Premiér Robert Fico svoj právny názor opiera o tzv. únikovú klauzulu v ústavnom zákone o rozpočtovej zodpovednosti. Tá umožňuje neuplatniť najprísnejšie sankcie dlhovej brzdy v prípade, ak Ministerstvo financií SR zistí, že výdavky z verejných prostriedkov spojené s obnovením fungovania bankového sektora postihnutého finančnou krízou, výdavky súvisiace s odstraňovaním následkov živelných pohrôm a prírodných katastrof, ako aj výdavky vyplývajúce z plnenia medzinárodných zmlúv presiahli v úhrne 3 % HDP.

RRZ v tejto chvíli nedisponuje informáciami, ktoré by číselne podporovali takto prezentované stanovisko vlády. Vzhľadom na závažnosť dôsledkov takéhoto právneho výkladu by bolo vhodné, aby podobné vyhlásenia boli sprevádzané transparentným preukázaním argumentov, predovšetkým konkrétnou číselnou kvantifikáciou výdavkov, na ktorých je tento právny názor založený.

Ak by sa právny názor vlády odvíjal od dnes publikovanej tlačovej správy Štatistického úradu SR o začatí uplatňovania nového európskeho pravidla týkajúceho sa výdavkov na obranu, RRZ nepovažuje informácie obsiahnuté v tejto tlačovej správe za relevantnú údajovú základňu na vyčíslenie zvýšených negatívnych dopadov na účely únikovej klauzuly podľa ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti. Tlačová správa sumarizuje prehľad celkových výdavkov, pričom abstrahuje od skutočnosti, že pri uplatnení únikovej klauzuly by prirodzene malo ísť o zvýšené výdavky oproti štandardnému stavu. Z tohto pohľadu by opieranie právneho názoru o takéto informácie pôsobilo prinajmenšom problematicky, keďže samotná existencia celkových výdavkov na obranu alebo iné medzinárodné záväzky ešte nemusí preukazovať ich mimoriadny dodatočný vplyv na verejné financie, kvôli čomu by sa mala spustiť úniková klauzula. Úplne absurdne by navyše pôsobilo započítavanie odvodu do rozpočtu EÚ či výdavkov na spolufinancovanie fondov EÚ, keďže čistý fiškálny vplyv členstva Slovenska v Európskej únii je z dlhodobého pohľadu pre verejné financie pozitívny.

Pri interpretácii únikovej klauzuly je podľa RRZ potrebné postupovať reštriktívne, a to s prihliadnutím na jej účel. Táto klauzula má slúžiť na zohľadnenie mimoriadnych a výrazných dodatočných výdavkov oproti štandardným obdobiam, ktoré sú spôsobené okolnosťami úplne alebo takmer úplne mimo dosahu Slovenskej republiky. Nemala by byť využívaná ako všeobecný nástroj na obchádzanie sankcií vyplývajúcich z dlhovej brzdy. Takýto výklad podporuje aj dôvodová správa k ústavnému zákonu o rozpočtovej zodpovednosti, ktorá explicitne odkazuje na „zvýšené výdavky štátu“ súvisiace s finančnou krízou, živelnými pohromami alebo plnením medzinárodných zmlúv (napríklad ak by bolo potrebné narýchlo doplniť niekoľko miliárd eur do európskeho záchranného mechanizmu na pomoc členskej krajine eurozóny v problémoch).

Takýto reštriktívny výklad je podľa RRZ v súlade so zámerom ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti, ktorého cieľom je ochrana dlhodobej udržateľnosti hospodárenia Slovenskej republiky. Uplatňovanie únikovej klauzuly by preto malo byť vecne a kvantitatívne dostatočne odôvodnené, aby nevznikal dojem, že ide o využívanie právnych kľučiek na oslabenie existujúceho rámca rozpočtovej zodpovednosti.

Príspevok Stanovisko k medializovanej výnimke z uplatňovania sankcií dlhovej brzdy je zobrazený ako prvý na Rada pre rozpočtovú zodpovednosť.

RRZ sa nestotožňuje s tvrdeniami, že by nekriticky pristupovala k opatreniam predchádzajúcich vlád a neupozorňovala na rastúce riziká vo vývoji verejných financií. Robila tak v pravidelných hodnotiacich správach, no aj v mimoriadnych stanoviskách. Uvádzame niekoľko príkladov:

• V stanovisku z júna 2021 vyzvala na rýchlejší nábeh konsolidácie s cieľom zlepšiť stav dlhodobej udržateľnosti.
• V roku 2022 RRZ predložila z vlastnej iniciatívy Ústavnému súdu Slovenskej republiky stanovisko k tzv. rodinnému balíčku. V ňom poukázala na vecné aj formálne nedostatky opatrenia so zásadným fiškálnym vplyvom; jej argumenty boli následne významne zohľadnené v rozhodnutí súdu, ktorý predmetnú legislatívu, tzv. „krúžkovné“, zneplatnil.
• RRZ vo svojom stanovisku poukázala aj na postup úradníckej vlády pri príprave vyrovnaného rozpočtu na rok 2024, ktorý bol podľa jej hodnotenia založený prevažne na formálnom prístupe a plošnom znižovaní výdavkov bez predstavenia realistických opatrení. Takisto kritizovala nepokračovanie modernizácie ústavného zákona č. 493/2011 Z.z. o rozpočtovej zodpovednosti, ktorý sa nachádzal už v druhom čítaní a následne bol ministerstvom financií stiahnutý z parlamentu.
• Vo februári 2023, počas tzv. „legislatívnej smršti“ v parlamente, vyzvala RRZ v mimoriadnom stanovisku parlament na ochranu dlhodobej udržateľnosti. Rada pripomínala, že nové trvalé výdavky (alebo znižovanie príjmov), by mali byť plne prefinancované znížením iných trvalých výdavkov alebo zvýšením príjmov. Za mnohé z návrhov, ktorých schválenie malo výrazný negatívny vplyv na verejné financie, hlasoval aj súčasný minister financií.
• Už v auguste 2023 RRZ publikovala analytický komentár o výraznom náraste rizika defaultu vyplývajúceho z vtedajšieho nastavenia verejných financií.
• Pred voľbami v roku 2023 RRZ v mimoriadnom stanovisku vyzvala všetky kandidujúce politické subjekty, aby sa vzhľadom na stav verejných financií po voľbách zamerali na ich ozdravenie.

Minister vo svojich vyjadreniach opakovane prechádza do osobnej roviny, predovšetkým voči osobe predsedu RRZ. Viaceré z jeho vyjadrení nezodpovedajú faktom.

V rozpore s tvrdeniami ministra financií predseda ani iný člen RRZ nemôže opätovne kandidovať na svoju funkciu, keďže podľa ústavného zákona je mandát jednorazový. To zvyšuje nezávislosť výkonu členov Rady od vlády a parlamentu.

Rovnako v rozpore s tvrdeniami ministra financií bol predseda RRZ v roku 2020 vybraný na základe transparentného bodovaného verejného vypočutia, ktoré viedol predseda Výboru Národnej rady SR pre financie a rozpočet na základe vopred stanovených pravidiel a ktoré reflektovalo aj odporúčania OECD. Deklarovaným aj naplneným cieľom tohto otvoreného výberového konania bolo vybrať spomedzi uchádzačov (ktorých sa prihlásilo 12) troch najvhodnejších kandidátov na výkon funkcie predsedu RRZ. Hodnotenie zabezpečovalo 13 zástupcov odbornej verejnosti a parlamentných politických strán; podrobnosti sú aj na stránke ministerstva financií. Tento prístup bol nadštandardný v porovnaní s dovtedajšou praxou pre obsadzovanie kľúčových verejných funkcií na Slovensku. Medzi hodnotiteľmi bol aj súčasný minister financií, svoj názor na kandidátov sa však v bodovaní rozhodol ako jediný nevyjadriť. Aj vďaka takto nastavenému transparentnému výberu bola RRZ následne hodnotená ako formálne najnezávislejšia inštitúcia na Slovensku, podľa rebríčkov INEKO a Transparency International. Predseda RRZ bol následne zvolený 110 hlasmi poslancov Národnej rady SR, vrátane podpory časti vtedajšej opozície a nezávislých poslancov.

RRZ má troch členov s rovnakými hlasovacími právami pri schvaľovaní stanovísk a materiálov.  Nasledujúci člen bol navrhnutý guvernérom Národnej banky Slovenska na základe rovnakých výsledkov, čo potvrdzuje dôveryhodnosť výberového konania. Aktuálni členovia RRZ boli schválení rôznymi parlamentmi v rôznych volebných obdobiach vždy výraznou väčšinou, pričom ich podporili koaliční aj opoziční poslanci.

Slovensko je pod sankciami dlhovej brzdy každý rok od platnosti Ústavného zákona, aj počas predkrízového obdobia. Na vysoké riziko udržateľnosti verejných financií od zavedenia stropu veku odchodu do dôchodku z roku 2019 pravidelne upozorňuje aj Európska komisia a OECD. Najnovšie, Európska komisia vo februárovom hodnotení zaradila Slovensko z hľadiska strednodobej a dlhodobej udržateľnosti do pásma vysokého rizika, pričom Slovensko je jediná krajina v EÚ, ktorá dosiahla vysoké riziko v oboch kritériách.

Cieľom RRZ je objektívne a nezávisle informovať o  vývoji verejných financií a dlhodobej udržateľnosti,  preto je prirodzené, že jej pohľad sa nemusí vždy stotožňovať s pohľadom vlád a ministrov. Doteraz sme však udržiavali korektné a vecné vzťahy s ministrami financií, vďaka komunikácii založenej na odbornej, slušnej a korektnej úrovni. Rada je vždy pripravená na vysvetľujúce bilaterálne stretnutie s ministrom financií, ku ktorému v tomto volebnom období zatiaľ nedošlo.

Rada pre rozpočtovú zodpovednosť je presvedčená, že stabilizácia verejných financií si vyžaduje odborný, vecný a konštruktívny prístup. Osobne ladená komunikácia a snaha znižovať dôveryhodnosť RRZ ako nezávislej inštitúcie k riešeniu týchto výziev neprispievajú. Žiaľ, v širšom spoločenskom kontexte, nepriateľský prístup zažívajú aj ďalšie inštitúcie zriadené zákonmi či Ústavou SR na vyvažovanie a kontrolu výkonnej moci.

Príspevok Verejné financie potrebujú kvalitnú a prorastovú konsolidáciu, nie osobné útoky je zobrazený ako prvý na Rada pre rozpočtovú zodpovednosť.

Veľkosť balíčka, ktorý dnes predstavilo ministerstvo financií, by podľa údajov MF SR predbežne mohla zodpovedať potrebám na zníženie deficitu na vládou stanovený cieľ 4,1 % HDP. RRZ však zo zverejnených informácií zatiaľ nevie vyhodnotiť realistickosť opatrení. Výdavková časť, ktorá by podľa MF SR mala dosiahnuť 1,3 mld. eur, totiž nebola takmer vôbec špecifikovaná. Aby sa dali odhadnúť riziká, nevyhnutné sú konkrétne opatrenia. Bez energodotácií by deklarované úspory na výdavkoch mali dosiahnuť 860 mil. eur.

Významná časť predstavených opatrení je jednorazového alebo dočasného charakteru, a teda neprispieva k dlhodobej udržateľnosti. To neúmerne predlžuje obdobie konsolidácie a jej rozsah v ďalších rokoch a zároveň zvyšuje riziko ich realizácie z dôvodu tzv. konsolidačnej únavy.

Z pohľadu RRZ je dôležité opakovane pripomínať, že konsolidačné opatrenia majú na ekonomiku rozdielny dopad v závislosti od ich štruktúry. Ďalšie zvyšovanie daňovo-odvodového zaťaženia má obzvlášť negatívny vplyv na budúci rast ekonomiky. Niektoré opatrenia ovplyvnia vývoj iba dočasne, iné môžu zanechať dlhodobé negatívne stopy.

Napriek apelu, aby v opatreniach prevažovali úspory na strane výdavkov, väčšina z nich je na strane príjmov rozpočtu, podobne ako v predošlých rokoch. Z hľadiska štruktúry je potrebné zdôrazniť, že až polovica príjmových opatrení priamo zaťažuje ekonomickú aktivitu – najmä zvýšením odvodov a zavedením ďalších sadzieb dane z príjmov fyzických osôb. Znižovanie rozdielu v daňovo-odvodovom zaťažení medzi zamestnancami a SZČO však možno považovať za posun smerom k lepšej vyváženosti. RRZ upozorňuje, že daňové a odvodové príjmy verejnej správy na Slovensku by mali v roku 2025 dosiahnuť 37,0 % HDP, čo je ich najvyššia úroveň od roku 1996. Po zohľadnení podielu miezd na ekonomike Slovensko zdaňuje prácu najviac v regióne.

Medzinárodné skúsenosti ukazujú, že znižovanie deficitu prostredníctvom úspor na výdavkoch je dlhodobo úspešnejšie. Vláda v rámci opatrení na strane výdavkov vynechala možné úspory vyplývajúce zo zlepšenia adresnosti v sociálnych transferoch či energodotáciách.

Príspevok Chýbajúca špecifikácia výdavkových opatrení znemožňuje vyhodnotiť realistickosť konsolidačného balíčka je zobrazený ako prvý na Rada pre rozpočtovú zodpovednosť.

Preto je dôležité, aby zdroje vytvorené aktuálnym balíčkom neboli minuté na dodatočné opatrenia, ktoré bude nevyhnutné v ďalších rokoch opäť konsolidovať. Inými slovami, aby sme nerobili dva kroky vpred, jeden vzad.

RRZ preto upozorňuje, že využitie zdrojov získaných z konsolidačného balíka na znižovanie deficitu by malo byť veľmi transparentne zdôvodnené. Vláda oznámila prijatie opatrení v sume 2,7 mld. eur, pričom až 1 mld. eur z tohto objemu nemusí viesť k znižovaniu deficitu, ale použije sa na financovanie výdavkov. Ministerstvo financií postupne komunikovalo jednotlivé položky, ktoré by mali vysvetľovať použitie 1 mld. eur, avšak podľa Rady doteraz medializované vysvetlenia nie sú postačujúce.

Za doteraz legislatívne neschválené opatrenia je možné považovať poskytnutie adresnej energopomoci, dodatočné náklady v školstve a navýšené výdavky envirofondu. Spolu ide o komunikovanú sumu 360 mil. eur podľa odhadov MF SR.

Vzhľadom na veľkosť balíčka a prijatie medzinárodne málo používanej dane z finančných transakcií môžu však existovať riziká výrazne nižšieho celkového dopadu konsolidačného balíčka. Rozpočet by preto mal obsahovať primeranú rezervu, ktorá by zabezpečila dosiahnutie požadovanej konsolidácie. Najnovší odhad daňovej prognózy (vrátane odhadu prínosu konsolidačného balíčka) zverejní RRZ v najbližšom čase.

Viacero spomínaných opatrení referuje na medziročný rast výdavkov, ktorý sa prejavuje naprieč všetkými príjmami a výdavkami rozpočtu (niektoré môžu aj klesať), preto nie je vhodné selektívne vyberať iba niektoré z nich. Tieto opatrenia s uvádzanými vplyvmi tak nemôžu vysvetľovať medziročný rast deficitu na HDP, ktorý by si vyžadoval kompenzáciu väčším objemom prijatých opatrení ako je výsledné zníženie deficitu. Napríklad komunikovaný medziročný rast výdavkov v zdravotníctve v sume 500 mil. eur je financovaný aj rastom výberu zdravotných odvodov, preto je čistý vplyv na deficit nižší a nie je potrebné celý medziročný nárast výdavkov prefinancovať novým opatreniami.

Podľa odhadov RRZ by sa deficit v roku 2025 nemal bez nových opatrení  v porovnaní s rokom 2024 výrazne meniť a mal by sa pohybovať na úrovni 5,7 % HDP. Tento odhad pritom zahŕňa už väčšinu opatrení, ktoré komunikuje Ministerstvo financií a ktoré boli legislatívne prijaté ešte pred rokom 2024.

Naplnenie tohto  odhadu  RRZ by znamenalo, že prijatie konsolidačného balíčka by mohlo viesť k vytvoreniu priestoru pre doteraz nezverejnené nové výdavky a/alebo zohľadnenie rizík možného nenaplnenia celkového dopadu balíčka. Vytvorenie rezervy pri istej miere neistoty celkového vplyvu balíčka na verejné financie možno považovať za vhodné opatrenie, no len v tom prípade, ak prípadná rezerva bude využitá výhradne na zlepšenie stavu verejných financií a nebude zneužitá na dodatočné výdavky.

Ucelené posúdenie všetkých opatrení vlády, aj tých mimo už oznámených alebo prijatých opatrení, bude možné až po predstavení celého fiškálneho rámca a návrhu rozpočtu na roky 2025 až 2027.

Príspevok Z informácií o konsolidačnom balíčku nie je zrejmé, či sa nevyužije aj na neohlásené výdavkové opatrenia je zobrazený ako prvý na Rada pre rozpočtovú zodpovednosť.

Z predstavených opatrení je zrejmé, že vláda si uvedomuje naliehavosť potreby ozdravenia verejných financií. Očakávané zníženie deficitu na úroveň 4,5 – 4,7 % HDP, čiže o viac ako 1 % HDP oproti vývoju bez prijatia opatrení, je primerané, pokiaľ sa takouto rýchlosťou bude pokračovať aj ďalej. Správne deklarovaný cieľ znížiť deficit pod 3 % HDP do roku 2027 ukazuje, že aj v ďalších dvoch rokoch by sa malo pokračovať podobnou rýchlosťou.

Celková deklarovaná suma opatrení na úrovni až 2,7 mld. eur vysoko prekračuje hodnotu, o ktorú sa predpokladá zníženie deficitu. Podľa MF SR balíček ozdravuje verejné financie len v objeme 1,7 mld. eur medziročne, zvyšok sa použije na riziká, resp. iné priority. V porovnaní s opatreniami prijatými na rok 2024 – kde podstatnú časť tvorili jednorazové opatrenia a nedošlo k ozdraveniu verejných financií – je balíček na rok 2025 zložený predovšetkým z trvalých opatrení. V rovnakej sume cca 1,7 mld. eur tak ozdravuje verejné financie nie len na rok 2025, ale aj v ďalších rokoch a zlepšuje dlhodobú udržateľnosť.

Je dôležité, aby vláda poskytla informácie o využití zostávajúcej približne 1 mld. eur. Keďže konsolidácia bude musieť pokračovať aj v ďalších rokoch, bolo by vhodné využiť prijaté opatrenia v čo najväčšej miere na trvalé ozdravenie verejných financií. O to menej bolestivé budú musieť byť opatrenia prijímané v ďalších rokoch. Väčšina opatrení predstavených pre rok 2025 je totiž spomedzi možných opatrení skôr ľahšie dosiahnuteľná a ekonomicky a sociálne menej zaťažujúca, čo pre ďalšie roky nemusí platiť.

Rada po zverejnení legislatívy k uvedeným návrhom pripraví detailnejšie stanovisko s cieľom poskytnúť nezávislé informácie o dopadoch konsolidačného balíčka na verejné financie, podniky a domácnosti.

RRZ pripomína, že najlepší prístup, ako dosahovať dlhodobú udržateľnosť a čo najviac sa vyhýbať bolestivými a nákladným konsolidáciám, je trvalá vysoká kultúra rozpočtovej zodpovednosti. Vidíme, že táto prax nie je v rozpore, ale naopak v súlade s rozvíjaním sociálneho systému, zdravotníctva, školstva či infraštruktúry a pod.

Trvalá snaha o udržateľné verejné financie nejde na úkor krajiny a jej obyvateľov, naopak, je stabilizujúcim prvkom, ktorý uľahčuje prechádzanie krízami a napomáha konzistentnej tvorbe potrebných politík.

Príspevok Prvé stanovisko k ohlásenému konsolidačnému balíku Vlády SR je zobrazený ako prvý na Rada pre rozpočtovú zodpovednosť.

Vzhľadom na to, že proces skráteného legislatívneho konania žiaľ nevytvára dostatočný časový priestor na štandardnú diskusiu s ministerstvom financií, kde by sa úplne spresnila výška limitu a ujasnili podkladové údaje pre jeho výpočet, RRZ o svojich aktuálnych zisteniach obratom informovala členov Výboru NR SR pre financie a rozpočet.

RRZ oceňuje, že dnes ráno bol promptne podaný poslanecký pozmeňovací návrh, ktorým sa limit verejných výdavkov na rok 2024 znížil o 439 mil. eur, zohľadňujúc tak aktuálne dostupné údaje za rok 2023.

Stále však platí, že tohtoročný limit vychádzajúci z európskych pravidiel prakticky nebude vyžadovať dodatočnú konsolidáciu (stanovený limit na rok 2024 je prakticky totožný s odhadom MF SR uvedeným v programe stability), na rozdiel od súčasne platných národných výdavkových limitov. Vzhľadom na zlý stav dlhodobej udržateľnosti podčiarknutý slovenskými špecifikami – najmä zásadnou demografickou zmenou – nemusí byť aktuálne prijímaný koncept výdavkových limitov dostatočný. Univerzálne pravidlá navrhované pre širokú skupinu krajín, pričom takmer všetky majú lepšiu dlhodobú udržateľnosť a zároveň menšiu demografickú krízu pred sebou, podľa RRZ nemusia byť dostatočne funkčné a pružné.

RRZ má tiež obavu, že zrušenie existujúcich národných výdavkových limitov, ktoré sú v súlade s ústavným rámcom naviazané na dlhodobú udržateľnosť, môže odporovať článku 55a Ústavy SR a ústavnému zákonu o rozpočtovej zodpovednosti. Podrobnejšie tu.

Celé znenie listu nájdete v prílohe.

Príspevok RRZ upozornila na nesprávny výpočet limitu v novej zmene zákona, jeho hodnota sa tak znížila o viac ako 400 mil. eur. je zobrazený ako prvý na Rada pre rozpočtovú zodpovednosť.

Podľa návrhu by sa rámec dlhodobej udržateľnosti riadil iba pravidlami EÚ, čo je možné vnímať ako oslabenie doterajšieho rámca pravidiel pre zlepšenie udržateľnosti verejných financií.

Vzhľadom na zlý stav dlhodobej udržateľnosti podčiarknutý slovenskými špecifikami – najmä zásadnou demografickou zmenou – nemusí byť tento koncept dostatočný. Univerzálne pravidlá navrhované pre širokú skupinu krajín, pričom takmer všetky majú lepšiu dlhodobú udržateľnosť a zároveň menšiu demografickú krízu pred sebou, podľa RRZ nemusia byť dostatočne funkčné a pružné. Budú sa totiž vyznačovať zdĺhavým procesom korekcie v prípade ich nedodržiavania, menšou precíznosťou proti možnému obchádzaniu a vyššou rigiditou v prípade kríz. Európske pravidlá navyše nebudú prepojené s ochranou dlhodobej udržateľnosti ukotvenou v Ústave SR a nezohľadňujú jej potrebu na dlhodobom horizonte.

RRZ má preto obavu, že zrušenie existujúcich výdavkových limitov môže odporovať článku 55a Ústavy SR a ústavnému zákonu o rozpočtovej zodpovednosti.

Na základe doterajších informácií RRZ predpokladá, že táto zmena môže paradoxne viesť k pomalšiemu trvalému ozdravovaniu verejných financií, a teda k jeho odďaľovaniu. Dôvodom je napríklad nedostatočná konsolidácia v tomto roku, alebo využitie dočasných opatrení ako exspirácia energopomoci, resp. znižovanie veľkosti 2. piliera ako konsolidačných opatrení, ktoré však neznamenajú trvalú konsolidáciu. Úplne bezprostredne to znamená odloženie začiatku konsolidácie z tohto roku na prinajlepšom budúci rok. Pre občanov Slovenska, a najmä pre budúcu generáciu to bude znamenať dodatočné zvýšené náklady, resp. menšiu ochranu finančnej stability poskytovania verejných služieb do budúcnosti.

Všetky pripomienky RRZ k zmene zákona o rozpočtových pravidlách (523/2004) nájdete tu.

Príspevok Vládny návrh zmeny pravidiel pre limit verejných výdavkov je rizikom pre dostatočné ozdravovanie verejných financií (Tlačová správa) je zobrazený ako prvý na Rada pre rozpočtovú zodpovednosť.

Verejné financie Slovenskej republiky sa aktuálne nachádzajú v nepriaznivom stave, ktorý charakterizuje jeden z najvyšších deficitov v EÚ. Ak nedôjde k ozdravovaniu verejných financií, dlh sa rýchlo zvýši nad 60 % HDP a bude ďalej akcelerovať až na neudržateľné úrovne už v najbližšej dekáde. Ukazovateľ dlhodobej udržateľnosti sa preto nachádza v pásme vysokého rizika.

Nepriaznivé vyhliadky verejných financií sú do veľkej miery dôsledkom dlhodobej absencie účinného ozdravujúceho nástroja – výdavkových limitov. Ich dnešné neschválenie preto vníma RRZ ako mimoriadne znepokojivú správu pre ďalší vývoj verejných financií.

Už dnes vidíme, že odkladanie konsolidácie len viac zhoršuje situáciu vo verejných financiách a predražuje jej riešenie, čo cítime už dnes vo forme druhej najvyššej rizikovej prirážky v eurozóne po Taliansku. Ak napokon vysoko zadlžená krajina stratí dôveru investorov,  bude ohrozená jej schopnosť  financovať sa, teda aj plniť svoje záväzky voči občanom. Dosiahnutý sociálny štandard, úroveň zdravotníctva, školstva a ďalších služieb sa  stanú neudržateľnými. Nazhromaždené dlhové bremeno bude výrazne a nespravodlivo zaťažovať aj ďalšie generácie.

Pripravované nové európske fiškálne pravidlá, na ktorých očakávanú platnosť ministerstvo financií odkázalo vo svojom vyhlásení a vyslovilo sa za to, aby sa limit verejných výdavkov vypočítaval len na základe nich, budú spoločne vyžadované európske minimum a sústreďujú sa najmä na strednodobé obdobie. Naopak, národné fiškálne pravidlá vedia najlepšie zohľadniť národné špecifiká verejných financií (napríklad vývoj demografie, výšku ratingu, a pod.) a toto platí aj pre ostatné európske krajiny, v ktorých v nejakej podobe jestvujú výdavkové limity. Neschválený limit výdavkov tak plne napĺňal podmienku zamerania sa na dlhodobú udržateľnosť, ako to vyžaduje platný ústavný zákon.

Dnešné neschválenie výdavkového limitu tak neumožnilo spraviť dôležitý krok k úspešnej implementácii výdavkových limitov, tak ako to predpokladá platný ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti prijatý pred vyše dvanástimi rokmi. Schválenie limitu by naopak poslalo občanom jasný signál, že Slovenská republika chráni dlhodobú udržateľnosť svojho hospodárenia, a teda aj priamo garantuje plnenie legislatívne ukotveného sociálneho štandardu aj do budúcnosti.

Neexistuje presvedčivejší dôvod na efektívne zavedenie výdavkových limitov do praxe, ako je samotný výhľad vývoja našich verejných financií v ďalších rokoch.

Príspevok NR SR neschválila výdavkové limity, Slovensko stále nemá hlavný funkčný nástroj, a tak ani kredibilný scenár ozdravenia verejných financií je zobrazený ako prvý na Rada pre rozpočtovú zodpovednosť.

Limit verejných výdavkov – všeobecne

1. Limity schválené vo februári 2023 stratili začiatkom nového volebného obdobia platnosť.

Rada upozorňuje, že žiadna časť zákonnej úpravy limitu verejných výdavkov neustanovuje^[1] stratu platnosti uplynutím volebného obdobia. Limit verejných výdavkov na roky 2023 až 2025 z februára 2023 zostáva v platnosti, keďže zatiaľ nedošlo k jeho aktualizácii alebo k schváleniu nových limitov národnou radou, ktoré by ho nahradili. Dovtedy má vláda a NR SR zákonnú povinnosť riadiť sa týmito vypočítanými limitmi.

2. Keďže výdavkové limity sa pre vládu počítajú len na začiatku volebného obdobia, v nasledujúcich rokoch pri zmenených predpokladoch strácajú relevanciu.

Vlády majú vo všeobecnosti sklon k vytváraniu deficitov, pričom limit verejných výdavkov predstavuje pravidlo, ktoré by vládu malo disciplinovať a nasmerovať verejné financie na dlhodobo udržateľnú trajektóriu. Limit verejných výdavkov je dôležitým proticyklickým nástrojom riadenia rozpočtu a jeho výpočet na štvorročné obdobie by mal podporovať dlhodobé plánovanie výdavkových politík vlády. Vláda dopredu na celé volebné obdobie pozná veľkosť tzv. fiškálneho priestoru (pre každý rok jedno číslo v miliardách eur), ktorý sa nezmenší ani v prípade negatívneho ekonomického vývoja. V prípade lepšieho výsledku hospodárenia v jednom roku bude mať vláda nasledujúci rok k dispozícii aj ušetrené zdroje z predchádzajúceho roka. Naopak, prekročenie limitu v jednom roku povedie k jeho zníženiu v ďalšom roku.

Pre zohľadnenie niektorých zmenených predpokladov, ako je najmä prijatie legislatívnych zmien ovplyvňujúcich príjmy alebo dlhodobú udržateľnosť verejných financií, existuje v zákone mechanizmus aktualizácie limitu verejných výdavkov, ktorým sa zmeny premietnu v sume limitov.

Aktualizácia sa vykonáva pravidelne každý rok do 30. júna, alebo kedykoľvek na požiadanie vlády. Limity je taktiež možné aktualizovať aj na základe iniciatívy RRZ v prípade prijatia legislatívnych opatrení, ktoré ovplyvňujú dlhodobú udržateľnosť verejných financií. Súčasťou aktualizácie je aj odlišný vývoj niektorých položiek, ktoré nie sú súčasťou limitu (napríklad hospodárenie samospráv, výdavky na spolufinancovanie prostriedkov z rozpočtu EÚ, odvod do rozpočtu EÚ), ako aj plnenie/neplnenie limitu v predchádzajúcom roku. Dôvodom je to, aby tieto položky, aj keď sú mimo priamej kontroly vlády, vo výsledku nezhoršovali dlhodobú udržateľnosť verejných financií.

Pri mimoriadnych okolnostiach, ako sú prípady významných odchýlok v prognóze daňových a nedaňových príjmov (o 3 % HDP voči pôvodným predpokladom pri výpočte limitu) alebo vyhlásenie mimoriadnej okolnosti (medziročné zníženie reálneho HDP) sa limit vypočíta odznova zohľadňujúc zmenené ekonomické podmienky.

3. Výdavkové limity pripravila Rada pre rozpočtovú zodpovednosť a nastavila si ich tak, aby právomoci spojené s pravidlom zostali u nej.

Samotná povinnosť prijať výdavkové limity vznikla prijatím ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti v Národnej rade SR v roku 2011. RRZ nepredkladá návrhy zákonov na rokovanie vlády alebo národnej rady, preto jej nemožno prisudzovať zodpovednosť za legislatívnu podobu limitov výdavkov. Novela zákona, ktorou sa zaviedli limity verejných výdavkov, bola predložená vládou SR. Finálnu podobu s podrobnosťami o fungovaní výdavkových limitov novela nadobudla zmenami cez pozmeňovací návrh Výboru NR SR pre financie a rozpočet.

Zákon, ktorým sa zaviedli limity verejných výdavkov, bol schválený plénom národnej rady dňa 16. marca 2022. Zákon prijali poslanci Národnej rady SR naprieč politickým spektrom až 95 hlasmi. Nadobudol účinnosť 1. apríla 2022. Pôvodne mali byť limity výdavkov prijaté v rámci komplexnej reformy ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti, ktorý prijala vláda 30. septembra 2020^[2]. NR SR schválila návrh novely ústavného zákona v prvom čítaní. V rokovaní o novele sa však vzhľadom na chýbajúcu politickú podporu ďalej nepokračovalo.

Rada bola Ministerstvom financií SR, ako gestorom zákona, prirodzene prizvaná na odborné rokovania počas prípravy návrhu novely ústavného zákona a neskôr aj zákona, ktorý zavádzal limity verejných výdavkov. Rada poskytla Ministerstvu financií SR plnú súčinnosť pri príprave návrhu zákonov v tých oblastiach, na ktoré bola dopytovaná. Zároveň sa Rada zúčastnila v oboch prípadoch medzirezortného pripomienkového konania, kde vzniesla odborné pripomienky obdobne ako iné subjekty^[3].

Rada neskôr vo svojom stanovisku pozitívne vnímala schválenie zákona, ktorý upravuje spôsob výpočtu limitu verejných výdavkov, čím sa napravil pretrvávajúci protiústavný stav, keďže ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti prijatý už v roku 2011 predpokladal existenciu efektívnych výdavkových limitov. Rada vo svojom stanovisku a taktiež v iných správach verejne komunikovala^[4] aj výhrady k schválenej novele zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy. Išlo najmä o to, že základné pravidlá fungovania limitov výdavkov neboli zahrnuté do ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti, z čoho vyplýva aj nekonzistentnosť s ustanoveniami ústavného zákona (dlhovej brzdy). Ďalšou výhradou bola nedostatočná minimálna miera vyžadovanej konsolidácie vo vysokom stupni rizika dlhodobej udržateľnosti, ktorá je rovnaká ako v strednom stupni rizika, teda 0,5 % HDP. Rada odporúčala, aby vo vysokom riziku bola vyžadovaná konsolidácia na úrovni 0,75 % HDP.

4. Exekutívnu právomoc má mať ministerstvo financií, a nie Rada pre rozpočtovú zodpovednosť. Rada nemôže riadiť verejné financie, je tu na to, aby kontrolovala, či sa limity dodržiavajú.

Rada nezostavuje rozpočet verejnej správy, nestanovuje opatrenia, ktoré sa majú zahrnúť do rozpočtu, ani nijakým spôsobom neovplyvňuje tvorbu a plnenie rozpočtu. Za zostavenie a realizáciu rozpočtu verejnej správy je v plnej miere zodpovedné Ministerstvo financií SR, pričom je nevyhnutné, aby pri tejto činnosti rešpektovalo platné zákony vrátane platných fiškálnych pravidiel, ako je napríklad limit verejných výdavkov. Hlavným cieľom limitu výdavkov je zabezpečiť dlhodobú udržateľnosť verejných financií tak, ako to vyplýva z Ústavy SR.

Povinnosti Rady sa odvíjajú od platných zákonov. Rada sa pri výpočte limitu verejných výdavkov striktne pridržiava zákonov a platnej metodiky. Na základe nich Rada najprv vypočíta základný scenár vývoja verejných financií, t.j. odhadne stav verejných financií v čase zmeny vlády po voľbách (k momentu schvaľovania programového vyhlásenia vlády). Základný scenár je dôležitý z hľadiska férového nastavenia limitu verejných výdavkov do ďalších rokov a je nevyhnutné, aby vychádzal z objektívnych, neskreslených informácií o verejných financiách. Následne použitím zákonom definovaných vstupov z údajov Ministerstva financií SR a Výboru pre daňové prognózy Rada vypočíta limit verejných výdavkov za predpokladu zákonom daného tempa ozdravenia verejných financií. Vypočítané limity schvaľuje Národná rada SR.

Úloha Rady následne spočíva aj vo výpočte aktualizovaného limitu na základe zákonom daných skutočností, napríklad v dôsledku prijatia legislatívnych zmien ovplyvňujúcich príjmy alebo dlhodobú udržateľnosť verejných financií v priebehu volebného obdobia. Po ukončení roku Rada vyhodnocuje plnenie limitu.

5. Výdavkové limity zužujú priestor na ozdravenie verejných financií len prostredníctvom výdavkov.

Výdavkové limity sú neutrálny nástroj riadenia verejných financií na Slovensku. Neobmedzujú vládu v spôsobe, akým sa rozhodne konsolidovať verejné financie. Vláda nemusí konsolidovať len cez zníženie výdavkov, ak sa rozhodne pre zvyšovanie príjmov, dôjde k aktualizácii limitu o vplyvy schválených legislatívnych opatrení a limit verejných výdavkov sa zvýši. Kľúčové však je, aby všetky opatrenia na ozdravenie verejných financií, či už na strane výdavkov alebo príjmov, mali trvalý vplyv na hospodárenie.

Ako príklad striktného dodržiavania neutrality medzi výdavkovými a príjmovými opatreniami (zjednodušene, medzi preferovanými pravicovými alebo ľavicovými riešeniami), RRZ verejne formulovala výhrady proti zahrnutiu daňovej brzdy priamo do ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti.

6. Limity nie sú flexibilné a neumožňujú pružne reagovať na meniacu sa ekonomickú situáciu.

Limity výdavkov sú dôležitým operatívnym a zároveň proticyklickým nástrojom riadenia rozpočtu, ktorý stabilizuje ekonomiku. V čase silného ekonomického rastu vedú k rýchlejšiemu znižovaniu deficitu rozpočtu a naopak, v čase ekonomického spomalenia alebo recesie vytvárajú priestor pre fiškálnu expanziu. Výdavkové limity umožňujú vláde realizovať jednorazové a dočasné opatrenia a teda čeliť nečakaným šokom, akým je napríklad energetická kríza. Tieto výdavky totiž nie sú súčasťou limitov. Zároveň v čase významných ekonomických kríz môže vláda limit so súhlasom NR SR prekročiť, pričom k návrhu vlády pripája pred hlasovaním v NR SR svoje stanovisko aj Rada.

V prípade, že sa zhorší ekonomický vývoj, ktorý povedie k nižšiemu výberu daní (a nie sú splnené podmienky na aktivovanie ani jednej z únikových klauzúl^[5]), výdavky sa naopak nemusia znižovať. Vláda môže použiť rovnakú sumu výdavkov, akú mala naplánovanú v rozpočte v súlade s vypočítaným limitom. Naopak, v prípade, že sa zlepší ekonomický vývoj, ktorý povedie k daňovým nadpríjmom, limity neumožnia ich použitie na dodatočné výdavky, ktoré by ekonomiku destabilizovali smerom k vyššiemu prehrievaniu.

Ak by došlo k recesii – ekonomickému poklesu, limity sa prepočítajú tak, aby nevyžadovali žiadnu konsolidáciu. Zároveň vláda môže takto upravený limit prekročiť so súhlasom NR SR. Po skončení krízovej udalosti vyžadujú limity v najbližšom roku len polovičnú konsolidáciu oproti riadnym požiadavkám zákona v bezkrízovom období.

V čase odborných diskusií Rada kládla veľký dôraz práve na únikové klauzuly a niektoré z nich sa nedostali do zákona.

Limit verejných výdavkov – európsky kontext

7. Výdavkové limity nie sú v súlade s novými európskymi pravidlami.

Základom nových európskych pravidiel je dodržiavanie referenčných hodnôt deficitu vo výške 3 % HDP a dlhu vo výške 60 % HDP, pričom požiadavky na konsolidáciu sa v jednotlivých členských krajinách budú odvíjať od posúdenia vývoja ich verejných financií v strednodobom (približne 15-ročnom) horizonte.

Limit verejných výdavkov vychádza z cieľov ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti schváleného v roku 2011, ktorým je dosiahnutie dlhodobej udržateľnosti verejných financií na 50-ročnom horizonte, pričom za horný limit zadlženia sa považuje dlh vo výške 50 % HDP. Dlhší časový horizont a nižšia úroveň dlhu v porovnaní s európskymi pravidlami reflektujú špecifiká slovenskej ekonomiky, ako je závislosť malých a otvorených ekonomík od výkyvov na finančných trhoch a neskorší nástup vplyvov starnutia populácie na verejné financie v porovnaní s inými európskymi krajinami.

Keďže výdavkové limity zohľadňujú dlhší časový horizont a prísnejšie požiadavky na výšku dlhu v porovnaní s európskymi pravidlami, ich naviazanie výlučne na európske pravidlá by v konečnom dôsledku viedlo k oslabeniu pravidiel rozpočtovej zodpovednosti na Slovensku a nemuselo tak byť v súlade s požiadavkou ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti.

8. Vzhľadom na európske fiškálne pravidlá nepotrebujeme ďalšie pravidlá na národnej úrovni (výdavkové limity).

Verejné financie Slovenska od vstupu do Európskej únie ani v jednom roku neplnili strednodobý rozpočtový cieľ definovaný európskymi fiškálnymi pravidlami, ktorý by z ich pohľadu zabezpečoval udržateľnosť verejných financií. Ekonomicky dobré časy neboli využité na podstatné zníženie dlhu verejnej správy a prípravu verejných financií na krízové obdobie. Zavedenie výdavkových limitov, ktoré predpokladal ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti prijatý v roku 2011, malo za cieľ nasmerovať verejné financie Slovenska k dlhodobej udržateľnosti.

Limity verejných výdavkov sú platnou súčasťou národných rozpočtových pravidiel, ktoré ako operatívny nástroj rozpočtovej politiky predpokladá ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti. Právny stav absencie limitov verejných výdavkov v minulosti porušoval^[6] ústavný zákon, čoho dôsledkom bolo aj výrazné zhoršenie stavu verejných financií.

Limit verejných výdavkov predstavuje národné pravidlo, ktorého plnenie by malo zabezpečiť dlhodobú udržateľnosť verejných financií Slovenska. Európske pravidlá definované v Pakte stability a rastu vznikli v súvislosti s vytvorením menovej únie a ich hlavným cieľom je, aby sa prípadné fiškálne problémy neprelievali z jednej krajiny do druhej. Preto udržateľnosť verejných financií zohľadňujú len čiastočne. Európske pravidlá sú zároveň založené na odlišných prístupoch k definícii dlhodobej udržateľnosti^[7] a k vyčísleniu numerických odporúčaní^[8] pre fiškálnu politiku členských krajín. Zároveň ich vymožiteľnosť, vrátane hodnotenia ich plnenia, je postavená na úsudku Európskej komisie a schválení jej odporúčaní Radou EÚ, čo znižuje efektívnosť týchto pravidiel. Asi najznámejší príklad je Grécko, kde pravidlá EÚ nezabránili kríze verejných financií.

Európske pravidlá, konkrétne Nariadenie o monitorovaní a posudzovaní návrhov rozpočtových plánov a zabezpečení nápravy nadmerného deficitu a Smernica o požiadavkách na rozpočtové rámce^[9] zároveň explicitne predpokladajú, že nezávislé fiškálne inštitúcie každej krajiny Eurozóny (ktorou je na Slovensku Rada pre rozpočtovú zodpovednosť) budú vyhodnocovať a monitorovať plnenie domácich fiškálnych pravidiel, ktoré z pohľadu EÚ budú dopĺňať spoločné fiškálne pravidlá.

Čiže európske pravidlá sú len nevyhnutné minimum najmä z titulu menovej únie. Najmä krajiny, ktoré majú komplikovaný stav verejných financií, prirodzene vyžadujú aj domáce pravidlá.

9. Európska únia pripravuje reformu fiškálnych pravidiel, nastavme limity verejných výdavkov na ich požiadavky, ktoré by mali byť prísnejšie.

Predpokladané prísnejšie požiadavky na konsolidáciu vyplývajúce z nových európskych fiškálnych pravidiel sú ovplyvnené neuplatňovaním limitu verejných výdavkov v roku 2023 a v schválenom rozpočte na rok 2024, čo zhoršuje východiskový stav verejných financií, na ktorý sa požiadavky nových pravidiel budú pravdepodobne od roku 2025 aplikovať. Vzhľadom na chýbajúce detaily, ktoré sa v súčasnosti diskutujú, ešte nevieme povedať, či nové pravidlá budú prísnejšie aj v ďalších oblastiach potrebných pre efektívne fungovanie pravidla, ako je posudzovanie prijatých opatrení vo vzťahu k dlhodobej udržateľnosti, nezávislé vyhodnocovanie pravidla, vymožiteľnosť a uplatňovanie sankcií.

Vo februári 2024 sa dosiahla^[10] predbežná dohoda o legislatívnej podobe nových pravidiel a predpokladá sa schválenie príslušnej legislatívy do konca aktuálneho funkčného obdobia Európskeho parlamentu. Podľa MF SR návrh nových fiškálnych pravidiel EÚ od Európskej komisie bude vyžadovať konsolidáciu na úrovni asi 1 p.b. ročne. MF SR vo svojom komentári uvádza ako dôvody takejto požiadavky najmä zlý východiskový stav verejných financií a potrebu prípravy na negatívne vplyvy starnutia populácie na verejné financie.

Okrem samotnej požiadavky na konsolidáciu však bude dôležité aj to, akou mierou prispeje k zlepšeniu dlhodobej udržateľnosti verejných financií^[11], na akú časť verejných výdavkov sa pravidlo aplikuje, aká inštitúcia bude plnenie pravidla vyhodnocovať, ako aj to, čo sa stane, ak ho krajina nesplní. Nemenej dôležité sú aj technické detaily výpočtu pravidla. Bez poznania týchto podrobností nie je možné jednoznačne určiť, či nové pravidlá budú v konečnom dôsledku prísnejšie ako aktuálne požiadavky národných výdavkových limitov.

Aktuálne sa javí, že nové pravidlá môžu byť, aspoň zo začiatku, pre Slovensko numericky prísnejšie, avšak ich vyhodnocovanie a sankcionovanie bude naďalej pravdepodobne výrazne pomalšie než je to pri domácich fiškálnych pravidlách. Táto pomalšia reakcia je na úrovni EÚ prirodzená, keďže rozhodovanie musí byť v rovnakých termínoch pre všetky členské krajiny. Nedokáže tak reagovať napr. na zmeny vlády či volebné obdobia.

Zároveň máme aj nedávnu skúsenosť s uplatňovaním európskeho výdavkového pravidla (tzv. fiškálny kompakt, pravidlo o vyrovnanom rozpočte), ktoré počítalo a vyhodnocovalo samotné MF SR. RRZ mala odlišné výpočty a z histórie vieme, že po niekoľkých rokoch uplatňovania tohto pravidla sa dlhodobá udržateľnosť výrazne zhoršila z pásma nízkeho rizika do pásma vysokého rizika (viď nižšie).

10. RRZ má pri limitoch verejných výdavkov príliš veľké kompetencie, v iných krajinách sa nimi zaoberá ministerstvo financií.

Fiškálne rady majú v rámci krajín EÚ, ktoré majú v nejakej forme zavedené limity výdavkov, významné kompetencie najmä pri kontrole a vyhodnocovaní plnenia limitu, ako aj pri schvaľovaní makroekonomických predpokladov rozpočtu. Ako príklad krajiny, kde má fiškálna rada významné kompetencie pri nominálnych výdavkových limitoch, možno uviesť Holandsko, kde síce limit formálne počíta ministerstvo financií, avšak pre ich výpočet používa nezávislé strednodobé predpoklady CPB (Centraal Planbureau). Tá taktiež vyhodnocuje ich plnenie a podobné kompetencie majú nezávislé fiškálne rady aj vo zvyšných krajinách, kde existujú nominálne limity (Dánsko, Fínsko a Švédsko). Z krajín mimo EÚ možno spomenúť Veľkú Britániu, kde sa pre tvorbu rozpočtu vrátane výdavkových limitov používajú nezávislé makroekonomické predpoklady fiškálnej rady OBR (Office for Budget Responsibility).

Postavenie RRZ pri výpočte limitu verejných výdavkov v slovenskom kontexte vyplýva z čl. 55a Ústavy SR a z ústavného zákona č. 493/2011 Z. z. o rozpočtovej zodpovednosti, ktorým sa zriaďuje Rada pre rozpočtovú zodpovednosť ako nezávislý orgán hodnotenia plnenia pravidiel rozpočtovej zodpovednosti, ktorých cieľom je dosiahnutie dlhodobej udržateľnosti verejných financií. Pre dosiahnutie dlhodobej udržateľnosti, ktorú presne definuje zákon, predpokladá existenciu limitu verejných výdavkov.

Nastavenie mandátu RRZ v rámci výpočtu limitu verejných výdavkov je aj dôsledkom neúčinného fungovania pravidla o vyrovnanom rozpočte^[12] v čase pred pandémiou, kedy za implementáciu, vyhodnocovanie plnenia pravidla a prípadný návrh na spustenie korekčného mechanizmu bolo zodpovedné MF SR. RRZ viackrát identifikovala porušenie pravidla^[13], pričom MF SR nevykonalo žiadne nápravné kroky. Nevyužitie priaznivých ekonomických časov na dosiahnutie vyrovnaného rozpočtu viedlo k zvýšeniu úrovne dlhu v čase pred vypuknutím pandémie približne o 10 p.b. v porovnaní so situáciou, ak by pravidlo bolo dodržané. A zároveň toto pravidlo nezabránilo tomu, aby sa dlhodobá udržateľnosť verejných financií zhoršila z pásma nízkeho rizika až do pásma vysokého rizika aj z titulu prijatia zmien v dôchodkovom systéme.

11. Limit verejných výdavkov sa musí urobiť tak, ako je to v iných krajinách.

Každá krajina, ktorej fiškálne pravidlá zahŕňajú limit verejných výdavkov, má rozdielnu úpravu, ktorá zohľadňuje národné špecifiká a limity tak nie je korektné navzájom porovnávať.

Výdavkové limity v rôznych podobách existujú v 15 krajinách EÚ a ich najrozšírenejšou podobou je naviazanie na vybraný ekonomický ukazovateľ (napr. rast HDP alebo objem vyjadrený v % HDP). Nominálny limit určujúci trajektóriu na viacročnom horizonte sa uplatňuje len v Dánsku, Fínsku, Holandsku a Švédsku a ich rozsah a pokrytie sa odlišujú. Pre ilustráciu, zatiaľ čo v Holandsku pokrývajú 90 % výdavkov verejnej správy, vo Fínsku ide len o 37 % výdavkov verejnej správy^[14]. Niektoré krajiny, ako Dánsko, zahŕňajú do limitu aj výdavky samospráv, v iných sa sústredia na primárne necyklické výdavky (Fínsko) alebo celkové výdavky centrálnej vlády vrátane systémov sociálneho zabezpečenia (Holandsko a Švédsko). Nie všade existenciu limitov navyše upravuje zákon, ako napríklad vo Fínsku, kde bez zákonnej úpravy limity existujú od roku 2003. Základnou funkciou nominálnych limitov bez ohľadu na ich zákonnú úpravu však je v týchto krajinách podpora manažmentu strednodobých fiškálnych plánov jednotlivých vlád s ohľadom na dlhodobú udržateľnosť verejných financií a kontrolu dlhu.

Pre určenie podoby limitu teda neexistuje jednotný návod a je k nemu potrebné pristúpiť s dôkladným zohľadnením národných špecifík. Pre Slovensko platí, že sa v budúcnosti vo výraznej miere prejavia efekty nepriaznivého demografického vývoja a je preto veľmi dôležité nastaviť fiškálne pravidlá tak, aby zohľadnili budúce náklady, ktoré zo starnutia obyvateľstva vyplývajú a splnili tak požiadavku ústavného zákona na zabezpečenie dlhodobej udržateľnosti verejných financií. Iné krajiny s lepším demografickým výhľadom môžu zápasiť skôr s vysokými hodnotami dlhu a ich fiškálne pravidlá tak odrážajú túto skutočnosť. Je teda priam žiadúce, aby si jednotlivé krajiny nastavili podobu fiškálnych pravidiel, vrátane výdavkových limitov tak, aby odrážali svoje národné špecifiká stavu verejných financií. 

Limit verejných výdavkov na roky 2024-2027

12. RRZ pri výpočte a aktualizácii limitu nevyvinula dostatočné úsilie pri komunikácii s MF SR.

Napriek 60 dňovej zákonnej lehote na predloženie vypočítaného limitu verejných výdavkov na roky 2024 až 2027 do NR SR^[15] zámerom Rady bolo pripraviť jeho výpočet včas tak, aby mohol byť zapracovaný do rozpočtu verejnej správy, túto lehotu skrátilo na polovicu práve preto, aby MF SR mohlo tieto limity zohľadniť. Zároveň malo MF SR k dispozícii už 2. novembra 2023 indikatívny výpočet limitov. Berúc do úvahy deklarovaný zámer MF SR pripraviť a schváliť rozpočet verejnej správy na roky 2024 až 2026 do konca roku 2023 zaslal predseda Rady ministrovi financií dňa 8. novembra 2023 list^[16], v ktorom Rada ponúkla MF SR maximálnu súčinnosť pri procese výpočtu limitu verejných výdavkov a ich zapracovaní do návrhu rozpočtu na roky 2024 až 2026. Rada navrhla, aby s MF SR čo najskôr prebehlo stretnutie, na ktorom by sa mohol prediskutovať harmonogram jednotlivých krokov, vzájomné poskytovanie údajov a súčinnosti a iné procesné otázky tak, aby sa proces prípravy limitov a rozpočtu zvládol. Stretnutie by zároveň ozrejmilo, že z pohľadu limitu verejných výdavkov bude podstatný nie dočasný, ale trvalý vplyv prijímaných konsolidačných opatrení na dlhodobú udržateľnosť verejných financií. MF SR opakovane termín stretnutia odkladalo^[17]. K stretnutiu na úrovni štátneho tajomníka MF SR došlo až 8. decembra 2023, t.j. až po schválení balíčka konsolidačných opatrení^[18] vládou (dňa 4. decembra 2023) a tesne pred predložením návrhu rozpočtu na zasadnutie Hospodárskej a sociálnej rady SR (dňa 11. decembra 2023).

13. Tento rok nadobudnú platnosť nové fiškálne pravidlá EÚ a relevantné inštitúcie musia postupovať podľa týchto nových pravidiel.

Nové fiškálne pravidlá EÚ ešte neboli uvedené do platnosti. Relevantné inštitúcie však musia postupovať predovšetkým podľa existujúcich pravidiel v platných zákonoch Slovenskej republiky, čiže najmä podľa limitu verejných výdavkov a odporúčaného tempa rastu výdavkov zo strany Rady EÚ.

Limity verejných výdavkov určuje § 30aa zákona č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy. § 4 ods. 2 rovnakého zákona zároveň určuje, že súčasťou rozpočtu verejnej správy je limit verejných výdavkov a rozpočet sa zostavuje a realizuje v súlade s takýmto limitom. Rozpočtované výdavky sú v porovnaní s vypočítanými limitmi predloženými do NR SR v roku 2024 vyššie o 1,7 mld. eur (1,3 % HDP) po zohľadnení vplyvov schválených príjmových opatrení, aj vzhľadom na dočasnosť a trvalosť nových opatrení.

Nové fiškálne pravidlá EÚ ešte nevstúpili do platnosti a predpokladá sa, že ovplyvnia prípravu rozpočtu na rok 2025. Dovtedy sa uplatňujú existujúce fiškálne pravidlá EÚ, pričom Európska komisia pri hodnotení schváleného rozpočtu^[19] skonštatovala, že pravidlo o tempe rastu výdavkov Slovensko neplní o 0,4 % HDP.

14. Predložený limit verejných výdavkov nie je zostavený na rovnakých makroekonomických a daňovo-odvodových prognózach ako rozpočet verejnej správy.

V zmysle zákona a metodiky musí RRZ pri výpočte limitu zohľadniť legislatívny stav ku dňu schválenia programového vyhlásenia vlády (PVV) a vyslovenia dôvery vláde. Prognózy, s ktorými uvažuje rozpočet verejnej správy, tomuto stavu nezodpovedajú. Pre účely výpočtu limitov výdavkov MF SR zvolalo mimoriadny Výbor pre makroekonomické prognózy a Výbor pre daňové prognózy, ktorých výstupy RRZ plne prebrala.

Výpočet limitu je postavený na poslednej prognóze, ktorej predpoklady uvažovali s legislatívnym stavom ku dňu schválenia PVV a vyslovenia dôvery vláde. Účelom takéhoto postupu je hodnoverné zohľadnenie takého stavu verejných financií, v akom ich nová vláda preberala. Pre výpočet limitu preto RRZ použila prognózy Výboru pre makroekonomické prognózy (VpMP) a Výboru pre daňové prognózy (VpDP) z 21. novembra 2023, ktoré boli v čase schválenia PVV a vyslovenia dôvery vláde poslednými schválenými prognózami výboru a zodpovedali tomuto stavu. Zároveň aj MF SR komunikovalo členom oboch výborov, že tieto prognózy sa použijú na výpočet limitu verejných výdavkov na roky 2024 až 2027^[20].

Predpoklady rozpočtu sú postavené na prognózach zverejnených 12. decembra 2023, ktoré už uvažujú s vplyvmi legislatívnych opatrení schválených novou vládou a ovplyvňujú tak makroekonomickú aj daňovú prognózu. Použitie týchto prognóz už pri výpočte limitu by bolo logickým popretím účelu zohľadnenia stavu verejných financií, v akom ich nová vláda preberala a bolo by v rozpore so schválenou metodikou. Navyše, pri súčasnom nastavení rozpočtového procesu je potrebné najprv poznať limity a až následne sa zostavuje rozpočet verejnej správy, ktorý má byť v súlade s nimi. Je preto nelogické a časovo nekonzistentné predpokladať postavenie limitov na prognóze zostavenej pre rozpočet. Rada zaslala indikatívny limit verejných výdavkov ministerstvu financií dňa 2. novembra 2023 a prvý výpočet limitov dňa 12. decembra 2023. Vplyvy nových opatrení sa premietnu do limitu prostredníctvom jeho aktualizácie.

15. Predložený limit verejných výdavkov nie je zostavený na rovnakých predpokladoch ako rozpočet verejnej správy.

RRZ pri výpočte limitu použila z rozpočtu verejnej správy všetky údaje, ktoré v zmysle platnej metodiky^[21] poskytuje MF SR. Vyčlenila z nich len vplyvy príjmových legislatívnych opatrení, ktoré boli schválené po schválení PVV.

Konkrétne, z rozpočtu boli prevzaté údaje o odvode do rozpočtu EÚ, výdavkoch na spolufinancovanie, predpokladanom hospodárení samospráv a príjmoch, ktoré neprognózuje VpDP. Keďže vypočítané limity majú zohľadňovať legislatívny stav v čase schválenia PVV, RRZ z uvedených príjmov odpočítala vplyvy nových legislatívnych opatrení, ako je napríklad vplyv zníženia sadzby odvodu do II. piliera na príjmy Sociálnej poisťovne zo štátom plateného poistného od 1. januára 2024, zvýšenie poplatku za udržiavanie núdzových zásob ropy od 1. februára 2024 a zvýšenie správnych poplatkov od 1. apríla 2024. Uvedený postup je možné overiť aj v podrobnom výpočte^[22], ktorý RRZ zverejnila spolu s vypočítanými limitmi v čase ich predloženia do NR SR.

16. RRZ v predloženom limite neuvažuje s rovnakou výškou jednorazových vplyvov ako predpokladá MF SR.

Jednorazové vplyvy nepodliehajú limitu verejných výdavkov, keďže ide o príjmy a výdavky, ktoré boli vyvolané mimoriadnymi okolnosťami mimo kontroly vlády. Ich výsledná výška tak limit, ani jeho plnenie neovplyvnia.

Pri zostavení základného scenára použitého pre výpočet limitov RRZ v plnej miere prebrala odhad jednorazových vplyvov od MF SR, ktorý zodpovedal ich predpokladanej výške ku dňu schválenia programového vyhlásenia vlády a vyslovenia dôvery vláde. Zohľadnenie takéhoto legislatívneho stavu určuje metodika. Na výdavky spojené s energopomocou bolo v tom čase vyčlenených 700 mil. eur^[23]. Následne, nová vláda po voľbách stanovila konkrétnu podobu energopomoci a zvýšila odhad výdavkov s ňou spojených na 1,25 mld. eur v roku 2024, pričom rozpočet uvažuje s výdavkami na energopomoc len vo výške 800 mil. eur.

Bez ohľadu na to, v akej výške budú v roku 2024 skutočne vynaložené výdavky na energopomoc, neovplyvnia plnenie limitu verejných výdavkov za predpokladu, že budú spĺňať princípy pre jednorazové vplyvy definované v metodike.

17. RRZ vo výpočte limitu neberie do úvahy tzv. konsolidačný balíček a jeho pozitívny vplyv na príjmovej stránke vo výške 1,5 mld. eur.

RRZ pri výpočte limitu dodržala platnú metodiku a nemohla tak zohľadniť vplyv tzv. konsolidačného balíčka. Jeho vplyvy sa zohľadnia pri aktualizácii limitu.

Je to z dôvodu, že konsolidačný balíček bol prijatý až po schválení programového vyhlásenia vlády a vyslovení dôvery vláde a jeho zahrnutie by tak nezodpovedalo legislatívnemu stavu, ktorý sa pri výpočte limitu musí v základnom scenári zohľadniť v zmysle platnej legislatívy (t.j. ku dňu schválenia programového vyhlásenia vlády a vyslovenia dôvery vláde). Metodika výpočtu limitu v tomto prípade nadväzuje na ústavný zákon č. 493/2011 Z. z. o rozpočtovej zodpovednosti, ktorý Rade v čl. 4, ods. 1, písm. a) určuje povinnosť vypracovať a zverejniť správu o dlhodobej udržateľnosti vrátane základného scenára do 30 dní po prerokovaní programového vyhlásenia vlády a schválenia dôvery vláde. Zároveň v zmysle čl. 2, písm. b) musí základný scenár zohľadňovať aktuálny stav právneho poriadku SR.

Nastavenie limitu verejných výdavkov v zákone a v metodike predpokladá premietnutie týchto vplyvov do limitov. Stane sa tak ihneď po tom, čo vláda požiada o aktualizáciu limitu verejných výdavkov. Limity však v prvom kroku musí schváliť parlament a až potom bude možné ich aktualizovať. Ide o limity, ktoré RRZ predložila do NR SR dňa 15. decembra 2023 a ktoré uvažujú s legislatívnym stavom ku dňu schválenia programového vyhlásenia vlády a vyslovenia dôvery vláde. O aktualizáciu limitov vláda môže požiadať kedykoľvek počas volebného obdobia.

Zároveň je nutné podotknúť, že výsledný vplyv týchto opatrení, ktorý sa premietne do limitov, nebude predstavovať ich plnú výšku 1,5 mld. eur, ale iba približne 623 mil. eur v roku 2024. Je to z dôvodu, že podstatná časť týchto opatrení zvyšujúcich príjmy má jednorazové alebo dočasné vplyvy, čím neprispievajú k trvalému zlepšeniu dlhodobej udržateľnosti verejných financií a v zmysle metodiky sa tak nemôže zohľadniť ich plný vplyv. RRZ už na svojej internetovej stránke zverejnila predbežný výpočet, ako by sa limit zmenil po aktualizácii^[24].

18. RRZ pri niektorých tituloch schválenej legislatívy nezohľadňuje vplyvy z analýz vplyvu na rozpočet v objeme, v akom sú zahrnuté v rozpočte.

RRZ pri výpočte limitu zohľadnila vplyvy legislatívnych opatrení a opatrení vlády prijatých pred schválením programového vyhlásenia vlády v sumách uvedených v prognóze VpDP a dostupných doložkách vplyvov. Svoje vlastné odhady použila iba pri tých opatreniach v oblasti sociálnych transferov, pri ktorých neexistovalo vyčíslenie v doložke vplyvov alebo doložka vplyvov nebola aktualizovaná na znenie legislatívy po treťom čítaní v NR SR. Uvedený postup je v súlade s platnou metodikou. RRZ zároveň nezahrnula do svojho odhadu vplyvy tých opatrení, ktoré ešte neboli schválené v NR SR, ale ktoré už boli v rozpočte zahrnuté. Dôvodom je to, že výpočet limitu má reflektovať platný legislatívny stav po schválení PVV a vyslovení dôvery vláde.

Medzi RRZ a MF SR prebehla obsiahla komunikácia ohľadom ustálenia zoznamu opatrení prijatých pred schválením programového vyhlásenia vlády a ich odhadovaných vplyvov, z ktorých sa počítal limit verejných výdavkov. RRZ pri opatreniach čerpala prioritne z prognózy VpDP (v prípade opatrení ovplyvňujúcich položky príjmov a výdavkov prognózovaných výborom) a z doložiek vplyvov všade tam, kde doložky obsahovali kvantifikáciu, pričom zohľadnila aj odlišné údaje od MF SR po náležitom zdôvodnení (napríklad v prípade školského zákona, pri ktorom schválené pozmeňovacie návrhy v NR SR výrazne zmenili pôvodné odhady uvedené v doložke vplyvov). Pri ostatných opatreniach týkajúcich sa oblastí, v ktorých RRZ disponuje modelovým aparátom (ide o oblasť výdavkov na tie sociálne transfery, ktoré ovplyvňuje demografický vývoj), použila RRZ svoj nezávislý expertný odhad, čo jej umožňuje metodika. RRZ však do odhadu nezahrnula vplyvy opatrení, ktoré neboli schválené v NR SR, avšak sa nachádzali v zozname legislatívnych opatrení, s ktorými MF SR uvažovalo v rozpočte.

19. RRZ robí vlastné odhady východiskového roka bez validácie vstupov zo strany MF SR.

RRZ svoj odhad salda v roku 2023 prediskutovala s MF SR a splnila tým požiadavky metodiky. Cieľom takejto diskusie však nie je kompletné prebratie vstupov zo strany MF SR, ale zohľadnenie objektívnych skutočností, ktoré majú vplyv na posúdenie rozpočtovej situácie pri zachovaní nezávislej tvorby odhadu. Nezávislý odhad je dôležitý pre férový výpočet limitu na začiatku volebného obdobia.

Na základe metodiky je RRZ povinná svoj odhad salda vo východiskovom roku prediskutovať s MF SR a takáto diskusia sa uskutočnila na technickej úrovni v priebehu novembra 2023. Z nej vyplynulo, že odhady RRZ a MF SR sa pri väčšine položiek ovplyvňujúcich výpočet limitu zásadne neodlišovali. RRZ na základe vysvetlenia od MF SR upravila svoj odhad v oblasti hotovostných výdavkov v rezorte obrany a prevádzkových výdavkov Železničnej spoločnosti Slovensko. V iných oblastiach MF SR neposkytlo relevantné informácie, ktoré by viedli k zmene odhadu RRZ. Najväčším sporným bodom bolo zaznamenanie príjmu z refundácie energopomoci, vplyv ktorého MF SR čiastočne započítalo do roku 2024, pričom RRZ ich na základe uplatnenia princípov metodiky ESA 2010 v plnej miere zahrnula do roku 2023. Keďže však ide o jednorazovú transakciu, jej zaznamenanie nemá vôbec žiadny vplyv na vypočítaný limit verejných výdavkov.

20. Metodika je nejednoznačná a pri výpočte môže RRZ vo viacerých odhadoch použiť vlastné diskrečné úsudky. Tieto výhrady malo MF SR od samotného začiatku tvorby metodiky.

Platná metodika je výsledkom dohody medzi MF SR a RRZ, pričom počas rokovania o nej boli nevyhnutné kompromisy z oboch strán. Prvá metodika bola schválená 31. mája 2022, pričom následne 8. júla 2022 požiadalo MF SR o jej úpravu a jej finálna verzia bola po vzájomnej dohode schválená dňa 22. decembra 2022. Diskrečný úsudok RRZ je minimalizovaný na situácie, kedy je pre férový výpočet limitu potrebný nezávislý odhad resp. keď chýbajú údaje potrebné na výpočet limitu. Od nadobudnutia platnosti metodiky dňa 22. decembra 2022 až po výpočet limitu neprišla zo strany MF SR žiadna oficiálna výhrada k metodike či návrh na jej zmenu. Výpočet limitov predložený do NR SR v decembri 2022 a schválený vo februári 2023 je plne v súlade s touto metodikou.

Metodika bola písaná s vedomosťami daného obdobia, v ktorom vznikala. Je prirodzené, že nedokáže predvídať všetky možné situácie do budúcnosti, ale sú v nej uvedené základné princípy, o ktoré je možné sa v prípade nejasností oprieť. RRZ preto v súčasnosti nevníma nejednoznačnosť v metodike, ale je otvorená diskusii k návrhom na prípadné zmeny v metodike, ktorými by sa odstránila nejednoznačnosť výkladu vnímaná zo strany MF SR. V zmysle § 30aa ods. 20 zákona č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy by sa však prípadné zmeny v metodike premietli do výpočtu limitov až v budúcnosti, nakoľko výpočet limitov sa riadi podľa metodiky platnej k 1. januáru v roku výpočtu.

Obe strany, t.j. aj MF SR aj RRZ majú možnosť navrhovať zmeny a zlepšenia v metodike.

[1]    Podľa právneho stanoviska Rady limit verejných výdavkov z februára 2023 nestráca platnosť uplynutím VIII. volebného obdobia: „Napokon je dôležité vyjadriť sa k tvrdeniu, že platný limit verejných výdavkov (uznesenie Národnej rady č. 1964 z 1. februára 2023) stratil platnosť uplynutím volebného obdobia Národnej rady, teda 30. septembra 2023. Žiadna časť zákonnej úpravy takúto stratu platnosti neustanovuje, pričom toto tvrdenie nedáva zmysel nielen v kontexte citovaných zákonných ustanovení (§ 30aa ods. 8 druhá až štvrtá veta zákona č. 523/2004 Z. z.), ale ani v kontexte skutočnosti, že VIII. volebné obdobie muselo uplynúť najneskôr vo februári 2024. Zákonodarca si toho musel byť vedomý, keď do § 37m ods. 4 prvej vety zákona č. 523/2004 Z. z. uviedol, že v VIII. volebnom období Národnej rady sa limit verejných výdavkov určuje na roky 2023 až 2025. Národná rada následne uznesením č. 1964 z 1. februára 2023 schválila limit verejných výdavkov na rok 2025 sumou 45 621 482 931 eur. Ak sa pri výklade právnych noriem štandardne používa prezumpcia racionálneho zákonodarcu, potom nemôže obstáť argumentácia, že racionálny zákonodarca mal v úmysle zneplatniť limit verejných výdavkov uplynutím VIII. volebného obdobia, hoci v § 37m ods. 4 prvej vete zákona č. 523/2004 Z. z. výslovne predpísal limit verejných výdavkov aj na rok 2025, ktorý uznesením č. 1964 z 1. februára 2023 aj schválil.“ RRZ, Stanovisko k právnej záväznosti limitu verejných výdavkov na roky 2023 až 2025.

[2]      Novela Ústavného zákona mala okrem prijatia limitu verejných výdavkov aj upraviť fungovanie dlhovej brzdy, zaviesť prechod na čistý dlh, alebo verejné vypočutie kandidátov na členov Rady. Rada k návrhu novely zverejnila stanovisko v ktorom uvítala tieto zmeny.

[3]      Rada vzniesla pripomienky k novele ústavného zákona ako jeden z 20 subjektov, ktoré tento zákon pripomienkovali z celkového počtu 68 inštitúcií, ktoré sa zapojili do MPK. V prípade novely zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy, ktorou sa zaviedli limity verejných výdavkov, Rada bola jeden z 23 subjektov, ktoré návrh zákona pripomienkovali a jedna zo 70 verejných inštitúcií, ktoré boli v rámci prípravy zákona účastné MPK k návrhu zákona.

[4]      Chronológiu prijímania limitov verejných výdavkov a hodnotenie ich implementácie v rozpočtovom procese je možné nájsť v Správe o hodnotení plnenia pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a pravidiel rozpočtovej transparentnosti za rok 2021 a v Správe o hodnotení plnenia pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a pravidiel rozpočtovej transparentnosti za rok 2022, ktoré Rada predložila na rokovanie NR SR.

[5]      V prípade, že je na úrovni Európskej únie aktivovaná všeobecná úniková doložka, vláda nie je povinná zosúladiť rozpočet verejnej správy s LVV a je povinná v rozpočte iba uviesť informáciu o vzťahu rozpočtu k limitu.

Ďalšou únikovou klauzulou je vyhlásenie mimoriadnej okolnosti. Vyhlasuje ju vláda v prípade, že ŠÚ SR zverejní, že HDP za predchádzajúci štvrťrok vyjadrený v stálych cenách medziročne klesol a na základe bezprostredne nasledujúcej prognózy Výboru pre makroekonomické prognózy (VpMP) sa podľa veľkosti poklesu určí trvanie mimoriadnej okolnosti. Ak HDP klesne o viac ako 3 p.b., mimoriadna okolnosť trvá 24 mesiacov a ak je pokles nižší, trvá 12 mesiacov. LVV sa prepočíta tak, aby počas trvania mimoriadnej okolnosti nevyžadoval zlepšovanie dlhodobej udržateľnosti, pričom takto upravený LVV môže vláda po schválení národnou radou prekročiť.

Zároveň sa v prípade významnej odchýlky v prognózach daňových a nedaňových príjmoch, t.j. ak odchýlka v absolútnej hodnote presahuje 3% HDP oproti pôvodným predpokladom, LVV počíta nanovo, zohľadňujúc nový ekonomický výhľad.

[6]      GIBA, M., BUJŇÁK, V.: Ústavnoprávna analýza vybraných ustanovení ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti zo dňa 31.07.2020, s. 29: „Ak v súčasnosti nejestvujú efektívne výdavkové limity, ktorých existenciu predpokladá čl. 7 ods. 3 v spojení s čl. 1 ÚZoRZ, potom ide o protiústavný stav, za ktorý nesú zodpovednosť tie subjekty, ktoré majú povinnosť tieto limity v adekvátnej podobe vytvoriť. Je dôležité im túto skutočnosť intenzívne pripomínať a pritom zdôrazňovať, že nejde o maličkosť, ale o otázku dodržiavania ústavného poriadku štátu.“

[7]      Strednodobý rozpočtový cieľ podľa Paktu stability a rastu zohľadňuje jednu tretinu budúcich nákladov starnutia populácie na nekonečnom horizonte, kým definícia dlhodobej udržateľnosti podľa ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti sa do limitu premietnu všetky odhadované náklady na horizonte najbližších 50 rokov.

[8]      V súčasnosti ide konkrétne o výdavkové pravidlo. Výdavkové pravidlo Paktu stability a rastu sleduje iný okruh výdavkov (zahŕňa výdavky samospráv) ako výdavkové limity, pričom ich tempo rastu odvodzuje od tempa priemerného rastu potenciálneho produktu Slovenska (čo nemusí viesť k požadovanému ozdraveniu verejných financií za predpokladu, že príjmy rastú pomalším tempom).

[9]     Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady EÚ č. 473/2013 z 21. mája 2013 o spoločných ustanoveniach o monitorovaní a posudzovaní návrhov rozpočtových plánov a zabezpečení nápravy nadmerného deficitu členských štátov v eurozóne. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SK/TXT/HTML/?uri=CELEX:32013R0473ž
Smernica Rady 2011/85/EÚ z 8. Novembra 2011 o požiadavkách na rozpočtové rámce členských štátov (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SK/TXT/HTML/?uri=CELEX:32011L0085).
Tieto predpisy EÚ sú súčasťou tzv. 6-pack-u a 2-pack-u, ktoré spolu s Fiškálnym kompaktom tvoria rámec fiškálnych pravidiel EÚ.

^[10]     https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20240205IPR17419/deal-on-eu-economic-governance-reform

[11]     Európska komisia nepovažuje, na rozdiel od aktuálneho prístupu výpočtu limitu verejných výdavkov, výdavky na energopomoc za jednorazové opatrenie a ich zníženie by tak prispelo v ich pohľade ku konsolidácii. Ukončenie jednorazovej pomoci má však zanedbateľný vplyv na zlepšenie dlhodobej udržateľnosti verejných financií.

[12]     Pravidlo o vyrovnanom rozpočte vyžaduje dosiahnutie štrukturálneho deficitu najviac vo výške 0,5 % HDP. Ak je výška dlhu verejnej správy výrazne nižšia ako 60 % HDP a v súvislosti s dlhodobou udržateľnosťou existujú nízke riziká, štrukturálny deficit môže byť rovný alebo nižší ako 1 % HDP. Vláda opakovane odsúvala dosiahnutie vyrovnaného rozpočtu podľa tohto pravidla napriek výrazným neočakávaným daňovým príjmom (boli použité na nové dodatočné výdavky namiesto podstatnejšieho znižovania deficitu).

[13]     RRZ, Hodnotenie plnenia pravidla o vyrovnanom rozpočte za rok 2019, júl 2020.

[14]     Uvedené hodnoty vyplývajú zo správy technickej misie Medzinárodného menového fondu k zavedeniu výdavkových limitov na Slovensku.

[15]     K schváleniu programového vyhlásenia vlády a vyslovení dôvery vláde došlo dňa 21. novembra 2023, čo znamená, že zákonný termín pre RRZ na výpočet limitu verejných výdavkov na roky 2024 až 2027 uplynul 20. januára 2024.

[16]     List RRZ zo dňa 8. novembra 2023.

[17]     Na technickej úrovni prebehli v novembri 2023 medzi MF SR a Kanceláriou RRZ v zmysle požiadaviek platnej metodiky výpočtu limitov pracovné stretnutia s cieľom prediskutovať odhad salda verejnej správy vo východiskovom roku 2023 a zoznam opatrení schválených v roku 2023 pred nástupom novej vlády, čo je nevyhnutný predpoklad na zostavenie základného scenára vývoja verejných financií, z ktorého vychádza výpočet limitu verejných výdavkov.

[18]     https://rokovania.gov.sk/RVL/Material/29068/1

[19]       Hodnotenie rozpočtu Európskou komisiou

[20]     V zápisnici z vtedajšieho zasadnutia Výboru pre makroekonomické prognózy sa uvádza, že „ide o mimoriadnu prognózu potrebnú na výpočet výdavkových limitov pre novú vládu“.

[21]     RRZ, Metodika výpočtu, aktualizácie a hodnotenia plnenia limitov verejných výdavkov, str. 25 a 26

[22]     Zverejnený súbor s výpočtom je k dispozícii na stiahnutie tu, pod názvom „Vydavkove_limity_2024_2027.xslx“ (výpočet s uvedenými vstupmi sa nachádza v hárku „03_datove_vstupy_MFSR“).

[23]     MFSR, Návrh rozpočtového plánu predložený EK v októbri 2023.

[24]     RRZ, Predbežná aktualizácia limitu verejných výdavkov, december 2023.

Príspevok Stanovisko k zverejneným výhradám k výdavkovým limitom je zobrazený ako prvý na Rada pre rozpočtovú zodpovednosť.

Pre RRZ bude preto pri hodnotení návrhu kľúčové vyhodnotiť, či návrh rozpočtu naplní pravidlo limitu verejných výdavkov.

Dokiaľ nedôjde k schváleniu nových limitov, zostáva formálne v platnosti pre rok 2024 posledný schválený limit výdavkov.

Tým je limit na roky 2023 až 2025 schválený Národnou radou SR  dňa 1. februára 2023. Tento limit návrh rozpočtu z dôvodu prijatia viacerých výdavkových opatrení v priebehu roka 2023 prirodzene nespĺňa.

V priebehu tohto týždňa RRZ zverejní nový limit výdavkov pre obdobie rokov 2024 – 2027, ktorý sa podľa zákona vypracúva vždy na začiatku volebného obdobia, aby férovo zohľadnil zdedený legislatívny stav ku dňu schváleného programového vyhlásenia vlády. Zároveň tento nový limit poskytuje novej vláde informáciu o priestore na výdavky za predpokladu nezmenenej legislatívy a povinnosti zlepšovať dlhodobú udržateľnosť tempom 0,5% HDP ročne. RRZ takto vypočítaný limit bezodkladne odošle do NR SR na schválenie. Pokiaľ ho parlament neschváli, bude stále platiť doteraz schválený výdavkový limit z februára 2023.

Nakoľko už aktuálna vláda a parlament prijímajú nové príjmové legislatívne opatrenia, ktoré vláde podľa pravidla zvyšujú limit výdavkov v objeme, v ktorom sú trvalo prefinancované, RRZ predpokladá, že bude požiadaná tento nový limit výdavkov aktualizovať v súlade so zákonom. V takom prípade RRZ predloží aktualizáciu limitov výnimočne už do 48 hod. po predložení žiadosti spojenej s aktualizovanými dátovými podkladmi.

Táto aktualizácia bude vychádzať z aktuálne zverejnených odhadov Výboru pre daňové prognózy v súlade s  metodikou vzájomne dohodnutou medzi RRZ a MF SR.

Na našej stránke nájdete aj Otázky a odpovede, ktoré detailne odpovedajú na ďalšie otázky ohľadom spomínaného procesu a taktiež aj právne stanovisko.

Príspevok Na návrh rozpočtu sa RRZ bude pozerať najmä cez kritériá limitu verejných výdavkov je zobrazený ako prvý na Rada pre rozpočtovú zodpovednosť.