rozpočet bez toho, aby došlo k ich prefinancovaniu, je podľa RRZ v rozpore s hlavným cieľom rozpočtovej zodpovednosti. Prijatie kompenzačných opatrení s trvalým vplyvom v rovnakom rozsahu, RRZ vníma v súčasnom stave verejných financií ako minimálny štandard, ktorý by si vláda a parlament mali osvojiť.

 Je pravdou, že významná časť aktuálne odhadovaného zhoršenia dlhodobej udržateľnosti je spôsobená externými faktormi mimo kontroly vlády. Keďže však priamo ovplyvňuje dlhodobé zdravie verejných financií, z dlhodobého hľadiska by vláda mala vyvíjať primerané kroky k zlepšovaniu udržateľnosti bez ohľadu na príčinu. Preto je dôležité ponúknuť hodnoverný plán ozdravovania verejných financií, vrátane kľúčovej, ale napriek tomu opakovane odkladanej kredibilnej reformy dôchodkového systému.

Potrebu zlepšovania dlhodobej udržateľnosti formálne umocňuje aj súčasná vysoká úroveň hrubého dlhu, ktorá je nad najvyšším sankčným pásmom dlhovej brzdy. Z tohto pohľadu je dôležité, aby očakávaný prudší pokles (hrubého) dlhu v strednodobom horizonte v dôsledku dočasných faktorov (vysoká miera inflácie v rokoch 2022 a 2023 a pokles hotovostnej rezervy) bol sprevádzaný aj konsolidačnými opatreniami vlády, čím by aktívne prispela k poklesu podielu čistého dlhu na HDP aj v súlade s požiadavkou druhého sankčného pásma dlhovej brzdy.

RRZ preto uvítala[7] uzákonenie limitu verejných výdavkov v marci 2022. K plneniu hlavného cieľa zákona by mala prispieť ich implementácia do rozpočtového procesu, ku ktorej zatiaľ nedošlo a je v štádiu prípravy. Zároveň platí, že výdavkové limity pre roky 2023 a 2024, z dôvodu ich prvotného zavádzania, nemusia byť účinným nástrojom na okamžité zlepšenie udržateľnosti, nakoľko ich nastavenie ovplyvňuje načasovanie schválenia určitej legislatívnej zmeny v Národnej rade SR v tomto roku[8]. Úspešná implementácia výdavkových limitov v tomto roku by umožnila, aby už v novom volebnom období boli efektívnym nástrojom riadenia rozpočtu s cieľom zlepšovať udržateľnosť.

  Pozrite si galériu grafov k správe

 Pravidlá rozpočtovej zodpovednosti

Na dosiahnutie dlhodobej udržateľnosti verejných financií zákon predpokladá existenciu výdavkových limitov a horný limit dlhu. Oba tieto nástroje by mali zabrániť nárastu dlhu nad zákonom stanovený horný limit počas najbližších desaťročí.

 Limit dlhu verejnej správy

V apríli 2022 Eurostat zverejnil údaje o hrubom dlhu ku koncu roka 2021 na úrovni 63,1 % HDP a v porovnaní s obdobím pred pandémiou, t.j. stavom dlhu na konci roku 2019, dlh stúpol o 14,9 p.b. a druhý rok po sebe bol nad najvyšším sankčným pásmom ústavného limitu na dlh[9].

Vzhľadom na platné výnimky z uplatňovania prísnejších sankcií ústavného zákona[10], dosiahnutá výška dlhu za rok 2021 je v súčasnosti spojená so sankciami vyplývajúcimi z prekročenia druhého sankčného pásma dlhovej brzdy. Sankcie spočívajú v povinnosti pre vládu predložiť na rokovanie národnej rady návrh opatrení, ktorými navrhuje zabezpečiť zníženie dlhu a v roku 2022 by mali byť platy členov vlády maximálne na úrovni ich platov v predchádzajúcom rozpočtovom roku. Platy členov vlády sú v roku 2022 medziročne vyššie[11], čo je zatiaľ v rozpore s ústavným zákonom[12]. Návrh opatrení zatiaľ nebol predložený. Dôležitosť predloženia včasného a konkrétneho návrhu opatrení na zníženie dlhu zvyšuje skutočnosť, že úroveň dlhu je v súčasnosti nad horným limitom dlhovej brzdy a prísnejšie sankcie dlhovej brzdy sa začnú uplatňovať od mája 2023.

 V strednodobom horizonte RRZ odhaduje[13], že hrubý dlh by sa vplyvom vysokej inflácie a postupného znižovania úrovne hotovostných rezerv znížil o 10,8 p.b. na 52,3 % HDP na konci roku 2025. Oba tieto faktory budú mať výrazný pozitívny, ale len dočasný vplyv na vývoj dlhu. Naopak vplyv rozpočtovej politiky vlády v podobe primárneho deficitu bude mať na vývoj dlhu v tomto horizonte výrazne negatívny vplyv.

 Z hľadiska uplatňovania sankcií dlhovej brzdy by naplnenie aktuálnej prognózy RRZ znamenalo, že po zverejnení podielu hrubého dlhu na HDP za rok 2022 a po ukončení platných výnimiek v máji 2023 by mala vláda požiadať národnú radu o vyslovenie dôvery a viazať 3 % vybraných[14] výdavkov zo schváleného štátneho rozpočtu na rok 2023 (čo je približne 600 mil. eur). Zároveň by do 15. októbra 2023 mala predložiť do národnej rady návrh rozpočtu verejnej správy na rok 2024 s vyrovnaným alebo prebytkovým saldom a nerastúcimi výdavkami. Vzhľadom na odhadovaný vývoj deficitu v rokoch 2022 a 2023[15] by splnenie týchto sankcií znamenalo výrazný destabilizujúci zásah do hospodárskeho vývoja na Slovensku.

Limit verejných výdavkov

Ústavný zákon ako nevyhnutnú súčasť zodpovedného hospodárenia predpokladal od samého začiatku okrem limitu na dlh aj zavedenie operatívneho nástroja riadenia rozpočtu – výdavkových limitov. Napriek tomu do roku 2022 tento hlavný operatívny nástroj nebol uzákonený, čím dochádzalo k protiústavnému stavu[16]. Až po vyše 10 rokoch s účinnosťou od 1. apríla 2022 sa limit verejných výdavkov stáva hlavným rozpočtovým nástrojom na dosiahnutie dlhodobej udržateľnosti verejných financií, pričom limity by sa prvýkrát mali uplatniť na roky 2023 až 2025. RRZ túto legislatívnu zmenu uvítala, nakoľko schválením prvých limitov verejných výdavkov v NR SR a ich implementáciou do rozpočtového procesu by tak došlo k odstráneniu stavu, ktorý porušoval ústavný zákon.

 Žiaľ, výdavkové limity zatiaľ neboli schválené. Bráni tomu absencia finálnej dohody medzi MF SR a RRZ ohľadne metodiky výpočtu limitov[17], a preto RRZ zatiaľ nemôže predložiť vypočítané výdavkové limity do NR SR. V záujme sfunkčnenia výdavkových limitov považuje RRZ za kľúčové, aby bola včas dosiahnutá dohoda s MF SR na metodike. Keďže termín na predloženie návrhu rozpočtu verejnej správy na roky 2023 až 2025 do NR SR, ktorý by už mal byť zostavený v súlade platnými limitmi, je do 15. októbra 2022, limity by mali byť schvaľované počas septembrovej schôdze NR SR[18]. V prípade dohody na metodike v neskoršom období by existovalo riziko potreby prepracovania vládou schváleného návrhu rozpočtu verejnej správy predloženého do NR SR.

K posilneniu záväznosti výdavkových limitov by výrazne prispelo aj ich ústavné ukotvenie tak, ako sa pôvodne predpokladalo v návrhu novely ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti. Výrazne by sa tým znížilo riziko, že tento nástroj bude podliehať zmenám, ktoré oslabia alebo úplne zrušia jeho schopnosť zabezpečovať efektívne napĺňanie hlavného cieľa výdavkových limitov. Navyše zavedenie výdavkových limitov si vyžaduje aj úpravu existujúceho ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti tak, aby sa zabezpečila konzistentnosť pravidiel (sankcie, úľavy a únikové klauzuly) výdavkových limitov a dlhovej brzdy.

Osobitné ustanovenia pre územnú samosprávu

V prípade pravidiel týkajúcich sa samospráv sa sledujú tri oblasti: 1/ či štát finančne kryl straty samospráv; 2/ či došlo k presunutiu nových úloh a kompetencií na samosprávy bez finančného krytia a 3/ výška dlhu samospráv.

• RRZ konštatuje, že štát finančne nekryl straty samospráv. Štát však pokračoval v zlepšovaní hospodárenia samospráv[19] poskytovaním úverov za veľmi výhodných podmienok (neúročené, bez zabezpečenia, s možnosťou ich odpustenia). Je potrebné prijať také legislatívne zmeny, ktoré stanovia pravidlá aj v tejto oblasti tak, aby sa zabránilo prípadnému selektívnemu zvýhodňovaniu samospráv a predchádzaniu ich platobnej neschopnosti v budúcnosti.
• Podľa dostupných informácií v priebehu roku 2021 nedošlo podľa RRZ k vytvoreniu nových úloh pre samosprávu, ktoré by si vyžadovali zabezpečenie ich financovania zo strany štátu^[20]. Povinnosť zabezpečiť adekvátne finančné zdroje sa podľa ústavného zákona nevzťahuje na zmeny v existujúcich kompetenciách samospráv, ktoré nemajú významné finančné vplyvy a existujú mechanizmy, pomocou ktorých môže samospráva získať zdroje iným spôsobom (napr. zvýšením daní alebo prenesením nákladov na prijímateľov služieb)[21].

Výrazný vplyv na hospodárenie samospráv bude mať schválenie tzv. rodinného balíčka opatrení[22] v júni 2022 v skrátenom legislatívnom konaní. Jeho súčasťou síce neboli nové povinnosti ani kompetencie, avšak prostredníctvom výpadku príjmov dôjde k zásadnému ovplyvneniu ich hospodárenia. Okrem náhleho poklesu príjmov a zhoršenia salda oproti súčasnej legislatíve dôjde aj k skokovému zvýšeniu pomerového ukazovateľa dlhu s dopadom na možné sankcie až pokuty pre samosprávy. Ústavný zákon neumožňuje vytvárať nové úlohy pre samosprávy bez zabezpečenia adekvátneho financovania. Hoci opačný postup zákon explicitne nespomína, logicky z toho vyplýva, že výrazné znižovanie financovania samospráv má byť doplnené adekvátnym znížením povinností alebo auditom adekvátnosti financovania samospráv – k čomu nedošlo[23].

Z hľadiska transparentnosti prijímania opatrení s presahom na rozpočty samospráv došlo k zavedeniu[24] povinnosti vyčísľovať vplyvy nových opatrení na samosprávy v rámci doložiek vplyvov spolu s uvedením informácie, či sa ustanovujú nové úlohy samosprávam v zmysle ústavného zákona.

• V prípade samospráv s nadmerným dlhom[25] boli ukončené správne konania o uložení pokuty za rok 2020. Kým všetky VÚC mali dlh pod stanoveným limitom, zo 42 prvotne identifikovaných obcí po zohľadnení zákonných výnimiek a kontrole vykázaných hodnôt bola pokuta uložená 5 obciam. Za rok 2021 hrozí pokuta predbežne 41 obciam, v súčasnosti prebieha overovanie vykázaných hodnôt. Ďalších 40 obcí bolo oslovených, pretože nepodali potrebné finančné výkazy. Všetky VÚC mali aj za rok 2021 dlh pod zákonom stanoveným limitom.

Plnenie dlhového pravidla samospráv s možnosťou uloženia pokuty MF SR prvýkrát posudzovalo za rok 2015, zatiaľ však nezverejnilo ani jedno vyhodnotenie. RRZ odporúča, aby MF SR transparentne zverejňovalo[26] všetky informácie súvisiace s overovaním výšky dlhu samospráv a uložením pokút.

Pravidlá rozpočtovej transparentnosti

 Pravidlá rozpočtovej transparentnosti definované ústavným zákonom boli z formálneho hľadiska takmer v plnej miere splnené. Makroekonomické a daňové prognózy boli schválené príslušnými nezávislými výbormi a zverejnené v termínoch, ktoré ukladá ústavný zákon. Rozpočet verejnej správy na roky 2022 až 2024 obsahoval s výnimkou informácií o väčšine podnikov s majetkovou účasťou Ministerstva zdravotníctva SR (zdravotnícke zariadenia a Všeobecná zdravotná poisťovňa) všetky zákonom definované údaje. Súhrnná výročná správa za rok 2020 obsahovala všetky údaje stanovené zákonom.

RRZ popri zákonom definovaných požiadavkách posudzuje rozpočtovú transparentnosť aj z hľadiska vypovedacej schopnosti a zrozumiteľnosti informácií uvedených v hodnotených dokumentoch, konzistentného použitia metodiky ESA2010 a miery kontroly parlamentu nad schvaľovaním a plnením rozpočtu. Do týchto oblastí smerovali aj odporúčania RRZ v správe z augusta 2021[27]. Vo viacerých oblastiach došlo v roku 2021 k zlepšeniu v porovnaní s predchádzajúcimi rokmi, avšak niektoré negatíva naďalej pretrvávajú.

 Pozitívne možno vnímať nasledovné zmeny, ktoré sa začali postupne implementovať do rozpočtového procesu resp. prispeli ku skvalitneniu analytických výstupov RRZ: 

• Rada hodnotí pozitívne skutočnosť, že s cieľom lepšie a transparentnejšie pripravovať predpoklady rozpočtu došlo k rozšíreniu nezávislého posúdenia položiek príjmov a vybraných výdavkov[28].
• Pokračovala snaha o zefektívnenie verejných investícií cez princíp nulového štartovacieho rozpočtu (zero-based budgeting). Jej cieľom je zohľadnenie pripravenosti a ekonomickej návratnosti nových investícií. Malo by to časom automaticky znamenať aj vytvorenie zásobníka pripravených investičných projektov, ktoré by mohli zväčšiť schopnosť štátu efektívne investovať. 
• Zvýšila sa informovanosť NR SR a verejnosti o použití všetkých rozpočtovaných rezerv[29] v priebehu daného roka, keďže súčasťou rozpočtu sa stali aj informácie o čerpaní daných rezerv k 31. augustu 2021[30]. 
• Došlo k zlepšeniu prístupu RRZ k údajom od iných inštitúcií potrebných pre riadne vykonávanie svojho mandátu[31]. Ide najmä o údaje z oblasti sociálnych vecí (dôchodkový systém, sociálne dávky, služby zamestnanosti, sociálne služby), zdravotníctva, vysokého školstva a registra obyvateľov.

Popri uvedených pozitívach RRZ identifikovala aj nedostatky, ktorých náprava by mohla viesť k ďalšiemu skvalitneniu rozpočtovej transparentnosti a celého rozpočtového procesu:

• Naďalej chýba skutočné viacročné rozpočtovanie. Rozpočet bol zostavený v súlade s rozpočtovým cieľom iba v roku 2022, nie v ďalších rokoch. Kľúčové ukazovatele rozpočtu (štrukturálne saldo, prognóza hrubého a čistého dlhu) boli opakovane prezentované za predpokladu splnenia rozpočtových cieľov, čím vytvárali priaznivejší obraz o verejných financiách v porovnaní s jeho aktuálnym stavom.
• Súčasný legislatívny rámec schvaľovania rozpočtu v Národnej rade SR nie je z pohľadu predmetu a obsahu schvaľovaných dokumentov vyhovujúci. Schvaľovanie hotovostného štátneho rozpočtu NR SR na najbližší rok je dané historicky a už nepostačuje na zachytenie kľúčových sledovaných parametrov verejných financií a všetkých zmien vo verejných financiách v súlade s európskou metodikou ESA2010 a najlepšou medzinárodnou praxou[32]. To následne zabraňuje kvalitnejšej diskusii napr. pri novele štátneho rozpočtu[33], ako aj jednoduchšej implementácii výdavkových limitov[34].
• Významné legislatívne zmeny[35] sa opakovane schvaľujú aj po tom, ako vláda schválila návrh rozpočtu a predložila ho do parlamentu, pričom ich vplyvy sa už do rozpočtu nezahŕňajú. Nižšia transparentnosť v oblasti rozhodovania o zahrnutí opatrení do rozpočtu verejnej správy sťažuje vyhodnotenie rozpočtu z pohľadu dosiahnutia deklarovaných cieľov v oblasti salda rozpočtu.
• K zlepšeniu informovanosti by mohlo dôjsť u štátnych podnikov. Stručný komentár k predpokladaným hospodárskym výsledkom jednotlivých podnikov by umožnil lepšie posúdenie prípadných rizík plynúcich z hospodárenia podnikov vo vlastníctve štátu, resp. MH Manažment, a.s.
• Klepšej vypovedacej hodnote ukazovateľa čisté bohatstvo by mohlo napomôcť ocenenie zatiaľ nevyčíslených zložiek čistého bohatstva. Z pohľadu hlbšej analýzy vplyvov opatrení vlády na čisté bohatstvo je potrebné vytvoriť technické predpoklady pre zber údajov a v spolupráci s RRZ definovať metodiku previazania zmeny čistého bohatstva so saldom rozpočtu.

[1]     Zákon č. 493/2011 Z. z. o rozpočtovej zodpovednosti. Vyhodnotenie plnenia pravidiel je uvedené v prílohe č. 1.

[2]     Ústavným zákonom č. 422/2020 Z. z. sa s účinnosťou od 1. januára 2021 doplnil článok 55a do Ústavy Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb.

[3]     Jedná sa o tzv. indikátor S2, podľa správy Európskej komisie k hodnoteniu programu stability z roku 2021 (Statistical Annex providing background data relevant for the assessment of the 2021 Stability and Convergence Programmes; SWD(2021) 501 final).

[4]     Ide o vplyv aktualizácie makroekonomickej prognózy na verejné financie, čo zjednodušene možno pripísať ruskej agresii, keďže odhad ukazovateľa na rok 2021 vychádzal z makroekonomickej prognózy zostavenej tesne pred vypuknutím vojny. Odhad neobsahuje vplyv záväzku vlády zvýšiť výdavky na obranu na 2 % HDP ročne. Ak by došlo k zahrnutiu tohto záväzku, príspevok vplyvu konfliktu na Ukrajine k zhoršeniu ukazovateľa udržateľnosti by bol 0,9 p.b.

[5]     Medzi opatrenia s najvýraznejším vplyvom patrí tzv. rodinný balíček (zvýšenie prídavkov na dieťa, daňového bonusu a zavedenia príspevku na voľnočasové aktivity detí), ktorý prispieva k zhoršeniu udržateľnosti o 0,7 p.b.

[6]     Bez ruskej agresie by ukazovateľ dlhodobej udržateľnosti ostal v pásme stredného rizika na úrovni 4,6 % HDP.

[7]     Stanovisko RRZ z 16. marca 2022.

[8]     Napríklad v prípade negatívnych vplyvov na verejné financie zo zvýšenia prídavkov na dieťa, daňového bonusu a zavedenia príspevku na voľnočasové aktivity detí, nebudú limity od vlády vyžadovať ich okamžitú kompenzáciu, nakoľko došlo k ich schváleniu pred schválením výdavkových limitov na rok 2023. Po zavedení výdavkových limitov môže preto dôjsť vo východiskovom roku 2022 k zhoršeniu udržateľnosti z dôvodu vládou prijatých opatrení.

[9]     K definitívnemu potvrdeniu podielu dlhu na HDP dôjde v jesennej notifikácii v októbri 2022.

[10]    Povinnosť uplatňovať sankcie spojené s prekročením tretieho, štvrtého a piateho sankčného pásma dlhovej brzdy sa nevzťahuje na obdobie 24 mesiacov od schválenia programového vyhlásenia vlády. Keďže Národná rada SR schválila dňa 30. apríla 2020 Programové vyhlásenie vlády SR na roky 2020 až 2024 a dňa 4. mája 2021 schválila Programové vyhlásenie vlády SR na roky 2021 až 2024, povinnosti vyplývajúce z prekročenia uvedených sankčných pásiem ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti by sa mohli uplatniť najskôr od mája 2023.

[11]     Na základe informácií, ktoré si RRZ vyžiadala od Úradu vlády SR, plat člena vlády v roku 2022 je určený vo výške 4 905 eur. Plat člena vlády v roku 2021 bol určený vo výške 4 590 eur.

[12]  Podľa vyjadrenia Úradu vlády SR sa hľadá procesne správny spôsob riešenia vzniknutej situácie tak, aby bola uvedená sankcia splnená.

[13]    RRZ, Strednodobý semafor, verzia 2022/07, august 2022.

[14]    Podľa čl. 5 ods. 6 písm. a) ústavného zákona č. 493/2011 Z. z. o rozpočtovej zodpovednosti ministerstvo financií viaže od prvého kalendárneho mesiaca nasledujúceho po zverejnení výšky dlhu výdavky štátneho rozpočtu vo výške 3 % z celkových výdavkov štátneho rozpočtu schválených zákonom o štátnom rozpočte na príslušný rozpočtový rok znížených o výdavky na správu štátneho dlhu, o prostriedky Európskej únie, prostriedky štátneho rozpočtu na financovanie spoločných programov Slovenskej republiky a Európskej únie, odvody do Európskej únie, transfery Sociálnej poisťovni a o výdavky na likvidáciu škôd spôsobených živelnými pohromami.

[15]    RRZ odhaduje deficit verejnej správy vo výške 3,7 % HDP v roku 2022 a 3,1 % HDP v roku 2023. MF SR v súčasnosti odhaduje deficit vo výške 4,9 % HDP v roku 2022.

[16]    GIBA, M., BUJŇÁK, V.: Ústavnoprávna analýza vybraných ustanovení ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti zo dňa 31.07.2020, s. 29: „Ak v súčasnosti nejestvujú efektívne výdavkové limity, ktorých existenciu predpokladá čl. 7 ods. 3 v spojení s čl. 1 ÚZoRZ, potom ide o protiústavný stav, za ktorý nesú zodpovednosť tie subjekty, ktoré majú povinnosť tieto limity v adekvátnej podobe vytvoriť. Je dôležité im túto skutočnosť intenzívne pripomínať a pritom zdôrazňovať, že nejde o maličkosť, ale o otázku dodržiavania ústavného poriadku štátu.“

[17]    Príprava metodiky a diskusie na technickej úrovni s MF SR začali ešte pred schválením novely zákona. Väčšinu významných pripomienok nevyhnutných pre výpočet limitov na roky 2023 až 2025 sa podarilo rokovaniami vyriešiť, vďaka čomu RRZ dňa 31. mája 2022 metodiku na svojom zasadnutí schválila a MF SR udelilo predbežný súhlas s jej znením. Vzhľadom na celkovú komplexnosť a náročný proces implementácie si však MF SR vyžiadalo ešte dodatočný čas na jej posúdenie do 11. júla 2022. Dňa 8. júla 2022 MF SR zaslalo RRZ list, ktorým vznieslo pripomienky k predbežnému zneniu metodiky a až do ich vyriešenia predbežný súhlas s metodikou stiahlo. Na dané pripomienky RRZ odpovedala obratom listom, pričom dňa 14. júla 2022 sa uskutočnilo stretnutie, na ktorom bola deklarovaná obojstranná súčinnosť pri hľadaní dohody. K dnešnému dňu RRZ nemá zo strany MF SR reakciu na navrhované riešenia RRZ.

[18]    V zmysle harmonogramu schôdzí NR SR je štandardný termín na doručenie návrhov, ktoré by mali byť zaradené na septembrovú schôdzu NR SR, do 26. augusta 2022.

[19]    V roku 2021 vláda poskytla návratné finančné výpomoci dvom mestám (Košiciam a Prešovu) na výkon samosprávnych pôsobností v oblasti cestnej infraštruktúry, investícií do majetku miest a mestskej hromadnej dopravy. Vláda tiež upravila splátkový kalendár mestu Košice v rámci zmluvy o návratnej finančnej výpomoci z roku 2014.

[20]    Ustanovenie ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti o zabezpečení primeraného financovania samospráv pri nových úlohách sa vzťahuje na nové úlohy pri výkone originálnej právomoci územnej samosprávy. Na financovanie nových úloh v rámci preneseného výkonu štátnej správy existuje ústavná garancia v rámci Ústavy (čl. 71 ods. 1 Ústavy: „Na obec a vyšší územný celok možno zákonom preniesť výkon určených úloh miestnej štátnej správy. Náklady takto preneseného výkonu štátnej správy uhrádza štát.“).

[21]    Súčasné znenie ústavného zákona neobsahuje objektívne kritériá, ktoré by umožňovali RRZ jednoznačne vyhodnotiť súlad s ústavným zákonom. Objektívne hodnotenie vplyvu presunutých kompetencií na rozpočty samospráv nie je možné kvôli chýbajúcej porovnávacej základni. Na to, aby sa ústavný zákon v tejto oblasti stal účinným, by bolo potrebné uskutočniť audit, ktorý by zhodnotil aktuálny stav kompetencií samospráv a ich finančné krytie zo strany štátu. RRZ okrem iného považuje za dôležité vyhodnocovať vplyvy opatrení v kontexte dlhšieho časového obdobia a tiež toho, ako sa v čase tieto úlohy menia aj vo vzťahu k ich finančným zdrojom.

[22]    Ide o zvýšenie prídavkov na dieťa, daňového bonusu a zavedenia príspevku na voľnočasové aktivity detí. Vládny návrh o financovaní voľného času dieťaťa sa v NR SR prijal bez toho, aby prešiel medzirezortným pripomienkovým konaním v skrátenom legislatívnom procese dňa 24. mája 2022. Následne ho prezidentka vrátila na opätovné prerokovanie, k opätovnému schváleniu zákona v NR SR došlo 22. júna 2022.

[23]    Inak by bolo možné obchádzať ustanovenia zákona simultánnym zvýšením povinností aj financovania a neskorším znížením financovania, čo by v konečnom dôsledku znamenalo len zvýšenie povinností bez finančného krytia.

[24]    Zmena sa zaviedla prostredníctvom aktualizácie Jednotnej metodiky pre posudzovanie vybraných vplyvov, ktorú schválila vláda uznesením dňa 8. júna 2022 s účinnosťou od 10. júna 2022.

[25]    Prekročenie limitu dlhu vo výške 60 % bežných príjmov predchádzajúceho roka. Presná definícia ukazovateľa je uvedená v prílohe 6.

[26]    RRZ nemá k dispozícii upravené finálne podkladové údaje o výške dlhu obcí, ktoré MF SR zistilo v rámci overovania vykázaných hodnôt v identifikovaných obciach.

[27]    Vyhodnotenie plnenia odporúčaní RRZ je uvedené v prílohe 2.

[28]    Prognóza Výboru pre daňové prognózy sa od začiatku roku 2021 rozšírila o nasledovné položky: príjmy z predaja emisných kvót, nedaňové príjmy Národnej diaľničnej spoločnosti, dividendy, odvod z hazardných hier, nemocenské dávky, dávky zo starobného a invalidného poistenia a dávky v nezamestnanosti,.

[29]   Ide o §10, ods.4 zákona č. 523/2004 Z.z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy.

[30]    Prehľad o čerpaní rezerv za celý rok 2021 bol v zmysle zákona o rozpočtových pravidlách zverejnený v rámci štátneho záverečného účtu.

[31]    Ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti (čl. 4, ods. 2) síce priznáva RRZ právo vyžadovať súčinnosť od subjektov verejnej správy pri poskytovaní údajov súvisiacich s výkonom jej pôsobnosti, ale v praxi toto ustanovenie nepostačovalo na to, aby oslovené subjekty poskytli potrebné údaje. Z toho dôvodu sa do príslušných zákonov upravujúcich konkrétnu oblasť explicitne doplnila povinnosť poskytovať údaje RRZ.

[32]    Zostavovanie rozpočtov viacerých členských krajín OECD (napríklad Austrália, Nový Zéland, Rakúsko, Dánsko, Veľká Británia, Švajčiarsko) vychádza z akruálnych princípov (podľa Accrual practices and reform experiences in OECD countries, Results of the 2016 OECD Accruals Survey, OECD Journal on Budgeting, Volume 2016 Issue 1).

[33]    Chýbajúce vyčíslenie deficitu v metodike ESA2010.

[34]    Výdavkové limity sú definované v ESA2010 metodike.

[35]    Vláda dňa 3. novembra 2021 schválila novelu zákona o sociálnom poistení, v ktorej sa navrhlo zrušenie ročného zúčtovania v sociálnom poistení v súvislosti s pripravovanou daňovo-odvodovou reformou. Vplyv tejto legislatívnej zmeny neposudzoval pred schválením rozpočtu v parlamente Výbor pre daňové prognózy. Na 51. schôdzi NR SR v novembri 2021 bola schválená legislatívna zmena vo financovaní cirkevných a súkromných školských zariadení s účinnosťou od 1. januára 2022, ktorá rovnako nebola zapracovaná v rozpočte VS.

Príspevok Dlhodobá udržateľnosť verejných financií sa po dvoch rokoch zhoršuje, nutný je plán ozdravenia a spustenie výdavkových limitov je zobrazený ako prvý na Rada pre rozpočtovú zodpovednosť.

Vážený pán podpredseda, vážené panie poslankyne, vážení páni poslanci,

dovoľte mi, aby som Vám stručne uviedol správu o hodnotení plnenia pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a rozpočtovej transparentnosti za minulý rok, ako to od nás vyžaduje ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti.

Do prepuknutia korona krízy dlh Slovenskej republiky nepretržite porušoval dolné sankčné pásmo dlhovej brzdy počas celej platnosti ústavného zákona. V roku 2019 bolo stanovené na úrovni 48% HDP. V minulom roku došlo najmä vplyvom pandémie koronavírusu k medziročnému zvýšeniu dlhu o 12,1 p.b. na úroveň 60,3 % HDP. Úroveň dlhu tak prekročila všetky sankčné pásma dlhovej brzdy, keďže horný limit dlhovej brzdy bol v minulom roku na úrovni 57 % HDP. Nakoľko došlo k schváleniu nového programového vyhlásenia vlády, vrchné sankcie sa podľa zákona neuplatňujú po dobu 24 mesiacov a v súčasnosti sú tak platné len sankcie druhého sankčného pásma dlhovej brzdy. Tie spočívajú v povinnosti pre vládu predložiť na rokovanie Národnej rady návrh opatrení, ktorými navrhuje zabezpečiť zníženie dlhu, ako aj sankcia zníženia platov členov vlády. Platy členov vlády sú v roku 2021 nižšie oproti predchádzajúcemu roku, návrh opatrení zatiaľ však nebol predložený.

Článok 55a Ústavy SR definuje hlavný cieľ Rozpočtovej rady ochranu dlhodobej udržateľnosti verejných financií. Rada si teda ešte viac ako len aktuálnu situáciu preto všíma trend vývoja verejných financií do budúcnosti. Konštatujeme, že dlhodobá udržateľnosť verejných financií bola v minulom roku podľa ukazovateľa stanoveného ústavným zákonom v pásme vysokého rizika, na najhoršej úrovni od roku 2012. Podobne, podľa medzinárodného ukazovateľa počítaného Európskou komisiou bola najhoršia v celej EÚ.

To znamená, že v prípade, ak nebudú prijaté žiadne reformy zlepšujúce dlhodobú udržateľnosť a Slovensko zotrvá na súčasnej trajektórii vývoja verejného dlhu, z dlhodobého hľadiska nás čaká nárast dlhu až do úrovní, v ktorých už jeho financovanie nebude udržateľné. V takom prípade by vláda čelila nutnosti prijímať opatrenia veľkého rozsahu, ktoré by sa necitlivo dotkli životnej úrovne obyvateľstva. To je scenár, ktorému by sme sa mali vyhnúť.

Existujú tri hlavné dôvody tohto stavu.

Veľkou ranou pre zdravie verejných financií bol fakt, že predkrízová hospodárska politika neakceptovala základné pravidlo zdravého moderného spravovania verejných financií. A síce, že v dobrých časoch musíme verejné financie pripraviť na zlé časy. Tým sa vytvára dostatočný vankúš pre nárast dlhu, keď príde kríza a dlh tak automaticky nedosiahne svoje historické maximá, ako tomu bolo v minulom roku. Takáto zodpovedná politika dokáže potom lepšie ochrániť ekonomiku, domácností a firmy v krízovom období.

Žiaľ, naša hospodárska politika sa v predkrízových časoch riadila heslom „v dobrých časoch sa s ľuďmi podeľme“. A tak napriek lepšiemu vývoju ekonomiky, ako očakával rozpočet verejných financií, sme v posledných piatich rokoch pred pandémiou dokázali splniť len jeden zo schválených rozpočtov a opakovane sa nám nepodarilo dosiahnuť plánované vyrovnané hospodárenie. A to napriek tomu, že podľa odhadov Rady by aj tzv. pasívna politika bez akýchkoľvek konsolidačných opatrení v dobrých časoch viedla automaticky rozpočet k štrukturálne vyrovnanému saldu. Namiesto toho však predkrízová rozpočtová politika viedla k štrukturálnemu deficitu na úrovni 2,4% HDP. Ak by sme teda neprejedali nadštandardne vysoké príjmy z dobrých časov a dosiahli vyrovnaný rozpočet, neprekročili by sme dnes vrchné sankčné pásmo dlhovej brzdy, nakoľko by dlh mohol byť nižší až o 10% HDP. Boli by sme tak výrazne lepšie pripravení na krízu.

Prejavila sa tak naplno absencia funkčných výdavkových limitov, ktoré majú chrániť občanov pred dôsledkami nezodpovednej rozpočtovej politiky. A pritom súčasne platný ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti predpokladá ich fungovanie už takmer desať rokov. Neexistencia výdavkových limitov mala za následok čiastočné znefunkčnenie aktuálne platného zákona o rozpočtovej zodpovednosti. Totiž hneď v prvej kríze po prijatí zákona sme prekročili všetky sankčné pásma dlhu, mali dočasný problém s prefinancovaním rozpočtu, ako aj si zničili dlhodobé zdravie verejných financií aj opatreniami v dôchodkoch.

A práve nedostatočný rešpekt voči budúcnosti, najmä vzhľadom na očakávaný negatívny demografický vývoj a z neho plynúce náklady spojené so starnutím obyvateľstva, boli druhým hlavným dôvodom dosiahnutia vysokého rizika udržateľnosti našich verejných financií. Mám na mysli zmeny v dôchodkoch v roku 2019[1], ako aj začiatkom roku 2020. Tieto opatrenia výrazne zhoršili dlhodobú perspektívu verejných financií, a teda automaticky aj pravdepodobnosť plného vyplatenia všetkých sľubovaných dôchodkov pre budúce generácie. V krátkom čase sme sa tak z pozitívneho zodpovedného príkladu, ktorý napríklad organizácia združujúca najvyspelejšie krajiny sveta – OECD – označila za inšpiratívny aj pre iné krajiny čeliace demografickej kríze, stali odstrašujúcim príkladom prístupu k verejným financiám. Hneď v prvom rebríčku krajín dlhodobej udržateľnosti, ktorý obsahoval tieto zmeny v dôchodkoch a ktorý zostavuje Európska komisia sme sa dostali na alarmujúce 2.najhoršie miesto v EÚ.

Tretím dôvodom bola samotná pandémia, ktorá výrazným dočasným pribrzdeným ekonomiky zaťala dodatočnú ranu do dlhodobej udržateľnosti. Aj keď Európska komisia odhaduje, že nárast dlhu za pandemické roky 2020 a 2021 bude na Slovensku v porovnaní s inými krajinami Európskej únie podpriemerný, stále ide o dvojciferný nárast v percentách HDP, ktorý vyústil do prekročenia všetkých dlhových sankčných pásiem. Na konci roku 2021 predpokladá RRZ dlh približne na úrovni 61 % HDP.

Nová hospodárska politika po voľbách síce prispela k zlepšeniu dlhodobej udržateľnosti, stále však nepoznáme detailný plán, ako prinavrátiť stabilitu verejným financiám. Pripravované schvaľovanie zavedenia výdavkových limitov sa opakovane odkladá a takisto sa postupne vytráca ambícia zlepšiť finančnú stabilitu dôchodkov ústavným zákonom.

Princípy rozpočtovej zodpovednosti by mali spájať všetky politické strany naprieč ideologickým spektrom, či je to pravica, ľavica, koalícia alebo opozícia. To nie je agenda, ktorá má stranícke tričko a už vôbec by nemala byť predmetom politického obchodovania.

V tomto smere vítame snahu doplniť a po 10 rokoch skúseností aj zmodernizovať ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti, ktorým sa toto plénum má zaoberať v blízkej dobe. Pripomínam, že bolo to práve toto plénum, ktoré pred rokom v Ústave v článku 55a ukotvilo ochranu dlhodobej udržateľnosti hospodárenia Slovenskej republiky ako kľúčového princípu spravovania vecí verejných. Z pohľadu budúcich generácii je preto kľúčové, aby sa práve tomuto plénu podarilo prijať plnohodnotnú novelu ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti, ktorá môže výrazne prispieť k zlepšeniu dlhodobého zdravia našich verejných financií.

Prístup k zákonu o rozpočtovej zodpovednosti tak vyšle signál o skutočnej zodpovednosti Vás, poslancov NR SR, voči našim verejným financiám.

Nedobrý stav verejných financií volá aj po kvalitnej reforme dôchodkového systému. Je neľahkou úlohou politikov prijať riešenie, ktoré spravodlivo rozloží medzigeneračný dlh ukrytý v dôchodkovom systéme medzi súčasné a budúce generácie. Súčasná veľkosť tohto problému, tak v prvom ako aj v druhom dôchodkovom pilieri, je žiaľ ovocím hlavne krátkozrakých nepremyslených zásahov. Preto je kľúčové finančnú stabilitu budúcich dôchodkov ukotviť čo najväčšou celospoločenskou zhodou v ústavnom zákone.

Zákon o rozpočtovej zodpovednosti nám dáva za povinnosť zhodnotiť aj pravidlá rozpočtovej transparentnosti.

V správe konštatujeme, že pravidlá rozpočtovej transparentnosti definované ústavným zákonom boli z formálneho hľadiska takmer v plnej miere splnené. Vnímame veľmi pozitívne, že niektoré z našich odporúčaní sa dostávajú do praxe. Ako príklad by som uviedol nezávislé posudzovanie niektorých nedaňových príjmov a výdavkov, ktoré by malo odstrániť chybné rozpočtovanie, na ktoré Rada opakovane upozorňovala. Rovnako v čoraz väčšej miere dochádza k prepojeniu výsledkov revízií výdavkov s rozpočtovaním jednotlivých oblastí. Takisto sa lepšie stanovili pravidlá pre tvorbu a použitie rezerv v rozpočte, aby nemohli slúžiť ako netransparentný nástroj riadenia rozpočtu pre ministra financií, ale ktorých použitie musí byť odpočtované aj pred parlamentom.

Rada v správe identifikovala aj nedostatky, ktorých náprava by mohla viesť k ďalšiemu skvalitneniu rozpočtovej transparentnosti a celého rozpočtového procesu. Súčasné rozpočtovanie na tri roky je stále formálne a vláda sa plnohodnotne zaoberá rozpočtom len na najbližší rok.

Chýba tak jasná a dôveryhodná trajektória, akým spôsobom chce vláda postupne ozdravovať verejné financie. Čo však vnímame ako najväčšiu slabinu súčasného spôsobu schvaľovania rozpočtu je to, že parlament schvaľuje len parametre hotovostného štátneho rozpočtu, ktorý je síce podstatnou, ale len jednou časťou rozpočtu celej verejnej správy. V súlade s najlepším štandardom vo svete a krajinách Európskej únie, by sa mal parlament zaoberať celým rozpočtom verejnej správy a to v metodike ESA2010, tak, ako sú vykazované aj výsledky hospodárenia. To by prispelo k odstráneniu mnohých nedorozumení, ktoré vznikli tento rok pri novelizácii zákona o štátnom rozpočte, ku kvalitnejšej diskusii, lepšej a ľahšej kontrole rozpočtovej politiky parlamentom.

Vážený pán podpredseda, vážené panie poslankyne, vážení páni poslanci,

v Rade pre rozpočtovú zodpovednosť nájdete konštruktívneho partnera prinášajúceho nezávislé a nezaujaté analýzy a hodnotenia v súlade s najlepšou medzinárodnou praxou, o ktoré sa ako tvorcovia legislatívy môžete naďalej opierať.

Ďakujem za Vašu pozornosť.

1. zavedenie stropu dôchodkového veku do Ústavy SR, apríl 2019, zákon č. 99/2019 Z.z.
2. zavedenie stropu dôchodkového veku, október 2019, zákon č. 321/2009 Z.z.
3. zvýšenie minimálneho dôchodku, november 2019, zákon č.382/2019 Z.z.
4. zmrazenie minimálneho dôchodku, december 2020, zákon č. 372/2020 Z.z. )
5. zníženie krátenia dôchodkov vyplácaných zo Sociálnej poisťovne u tých ľudí, ktorí sú sporiteľmi v II. pilieri, december 2019, zákon č.466/2019 Z.z.
6. zdvojnásobenie vianočného príspevku, júl 2019, zákon č.222/2019 Z.z.
7. zavedenie 13. dôchodku , marec 2020, zákon č. 46/2020 Z.z.
8. zavedenie 13. dôchodku, október 2020, zákon č. 296/2020 Z.z.

Príspevok Príhovor predsedu RRZ Jána Tótha v NR SR je zobrazený ako prvý na Rada pre rozpočtovú zodpovednosť.

Rada pre rozpočtovú zodpovednosť predložila k 31. 8. 2021 do Národnej rady SR Správu o hodnotení plnenia pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a pravidiel rozpočtovej transparentnosti za rok 2020. Povinnosť predložiť a prerokovať správu je stanovená Ústavným zákonom o rozpočtovej zodpovednosti.

Ešte pred vypuknutím krízy dosiahol indikátor dlhodobej udržateľnosti úroveň vysokého rizika a bol tak na najhoršej úrovni od roku 2013. Samotná kríza ho ešte viac zhoršila. V súčasnosti dosahuje Slovensko najhoršiu udržateľnosť verejných financií v rámci EÚ.

Dosiahnutie najhoršej dlhodobej udržateľnosti verejných financií od nadobudnutia Ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti ešte pred vypuknutím krízy začiatkom roku 2020, ako aj problémy s financovaním štátu počas krízy, naplno dokumentujú čiastočnú nefunkčnosť aktuálneho znenia Ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti.

Na podporu dosiahnutia dlhodobej udržateľnosti verejných financií RRZ vníma ako akútnu potrebu prijatia novely ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti. Napriek požiadavkám ústavného zákona z roku 2011,  nie sú stále implementované výdavkové limity, ktoré by mohli výrazne znížiť riziko takéhoto negatívneho vývoja.[AC1]  RRZ preto víta záväzok vlády implementovať výdavkové limity vyjadrený v Pláne obnovy a odolnosti SR. RRZ považuje za dôležité prijatie výdavkových limitov vo forme ústavného zákona.

V apríli 2021 Eurostat zverejnil údaje o hrubom dlhu ku koncu roka 2020 na úrovni 60,6 % HDP. V porovnaní s rokom 2019 tak dlh stúpol o 12,4 p.b. a prekročil najvyššie sankčné pásmo ústavného limitu na dlh.  V súčasnosti platné znenie Ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti v takejto situácii okrem iného nariaďuje vláde predložiť na rokovanie národnej rady návrh opatrení na zníženie dlhu. Tento návrh opatrení zatiaľ nebol predložený.

Celú správu nájdete v priložených súboroch.

Príspevok Slovensko má najhoršiu dlhodobú udržateľnosť verejných financií spomedzi všetkých krajín v EÚ je zobrazený ako prvý na Rada pre rozpočtovú zodpovednosť.