Zhrnutie

Rada pre rozpočtovú zodpovednosť (Rada, RRZ) pripravila aktualizáciu hodnotenia rozpočtu verejnej správy na roky 2026 až 2028. Dodatok hodnotí zmeny, ktoré nastali v období po vládnom schválení návrhu rozpočtu a majú dopad na očakávaný vývoj verejných financií v najbližších rokoch, predovšetkým výslednú formu energodotácií schválených vládou pre rok 2026, ako aj aktualizáciu harmonogramu dodania vojenskej techniky, ktorá sa započítava do deficitu až v čase dodania.

V porovnaní s návrhom vlády sa rozpočet schválený parlamentom zmenil len formálne v štruktúre, predpokladané úrovne rozpočtového salda VS v jednotlivých rokoch sa nezmenili. Schválený rozpočet počíta v roku 2026 s deficitom hospodárenia VS na úrovni 4,1 % HDP (5,9 mld. eur), v roku 2027 rozpočet bez dodatočnej konsolidácie predpokladá schodok vo výške 5,0 % HDP (7,6 mld. eur) a v roku 2028 na úrovni 4,6 % HDP (7,2 mld. eur).

RRZ aktualizovala makroekonomickú prognózu na základe schválenej schémy poskytovania energodotácií domácnostiam a spresnenia štatistických údajov o zhoršení makroekonomického prostredia v priebehu druhého a tretieho kvartálu roku 2025. Objem a forma poskytovaných „adresných“ dotácií sa odzrkadlí aj v makroekonomických ukazovateľoch, najmä prostredníctvom vyššej inflácie[1]. Podstatný vplyv na vývoj bude mať zhoršenie predbežných údajov o výkone slovenskej ekonomiky v roku 2025, čo má však aj negatívne dôsledky na očakávania o vývoji ekonomiky v aktuálnom roku. Tieto faktory znamenajú zvýšenie odhadu RRZ o vývoji inflácie pre nadchádzajúci rok na úroveň 3,5 %. Menej než jednopercentný rast ekonomiky v roku 2026, ktorý je zároveň posledným rokom čerpania zdrojov plánu obnovy, je odrazom najmä spôsobu realizácie konsolidácie verejných financií a nepriaznivého vývoja v zahraničí.

V porovnaní s hodnotením návrhu rozpočtu RRZ na základe priebežného vývoja, ako aj aktualizovaného harmonogramu dodávok vojenskej techniky, zachovala odhad deficitu VS pre rok 2025 na nezmenenej úrovni 5,0 % HDP. Po zohľadnení týchto zmien ako aj aktualizovanej makroekonomickej prognózy a nových opatrení vlády prišlo k zmene deficitov odhadovaných RRZ na celom horizonte prognózy. Očakávaný schodok verejnej správy pre rok 2026 bol mierne znížený, naopak deficity odhadované v rokoch 2027 a 2028 boli navýšené najmä z dôvodu predpokladaného presunu dodania vojenskej techniky a zavedeniu reformy systému financovania dlhodobej sociálno-zdravotnej starostlivosti. Bez prijatia dodatočných opatrení môže deficit VS v roku 2026 dosiahnuť 4,4 % HDP (6,2 mld. eur), v roku 2027 stúpne na úroveň 5,4 % HDP a následne v roku 2028 mierne vzrastie na 5,5 % HDP.

Po aktualizácii výhľadu vývoja verejných financií platí, že RRZ odhaduje vyššie deficity v porovnaní so schváleným rozpočtom v každom roku strednodobého horizontu. V roku 2026 negatívna odchýlka voči rozpočtu predstavuje 0,3 % HDP (407 mil. eur), v roku 2027 je rozdiel 0,4 % HDP a v roku 2028 odhadujeme riziko vo výške 0,9 % HDP. Zároveň platí, že v rokoch 2027 a 2028 absentujú konkrétne a vierohodné opatrenia, ktoré by viedli k naplneniu vládou stanovených cieľov. RRZ odhaduje, že voči deklarovaným cieľom chýbajú vláde opatrenia v objeme 1,9 % HDP (2,8 mld. eur) pre rok 2027 a dodatočných 0,8 % HDP (1,2 mld. eur) pre rok 2028.

Najvýraznejšie riziko pre saldo rozpočtu v roku 2026 predstavuje odhadovaný výpadok výnosu daňových a odvodových príjmov vo výške 588 mil. eur. Väčšinu rozdielu medzi daňovou prognózou RRZ a schváleným rozpočtom tvorí horší odhad ekonomického vývoja, zohľadňujúci najaktuálnejšie informácie, keďže rozpočet vychádza zo starších, pozitívnejších, makroekonomických predpokladov zo septembra 2025.

RRZ odhaduje, že hrubý dlh v pomere k HDP dosiahol v roku 2025 úroveň 61,6 % HDP. Následne v roku 2026 dôjde k jeho nárastu na 64 % HDP a do konca strednodobého horizontu sa bez prijatia dodatočných opatrení nad rámec už prijatej konsolidácie zvýši na 74 % HDP v roku 2029. V porovnaní s hodnotením návrhu rozpočtu, v ktorom RRZ odhadovala hrubý dlh vo výške 72,4 % HDP na konci roku 2029, sa odhadovaný podiel hrubého dlhu na HDP zvýšil najmä v dôsledku vyššieho odhadovaného deficitu v celom horizonte (o 1,2 p.b. HDP), zníženia odhadovaného rastu HDP prostredníctvom vplyvu menovateľa a taktiež použitia vhodnejšieho spôsobu[2] odhadu hotovostnej rezervy štátu medzi rokmi 2027 až 2029. Čistý dlh dosiahol podľa odhadu RRZ na konci roku 2025 úroveň 54,7 % HDP a do konca roku 2029 sa zvýši na úroveň 67,2 % HDP.

Podľa odhadu RRZ bude hrubý dlh stále výrazne zotrvávať nad horným limitom dlhovej brzdy na celom horizonte prognózy, a to napriek trom schváleným konsolidačným balíčkom. Po uplynutí výnimky z uplatňovania sankcií dlhovej brzdy sa od 22. novembra 2025 obnovilo uplatňovanie sankcií v plnom rozsahu, čo vláde uložilo viaceré povinnosti vyplývajúce z ústavného zákona. Vláda si však doposiaľ nesplnila povinnosť bezodkladne požiadať Národnú radu SR o vyslovenie dôvery a tiež v roku 2025 nepredložila návrh opatrení na zníženie dlhu. Ďalšie sankčné opatrenia, vrátane zmrazenia platov členov vlády, sa uplatňujú alebo budú vyhodnotené po zverejnení finančných výkazov za rok 2025.

Výdavkové pravidlá (národné nominálne stanovené limity a rast čistých výdavkov podľa európskych pravidiel) nebudú v najbližších rokoch dostatočne účinné. Dosiahnutie maximálne povoleného rastu výdavkov do roku 2028 pri využití únikovej klauzuly na obranné výdavky by nepostačovalo na splnenie hlavného deklarovaného cieľa pravidiel – udržateľného zníženia deficitu pod 3 % HDP a stabilizovania dlhu pod úrovňou 60 % HDP[3]. Napriek tomu, že rozpočet je v roku 2026 zosúladený s obidvomi pravidlami, neznamená to, že dochádza k dostatočnému ozdravovaniu verejných financií[4].

Pozitívny príspevok rozpočtu verejnej správy na dlhodobú udržateľnosť dosahuje podľa aktuálneho odhadu RRZ minimálnu úroveň 0,1 % HDP (99 mil. eur). Aktualizácia vývoja verejných financií očakávaného RRZ v porovnaní s hodnotením rozpočtu znamenala negatívnu zmenu na dlhodobý vývoj verejných financií vplyvom trvalých výdavkových opatrení schválených vládou. Naďalej preto platí, že opatrenia zapracované v rozpočte nezabezpečia pokles ukazovateľa dlhodobej udržateľnosti výraznejšie pod hornú hranicu pásma stredného rizika. Zároveň platí, že po zohľadnení zhoršeného ekonomického vývoja a vyššieho deficitu v roku 2025, t.j. udalostí predchádzajúcich prijatiu rozpočtu, nemusí dôjsť k zlepšeniu ukazovateľa dlhodobej udržateľnosti za rok 2025.

Konsolidačné úsilie vlády je počas rokov 2026 až 2029 pozitívne a dosahuje celkovú úroveň 0,2 % HDP. Dôvodom sú najmä opatrenia trvale zvyšujúce príjmy prijaté v rámci konsolidačného balíčka na rok 2026 (zvýšenie progresivity zdanenia fyzických osôb, zvýšenie zdravotných odvodov o 1 p.b. pre zamestnancov, SZČO a samoplatcov, vyššie zdanenie SZČO), ktoré sú čiastočne kompenzované opatreniami trvalo zvyšujúcimi výdavky najmä na dlhodobú starostlivosť, starobné dôchodky a zdravotníctvo.

Z pohľadu transparentnosti Rada považuje za najvýraznejší nedostatok samotný proces schvaľovania rozpočtu, ktorý bol vzhľadom na význam dokumentu neúmerne krátky. Výrazne sa tým obmedzil priestor na nezávislé informovanie verejnosti, ako aj poslancov NR SR pred jeho schválením. Narušila sa aj doterajšia prax posledných rokov, kedy RRZ bola dopredu informovaná a štandardným spôsobom prizvaná na prerokovanie rozpočtu vo Výbore NR SR pre financie a rozpočet. Samotná diskusia[5] vo výbore bola skrátená. Došlo tak k obmedzeniu verejnej a odbornej diskusie o rozpočte a k zníženiu kvality parlamentnej kontroly.

---

[1]     RRZ v makroekonomickej prognóze pri pôvodnom hodnotení rozpočtu predpokladala pre rok 2026 pokračovanie zmrazených cien energií. Inflácia bola pôvodne očakávaná na úrovni 2,7 %.

[2]     Oproti prognóze verejného dlhu VS v rámci Hodnotenia NRVS na roky 2026-2028 bol pri súčasnom odhade verejného dlhu použitý prístup cielenia časti hotovostnej rezervy štátu na očakávaný objem tzv. „gross financing needs“ (súčet splatných štátnych dlhopisov, úverov a ostatných dlhových nástrojov, ako aj prípadná potreba emisie nového dlhu pri deficitnom hospodárení) v období 6 mesiacov nasledujúceho roka.

[3]     Trajektória medziročného rastu čistých výdavkov (európske pravidlo), z ktorej je vypočítaný nominálne stanovený limit verejných výdavkov (národné pravidlo), bola výrazne chybne nastavená pre Slovensko, na čo upozorňovala RRZ hneď po jej zverejnení v októbri 2024. Hlavným dôvodom bolo to, že vypočítané tempá rastu výdavkov predpokladali nereálne vysoký podiel príjmov na HDP (ide najmä o daňové príjmy) voči odhadom RRZ, ale aj MF SR. RRZ upozornila Európsku komisiu listom z 29. októbra 2024 na tento nerealistický predpoklad. Pri technickej diskusii o trajektórii s EK MF SR nevyužilo možnosť požiadať o realistickejšiu prognózu príjmov a tak neodstránilo toto chybné nastavenie v pravidlách. Túto chybnú prognózu príjmov MF SR následne implicitne prebralo aj do národného pravidla.

[4]     Pri dosiahnutí maximálneho kumulatívneho rastu čistých výdavkov podľa európskych pravidiel by deficit v roku 2028 mohol dosiahnuť 4,9 % HDP a dlh by dosahoval vysokých 72,2 % HDP. Splnenie nominálne stanovených národných limitov by do roku 2028 síce viedlo k nižšiemu deficitu vo výške 3,3 % HDP a dlh by dosahoval 68 % HDP, čo je však stále nedostatočné na ozdravenie verejných financií.

[5]     RRZ sa napokon diskusie vo výbore zúčastnila a odprezentovala hlavné závery hodnotenia návrhu rozpočtu.

Hlavné závery a odporúčania

Podľa odhadov RRZ by v budúcom roku deficit v scenári nezmenených politík dosiahol 5,2 % HDP s ďalším prehlbovaním v nasledujúcich rokoch, vláda si však stanovila cieľ deficitu pre rok 2026 na úrovni 4,1 % HDP. Keďže krajina aktuálne nečelí zásadnej kríze, je nevyhnutné prijať rozpočet, ktorý zmení neudržateľnú a čoraz nákladnejšiu trajektóriu rastu verejného dlhu. Výber opatrení by mal prihliadať na  odlišnú veľkosť ich negatívneho vplyvu na ekonomický rast. Cez túto optiku hodnotila RRZ predložený Návrh rozpočtu verejnej správy 2026-2028. Za výrazný nedostatok z pohľadu transparentnosti považuje Rada neúmerne krátky proces jeho schvaľovania, čo sťažuje možnosti na nezávislé informovanie verejnosti aj poslancov NR SR.

Vláda SR síce deklaruje, že konsolidácia verejných financií je jej prioritou, no od začiatku jej chýba viacročná stratégia, ktorá by načrtla dôveryhodnú cestu k trvalému znižovaniu deficitu. Takáto stratégia by mala jasne určiť rozsah opatrení na strane príjmov aj výdavkov a zhodnotiť ich vplyv na rast. Spolu s vyššou disciplínou pri zavádzaní opatrení tak mohlo Slovensko byť už vo finále konsolidácie, aspoň pri zastavení rastu dlhu voči HDP, aktuálne je však toto finále v nedohľadne. Vzhľadom na to, že Slovensko sa aktuálne nenachádza vo výraznej hospodárskej kríze, možno hovoriť o premrhaní príležitosti.

RRZ upozorňuje, že konsolidácia by sa v oveľa väčšej miere mala sústrediť práve do roku 2026 a neodkladať na rok 2027, kedy je pravdepodobnosť výraznejšieho ozdravenia oveľa nižšia. Jednak vzhľadom na politický cyklus, ale aj s ohľadom na odhadovaný stav ekonomiky a dostupnosť európskych zdrojov z Plánu obnovy.

Šetrenie výdavkov sa v praxi stáva len zvyškovým výsledkom rozpočtového procesu, zatiaľ čo doterajšia konsolidácia stála najmä na zvyšovaní daní a odvodov – pričom priestor na ich ďalšie zvyšovanie je už veľmi obmedzený. Vláda sa vyhla reforme transferov, napríklad zvyšovaním adresnosti. Zavádzanie nových výdavkových opatrení oslabujúcich účinok tých konsolidačných, proces predlžuje a zvyšuje riziko straty spoločenskej podpory. Pokračuje rast dlhu aj úrokových nákladov a vzniká príliš dlhé obdobie neistoty, kedy podniky ako aj obyvateľstvo majú zhoršené plánovanie do budúcnosti. To pôsobí utlmujúco aj na ekonomický rast v budúcnosti.

Spoliehanie sa len na ekonomický rast ako hlavný nástroj stabilizácie dlhu už nestačí. Aktuálny rastový potenciál nebude stačiť tempu nárastu výdavkov. Tempo rastu ekonomiky je nízke a štruktúra opatrení ho často brzdí, čím Slovensko stráca konkurencieschopnosť aj v medzinárodnom porovnaní. Za kvalitu týchto opatrení a ich dopad na verejné financie nesie zodpovednosť vláda.

Vládny návrh rozpočtu

Návrh rozpočtu verejnej správy na roky 2026 až 2028 bol schválený vládou 10. októbra 2025. Následne bol bezodkladne posunutý na prebiehajúcu 40. schôdzu NR SR[1].

Z dôvodu pretrvávajúceho zlého stavu verejných financií, ako aj vzhľadom na požiadavky európskych fiškálnych pravidiel, vláda do návrhu rozpočtu zahrnula súbor konsolidačných opatrení, predovšetkým v oblasti daňových a odvodových príjmov. Tento balík bol, okrem niektorých výnimiek[2], schválený NR SR v septembri 2025. Prijaté opatrenia umožňujú vláde cieliť medziročné zníženie deficitu pre rok 2026, naďalej však nepostačujú na stabilizáciu dlhu a trvalé ozdravenie verejných financií.

V roku 2025 oproti pôvodne rozpočtovanému deficitu verejnej správy na úrovni 4,7 % HDP vláda aktuálne odhaduje schodok na úrovni 5,0 % HDP. V roku 2026 návrh rozpočtu cieli medziročné zlepšenie deficitu na úroveň 4,1 % HDP. Následne predpokladá zvýšenie deficitu na hodnotu 5,0 % HDP v roku 2027 a pokles k úrovni 4,6 % HDP v roku 2028. Súčasne však vláda deklaruje zámer dosiahnutia deficitu verejnej správy vo výške 3,5 % HDP v roku 2027 a vo výške 2,8 % HDP v budúcom volebnom období v roku 2028, pričom v súčasnosti nemá špecifikované opatrenia pre dosiahnutie týchto cieľov.

Podľa pôvodne prezentovaného odhadu vlády bol príspevok konsolidačných opatrení k zníženiu deficitu v roku 2026 na úrovni 2,7 mld. eur (1,9 % HDP). Takmer polovica opatrení (1,3 mld. eur) je na výdavkovej strane, avšak táto suma zahŕňa aj vplyv kompenzácie energodotácií cez nahradenie iných výdavkov EÚ fondami vo výške 420 mil. eur (0,3 % HDP). Po zmenách na rokovaní vlády návrh rozpočtu explicitne nepredpokladá túto kompenzáciu, výsledný príspevok konsolidácie k rozpočtu pre rok 2026 tak podľa predpokladov vlády dosahuje 2,3 mld. eur (1,6 % HDP).

Podľa návrhu rozpočtu dôjde k nárastu hrubého dlhu z úrovne 59,3 % HDP v roku 2024 na úroveň 64,0 % HDP v roku 2027 a následne k miernej korekcii na úroveň 63,9 % HDP na konci roku 2028 za predpokladu dosiahnutia rozpočtových cieľov[3], pričom k ich splneniu chýbajú špecifikované opatrenia. Nárast je spôsobený najmä vysokými úrovňami deficitov očakávaných v strednodobom horizonte. Bez ohľadu na predpokladaný vývoj dlhu platí, že počnúc rokom 2020 dlh prekročil horný limit sankčných pásiem ústavného zákona a podľa vlády nad týmto limitom zotrvá počas celého prognózovaného obdobia.

Dlh podľa predstaveného fiškálneho rámca (t.j. po vplyve doteraz prezentovaných opatrení) bude naďalej rásť z úrovne 61,5 % HDP v roku 2025 na 65,7 % HDP na konci volebného obdobia. Z tohto vyplýva, že vláda týmto návrhom rozpočtu ani dodatočne neplní platnú sankciu dlhovej brzdy, ktorá predpokladá predloženie návrhu opatrení zabezpečujúcich zníženie dlhu.

Návrh rozpočtu obsahuje limit verejných výdavkov na roky 2026 až 2028, ktorý počítalo ministerstvo financií na základe zákona o rozpočtových pravidlách v súlade s európskymi fiškálnymi pravidlami vyplývajúcimi  z reformy Paktu stability a rastu. Výška limitu sa v rokoch 2026 až 2028 odvíja od maximálneho povoleného rastu čistých výdavkov[4], ktoré stanovila vláda v Národnom strednodobom fiškálno-štrukturálnom pláne Slovenskej republiky na roky 2025 až 2028.

Výdavky návrhu rozpočtu verejnej správy spĺňajú podľa vlády limit iba v roku 2026, v roku 2027 prekračujú limit o 600 mil. eur a v roku 2028 o 617 mil. eur. Podľa odhadu vlády bude limit splnený aj v roku 2025.

Hodnotenie RRZ

• Rok 2025 je východiskovým rokom pre zostavenie Návrhu rozpočtu verejnej správy na roky 2026 až 2028. Na základe aktuálnych informácií môže deficit v roku 2025 podľa Rady dosiahnuť úroveň 5,0% HDP. V porovnaní s aktuálnym odhadom vlády to predstavuje približne rovnakú východiskovú pozíciu (deficit odhadovaný Radou je vyšší o 0,01 % HDP).
• RRZ vo svojej fiškálnej prognóze odhaduje príspevok konsolidačného balíčka k zlepšeniu deficitu v roku 2026 vo výške 1,6 mld. eur (1,1 % HDP). Prevažnú väčšinu, v objeme 1,0 % HDP, tvoria opatrenia s vplyvom na štrukturálne saldo, dočasné konsolidačné opatrenia dosahujú úroveň 0,1 % HDP. Tento pozitívny dopad konsolidačných opatrení sa do zlepšenia deficitu premieta iba čiastočne, keďže je znižovaný negatívnym vplyvom iných opatrení, prijatých počas roku 2025 (vplyv 0,3 % HDP)[5] aj v predchádzajúcich obdobiach (0,3 % HDP)[6] ako aj dočasne rýchlejším rastom investícií mimo obrany (0,2 % HDP) [7].

• V roku 2026 môže podľa odhadu Rady dosiahnuť deficit 4,6% HDP, čo znamená prekročenie rozpočtového cieľa vlády o 0,5 % HDP (676 mil. eur).  Z tohto pohľadu a na základe aktuálne dostupných informácií nie je možné hodnotiť zámer dosiahnuť v roku 2026 deficit vo výške 4,1 % HDP ako realistický.
• V rámci štruktúry rozpočtu boli identifikované nasledujúce negatívne riziká:
  • Výpadok daňových a odvodových príjmov (429 mil. eur): RRZ vo svojej daňovej prognóze, ktorá vychádza z aktuálnej makroekonomickej prognózy, očakáva v porovnaní s rozpočtom nižší výnos predovšetkým pri daniach z práce (237 mil. eur), DPPO (171 mil. eur) a DPH (85 mil. eur). Výpadok je v malej miere kompenzovaný vyšším očakávaným výnosom zrážkovej dane (34 mil. eur), spotrebných daní (31 mil. eur) a odvodu z podnikania v regulovaných odvetviach (26 mil. eur).
  • Vyššie výdavky na obranu (226 mil. eur): vzhľadom na aktuálny predpoklad harmonogramu dodávok vojenskej techniky, ktorá zahŕňa o.i. päť kusov stíhačiek F-16 dodaných do konca roka 2026, RRZ odhaduje pre rok 2026 investície v rezorte obrany v sume 1,3 mld. eur. Keďže ide o náklady spojené s už prebiehajúcimi projektami, bude prípadná „úspora“ znamenať len presun vplyvu na deficit do nasledujúcich rokov.
  • Deficitné hospodárenie samospráv (212 mil. eur): rok 2026 je rokom konania komunálnych volieb, pričom vo volebných rokoch bolo v minulosti pozorované zrýchlenie rastu výdavkov na úkor deficitného hospodárenia. Z tohto dôvodu RRZ neočakáva realizáciu úspor v samospráve v sume 130 mil. eur predpokladaných vládou v rámci konsolidácie, naopak odhaduje dočasne rýchlejší rast výdavkov.
  • Vyššie výdavky na zdravotníctvo (115 mil. eur): prognóza RRZ vychádza z mierne vyššieho odhadovaného čerpania výdavkov na zdravotnú starostlivosť pre rok 2025, ktoré sa prenáša aj do nasledujúcich rokov. Zároveň RRZ predpokladá iba polovičné naplnenie úsporných opatrení v zdravotníctve deklarovaných mimo konsolidačného balíčka v sume 232 mil. eur.
• Negatívne riziká uvedené vyššie sú čiastočne kompenzované pozitívnymi odchýlkami:
  • Nižšie bežné výdavky štátneho rozpočtu (155 mil. eur): úroveň výdavkov na mzdy a tovary a služby očakávaná RRZ je nižšia oproti rozpočtovanej sume. Aktuálny odhad RRZ zohľadňuje prijaté opatrenia, pričom vplyv úspor zahrnutých v konsolidácii zohľadňuje len v čiastočnej miere.
  • Čiastočná kompenzácia nákladov na energodotácie (260 mil. eur): návrh rozpočtu po zmenách na rokovaní vlády zahŕňa výdavky na energodotácie v sume 420 mil. eur, pričom explicitne nepredpokladá kompenzáciu cez nahradenie iných výdavkov eurofondami. RRZ odhaduje kompenzáciu v polovičnej miere, čo zníži dopad na deficit o 210 mil. eur. RRZ zároveň očakáva oproti rozpočtu nižšie celkové náklady na energodotácie (370 mil. eur oproti 420 mil. eur).

• V nasledujúcich rokoch Rada odhaduje nárast deficitu na 4,8 % HDP v roku 2027 a 5,3 % HDP v roku 2028. V roku 2027 je odhad o 0,3 % HDP nižší ako schodok rozpočtu podľa vlády, v roku 2028 naopak vyšší o 0,7 % HDP. Navyše, voči deklarovaným cieľom chýbajú vláde vyšpecifikované opatrenia v hodnote 1,3 % HDP v roku 2027 a dodatočných 1,2 % HDP v 2028.

Štrukturálny deficit dosiahne podľa odhadu Rady v roku 2025 úroveň 5,1 % HDP a oproti predchádzajúcemu roku sa zhorší o 0,6 % HDP. Hlavným dôvodom zhoršenia je odhadovaný nárast výdavkov na obranu, ktoré v roku 2025 dosiahnu 2,3 % HDP a v strednodobom horizonte sa podľa odhadu RRZ udržia na úrovni okolo 2 % HDP, t.j. zhoršenie štrukturálneho deficitu oproti roku 2024 bude prevažne trvalé. V roku 2026 RRZ odhaduje, že štrukturálny deficit sa zlepší o 0,5 % HDP na úroveň 4,6 % HDP najmä v dôsledku prijatých konsolidačných opatrení vlády. V strednodobom horizonte sa rastúce úrokové náklady[8], ako aj ukončenie pôsobenia v minulosti prijatých opatrení vlády s dočasným pozitívnym vplyvom na saldo VS[9] premietnu do nárastu štrukturálneho deficitu. Bez prijatia dodatočných opatrení sa tak bude štrukturálny deficit v období rokov 2027-2029 pohybovať stále okolo úrovne 5 % HDP, pričom v roku 2029 dosiahne 5,2 % HDP.

• RRZ odhaduje, že v priebehu roku 2025 podiel hrubého dlhu na HDP narastie z 59,3 % HDP na 61,7 % HDP. Následne sa v roku 2026 zvýši na 64,3 % HDP. V strednodobom horizonte by sa hrubý dlh bez pokračovania v konsolidácii po roku 2026 naďalej prudko zvyšoval až na úroveň 72,4 % HDP na konci roka 2029. Úroveň čistého dlhu by sa v porovnaní s rokom 2024 zvýšila o 15,3 p.b. na 66,3 % HDP na konci roka 2029.
• Na stabilizáciu hrubého dlhu je potrebné znížiť deficit verejnej správy približne na úroveň 2,5 % HDP. Pri postupnom znižovaní deficitu verejnej správy[10] až k tejto úrovni by sa rast hrubého dlhu zastavil okolo 66 % HDP.
• Vzhľadom na postupný pokles hraníc sankčných pásiem dlhovej brzdy by aktuálna prognóza dlhu znamenala, že dlh bude zotrvávať veľmi vysoko nad horným limitom dlhovej brzdy, pričom v roku 2029 ho bude prevyšovať až o takmer 22,4b. Takéto odchýlky dosahujú historické maximá. Vsúčasnosti vzhľadom na 24-mesačnú výnimku[11] platia sankcie viažuce sa iba k prekročeniu druhého pásma (povinnosť pre vládu predložiť na rokovanie národnej rady návrh opatrení na zníženie dlhu a zmrazenie platov členov vlády). Po ukončení výnimky bude vláda povinná po 21. novembri 2025 bezodkladne požiadať o vyslovenie dôvery v NR SR[12].

• 

 

• • V rámci reformovaných európskych fiškálnych pravidiel sa vláda zaviazala, že kumulatívny rast čistých výdavkov dosiahne počas rokov 2024 až 2028 maximálne 14,8 %, čo už v čase schválenia plánu vlády RRZ vyhodnotila ako príliš voľne nastavené tempo rastu[13]. Navyše v júli 2025 Rada EÚ schválila na základe žiadosti vlády únikovú klauzulu na obranné výdavky. Počas rokov 2025-2028 tak môže Slovensko navýšiť výdavky na obranu až o 1,5 % HDP ročne (oproti stavu roku 2021, ktorý bol vo výške 1,4 % HDP), čo sa zohľadní pri vyhodnotení plnenia pravidla.
  • Dodržanie maximálne povoleného rastu čistých výdavkov a využitie únikovej klauzuly by podľa RRZ neviedlo k udržateľnému zníženiu deficitu pod 3 % HDP resp. dlhu pod 60 % HDP v období desiatich rokov po implementácii konsolidačného plánu, čo je v rozpore s hlavnými cieľmi reformovaných fiškálnych pravidiel. Pozitívne možno vnímať, že splnenie stanovených cieľov vlády by viedlo k nižšiemu ako maximálne povolenému rastu výdavkov, nepostačovalo by to však ani na stabilizáciu dlhu.
  • Návrh rozpočtu verejnej správy prispieva podľa odhadu RRZ k zlepšeniu ukazovateľa dlhodobej udržateľnosti o 0,2 % HDP. Pozitívny príspevok konsolidačného balíčka vo výške 0,7 % HDP je tlmený dodatočnými výdavkami, najmä na valorizáciu miezd v školstve (0,3 % HDP) a na zdravotníctvo (0,2 % HDP). Hodnota ukazovateľa dlhodobej udržateľnosti za rok 2025 sa však medziročne nemusí zlepšiť, keďže bude ovplyvnená aj dodatočnými faktormi, predovšetkým zhoršeným ekonomickým vývojom a vyšším deficitom v roku 2025 .
  • Najvýraznejším nedostatkom z pohľadu transparentnosti je proces schvaľovania rozpočtu, ktorý je vzhľadom na význam dokumentu, neúmerne krátky[14]. Výrazne sa tým obmedzuje priestor pre RRZ[15] a Najvyšší kontrolný úrad[16] na nezávislé informovanie verejnosti, ako aj poslancov NR SR pred jeho schválením.
  • Z pohľadu transparentnosti samotného návrhu rozpočtu nedošlo podľa RRZ k významným zmenám oproti vlaňajšiemu dokumentu. Celková suma daňových príjmov návrhu rozpočtu je konzistentná so schválenou prognózou Výboru pre daňové prognózy, odlišuje sa však od reálneho stavu schválenej legislatívy v čase schválenia návrhu rozpočtu[17]. Pretrvávajúcim nedostatkom je nezostavenie návrhu rozpočtu v súlade s rozpočtovými cieľmi pre roky 2027 a 2028, keďže pre tieto roky chýbajú konkrétne konsolidačné opatrenia. V návrhu rozpočtu tiež chýba transparentný pohľad na zapracované výdavkové opatrenia súvisiace s úsporami štátu z dôvodu chýbajúcej porovnávacej základne (scenár nezmenených politík).

---

[1]      Návrh rozpočtu bol prvýkrát zverejnený v stredu 8. októbra ako dokument predložený na rokovanie Hospodárskej a sociálnej rady SR. Po schválení vládou 10. októbra bol zaradený na 60. schôdzu Výboru NR SR pre financie a rozpočet s konaním už 13. októbra https://www.nrsr.sk/web/Dynamic/DocumentPreview.aspx?WFTID=NRDK&MasterID=317086. Medzi prvým zverejnením rozpočtu a jeho prerokovaním gestorským výborom NR SR tak uplynuli štyri pracovné dni, čo je bezprecedentne krátky čas v histórii schvaľovania štátneho rozpočtu. V rámci programu finančného výboru RRZ prvýkrát za posledné roky nebola oficiálne prizvaná.

[2]      Generálny daňový pardon bol schválený ako nariadenie vlády na rokovaní 10. septembra; opatrenie týkajúce sa zmeny zohľadnenia obdobia starostlivosti o dieťa (tzv. kompenzácia materstva) je súčasťou novely zákona o sociálnom poistení, ktorá je v I. čítaní na 40. (októbrovej) schôdzi NR SR; zrušenie príspevku na zvýšenú splátku úveru je súčasťou návrhu zákona o štátnom rozpočte na rok 2026.

[3]      Ako aj poklesu objemu požičanej likvidity.

[4]      Suma čistých výdavkov zahŕňa maximálnu výšku časovo rozlíšených konsolidovaných výdavkov verejnej správy v jednotnej metodike platnej pre EÚ bez úrokových výdavkov, prostriedkov z rozpočtu Európskej únie, prostriedkov mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti, povinných výdavkov verejnej správy na spolufinancovanie, cyklických výdavkov na dávky v nezamestnanosti a jednorazových výdavkov. Výslednú sumu limitu ovplyvňuje aj výška medziročných vplyvov tzv. diskrecionárnych príjmových opatrení, ktoré majú vláde umožniť realizovať konsolidáciu
aj na príjmovej strane rozpočtu.

[5]      Spadajú sem najmä náklady na valorizáciu miezd v školstve ako aj iné výdavkové opatrenia prijaté vládou.

[6]      Niektoré z opatrení prijatých v rokoch 2022 až 2024 navyšujú deficit vo výraznejšej miere po roku 2025. Na strane výdavkov ide najmä o dotácie pre spoločnosť Volvo, vplyv novely školského zákona; na strane príjmov ide o ukončenie platnosti dočasných opatrení po roku 2027 (navýšená sadzba zdravotných odvodov zamestnávateľa, vyšší bankový odvod) prijatých v decembri 2023.

[7]      Spadajú sem investície v samosprávach vo volebnom roku ako aj rozbeh niektorých investičných projektov (najmä nemocnice realizované cez rezort obrany).

[8]      Ide o dôsledok zvýšenia úrokových sadzieb na finančných trhoch po roku 2022, ktoré sa postupne premietajú do nárastu úrokových nákladov, ako aj vplyv vysokých deficitov, ktoré je potrebné prefinancovať. RRZ odhaduje, že medzi rokmi 2024 a 2029 úrokové náklady prispejú k zhoršeniu štrukturálneho salda o 0,8 % HDP.

[9]      Ide o dočasné zvýšenie odvodu finančných inštitúcií a zvýšenie sadzby zdravotných odvodov o 1 p.b. do roku 2027.

[10]     Odhad uvažuje s tým, že v rokoch 2027 a 2028 by sa splnili vládou stanovené ciele deficitu (3,5 % HDP resp. 2,8 % HDP) a následne by deficit klesol na 2,5 % HDP.

[11]     V období 24 mesiacov po schválení programového vyhlásenia vlády a vyslovení dôvery vláde sa neuplatňujú sankcie vyplývajúce z prekročenia tretieho, štvrtého a piateho sankčného pásma. K schváleniu PVV a vysloveniu dôvery vláde došlo 21. novembra 2023, čo znamená, že platnosť únikovej klauzuly skončí 21. novembra 2025.

[12]     Ďalšou sankciou, ktorá vstúpi do platnosti po 21. novembri 2025, je povinnosť vlády predložiť vyrovnaný alebo prebytkový návrh rozpočtu verejnej správy s nerastúcimi výdavkami. Za predpokladu, že NR SR schváli Návrh rozpočtu verejnej správy na roky 2026 až 2028 pred 22. novembrom 2025, táto povinnosť sa bude vzťahovať až na prípravu návrhu rozpočtu na roky 2027 až 2029 v roku 2026.

[13]     Hlavným dôvodom je to, že Európska komisia pri stanovovaní odporúčaného tempa rastu výdavkov vychádzala z predpokladu, že príjmy verejnej správy budú rásť v strednodobom horizonte na úrovni rastu potenciálneho HDP, čo je podľa odhadov RRZ, ako aj Výboru pre daňové prognózy príliš optimistický predpoklad (odhadovaný podiel významnej časti príjmov v pomere k HDP, ako sú napríklad niektoré spotrebné dane a nedaňové príjmy, klesá v čase). Ďalším dôvodom je nadhodnotený odhad inflácie na rok 2024, ktorý vytvoril priestor na dodatočné výdavky, nakoľko nebol neskôr korigovaný (zdroj: RRZ, Hodnotenie rozpočtu verejnej správy na roky 2025 až 2027, november 2024).

[14]     Medzi prvým zverejnením návrhu rozpočtu a jeho plánovaným prerokovaním gestorským výborom NR SR uplynú štyri pracovné dni, čo je bezprecedentne krátky čas v histórii schvaľovania štátneho rozpočtu.

[15]     RRZ pravidelne pripravuje svoje hodnotenie návrhu rozpočtu s cieľom zverejniť ho pred jeho prerokovaním vo Výbore NR SR pre financie a rozpočet, čo v štandardných rokoch (schválenie návrhu rozpočtu vládou do 15. októbra a prerokovanie návrhu rozpočtu na novembrovom zasadnutí NR SR) vytvára priestor 3 až 4 týždňov na prípravu stanoviska. V súčasnosti sa vo svojom stanovisku RRZ zamerala len na posúdenie základných súčastí návrhu rozpočtu – posúdenie rizík návrhu rozpočtu, prognózu dlhu a odhad štrukturálneho primárneho salda vrátane vplyvu na ukazovateľ dlhodobej udržateľnosti.

[16]     Najvyšší kontrolný úrad SR vypracúva stanovisko k návrhu zákona o štátnom rozpočte v súlade s § 5 ods. 1 zákona o NKÚ SR, ktoré je predmetom rokovania Výboru NR SR pre financie a rozpočet.

[17]     O zmenách v legislatíve nad rámec prognózy Výboru pre daňové prognózy (VpDP) informoval predseda VpDP listom zo dňa 7.10.2025. Najvýznamnejší negatívny vplyv majú zmeny v zákone o dani z finančných transakcií (odhadovaný výpadok necelých 30 mil. eur ročne).

(na základe zmien, ktoré nastali od schválenia Návrhu rozpočtu verejnej správy na roky 2025 až 2027 vládou SR)

Hlavné závery a odporúčania

Rada pre rozpočtovú zodpovednosť (Rada, RRZ) pripravila aktualizáciu hodnotenia rozpočtu verejnej správy na roky 2025 až 2027. Dodatok hodnotí rozdiely medzi vládnym návrhom rozpočtu verejnej správy a verziou schválenou Národnou radou SR (NR SR). Hodnotenie zohľadňuje aj ostatné zmeny, ktoré nastali v období po vládnom schválení návrhu rozpočtu a majú dopad na očakávaný vývoj verejných financií v najbližších rokoch, predovšetkým výslednú formu energodotácií schválených vládou pre rok 2025 ako aj dohodu uzavretú s Lekárskym odborovým združením.

V porovnaní s návrhom vlády sa rozpočet schválený parlamentom zmenil len formálne v štruktúre, predpokladané úrovne rozpočtového salda VS v jednotlivých rokoch sa nezmenili. Zmeny sa týkali zohľadnenia viacerých menších opatrení na strane príjmov, na strane výdavkov išlo predovšetkým o presun zdrojov z rezervy do výdavkov verejného zdravotníctva. Schválený rozpočet počíta v roku 2025 s deficitom hospodárenia VS na úrovni 4,7 % HDP (6,6 mld. eur), v roku 2026 predpokladá schodok vo výške 4,2 % HDP (6,1 mld. eur) a v roku 2027 na úrovni 4,9 % HDP (7,4 mld. eur).

RRZ zaktualizovala makroprognózu na základe schváleného zastropovania cien plynu a tepla na úrovni roka 2024. Poskytnutie plošných energodotácií financovaných vyšším deficitom bude „krátkodobo stimulovať spotrebu domácností a vlády, čo následne dočasne umelo podporí rast ekonomiky v roku 2025 na úkor rastu verejného dlhu. Ešte výraznejší vplyv na vývoj však bude mať zhoršenie predpokladov o vývoji európskej ekonomiky v budúcich rokoch, ide najmä o prehlbujúce sa ekonomické a štrukturálne problémy v eurozóne. Vo výsledku tieto faktory znamenajú celkovo zníženie odhadu RRZ o budúcoročnom raste ekonomiky na 1,8 percenta (v októbri bola odhadovaná miera rastu takmer 2 percentá). V tomto odhade však nie sú obsiahnuté hroziace riziká pre medzinárodný obchod po zmene administratívy v USA.

V porovnaní s hodnotením návrhu rozpočtu RRZ na základe priebežného vývoja mierne zvýšila odhad deficitu VS v roku 2024. Po zohľadnení týchto zmien ako aj aktualizovanej makroekonomickej prognózy a nových opatrení vlády prišlo k navýšeniu deficitov odhadovaných RRZ na celom horizonte prognózy. Bez prijatia dodatočných opatrení môže deficit VS v roku 2025 dosiahnuť 6,75 mld. eur (4,9 % HDP), v roku 2026 zotrvá na úrovni 4,9 % HDP a následne v roku 2027 mierne vzrastie na 5,0 % HDP.

Zhoršenie strednodobého výhľadu pre hospodárenie VS znamená, že RRZ odhaduje vyššie deficity v porovnaní so schváleným rozpočtom v každom roku strednodobého horizontu. V roku 2025 negatívna odchýlka voči deklarovanému rozpočtovému rámcu predstavuje 148 mil. eur, v roku 2026 je rozdiel 989 mil. eur, a v roku 2027 odhadujeme riziko vo výške 344 mil. eur. Zároveň platí, že v rokoch 2026 a 2027 absentujú konkrétne a vierohodné opatrenia, ktoré by viedli k naplneniu vládou stanovených cieľov. Voči deklarovaným cieľom chýbajú vláde vyšpecifikované opatrenia v hodnote 1,2 % HDP v roku 2026 a 2,0 % HDP v 2027 (3,1 mld. eur).

Najvýraznejšie riziko pre saldo rozpočtu v roku 2025 predstavuje odhadovaný výpadok výnosu daňových a odvodových príjmov vo výške 921 mil. eur. Väčšinu rozdielu medzi daňovou prognózou RRZ a schváleným rozpočtom tvorí horší odhad ekonomického vývoja, zohľadňujúci najaktuálnejšie informácie , keďže rozpočet vychádza zo starších, pozitívnejších, makroekonomických predpokladov zo septembra 2024. Vyššie výdavky na zdravotníctvo predstavujú riziko pre saldo rozpočtu vo výške 300 mil. eur. Negatívna odchýlka vyplýva predovšetkým z rýchlejšieho rastu výdavkov na zdravotnú starostlivosť prognózovaného RRZ.

RRZ odhaduje dopad plošných výdavkov na energodotácie na deficit v roku 2025 v metodike ESA 2010 vo výške 372 mil. eur namiesto adresnej cca 100 mil. eur pomoci. Rozdiel vyplýva z časového rozlíšenia výdavkov a zo zahrnutia nákladov na energodotácie, ktoré vláda preniesla na subjekty klasifikované mimo verejnej správy (spoločnosti MH TH a SPP).

RRZ odhaduje, že limit verejných výdavkov stanovený zákonom pre rok 2024 vláda nesplnila a presiahla ho o 512 mil. eur. Limit by mal byť splnený iba v roku 2025, následne suma potrebných konsolidačných opatrení dosahuje 1,3 mld. eur v roku 2026 a 2,7 mld. eur v roku 2027. Splnenie sumou stanoveného limitu verejných výdavkov v rokoch 2024 až 2027 by podľa odhadu RRZ viedlo k postupnému zníženiu deficitu na 3,2 % HDP v roku 2027 a k zníženiu hrubého dlhu VS o 3,0 p.b. oproti súčasnému odhadu RRZ, na úroveň 62,4 % HDP koncom roku 2027[1].

Limit verejných výdavkov je vypočítaný na základe trajektórie medziročného rastu čistých výdavkov, ktorý si vláda stanovila v Národnom strednodobom fiškálno-štrukturálnom pláne a schválila ho Európska komisia. Z hľadiska dodržania európskych pravidiel je kľúčové práve plnenie medziročného rastu čistých výdavkov (nie nominálne stanoveného limitu). RRZ odhaduje, že v roku 2024 je rast výdavkov v súlade s trajektóriou[2] a v roku 2025 je dokonca pomalší o takmer 1 p. b. V nasledujúcich rokoch však vzhľadom na chýbajúce konsolidačné opatrenia v rozpočte výdavky rastú výrazne rýchlejšie, ako je povolený medziročný rast čistých výdavkov na základe trajektórie schválenej EK.

RRZ odhaduje, že hrubý dlh v pomere k HDP dosiahol v roku 2024 úroveň 59,2 % HDP. Následne v roku 2025 dôjde k jeho nárastu nad 60 % HDP a do konca strednodobého horizontu sa bez prijatia dodatočných opatrení nad rámec už schválenej konsolidácie zvýši na 67,5 % HDP v roku 2028. V porovnaní s hodnotením návrhu rozpočtu, v ktorom RRZ odhadovala hrubý dlh vo výške 65,9 % HDP na konci roku 2028, sa odhadovaný podiel hrubého dlhu na HDP zvýšil najmä v dôsledku vyššieho odhadovaného deficitu v celom horizonte (o 0,6 p.b. HDP) a zníženia odhadovaného rastu HDP prostredníctvom vplyvu menovateľa (o 0,6 p.b. HDP). Čistý dlh dosiahol na konci roku 2024 úroveň 51,4 % HDP a do konca roku 2028 sa podľa odhadu RRZ zvýši na úroveň 61,4 % HDP.

Podľa odhadu RRZ bude hrubý dlh stále zotrvávať nad horným limitom dlhovej brzdy na celom horizonte prognózy (a to napriek už schválenej konsolidácii verejných financií v roku 2025). Schválený rozpočet v jeho súčasnej podobe neobsahuje dostatok konsolidačných opatrení, ktoré by viedli k splneniu sankcií dlhovej brzdy po 21. novembri 2025, kedy končí výnimka vyplývajúca z únikovej klauzuly, umožňujúca oslobodenie od plnenia sankcií vyplývajúcich z prekročenia tretieho, štvrtého a piateho sankčného pásma ústavného zákona. Vláda po tomto termíne bude povinná predložiť návrh rozpočtu verejnej správy s vyrovnaným alebo prebytkovým saldom, nerastúcimi výdavkami a požiadať o vyslovenie dôvery v NR SR.

Aktualizácia vývoja verejných financií očakávaného RRZ predstavuje v porovnaní s hodnotením rozpočtu iba mierne negatívnu zmenu na dlhodobý vývoj verejných financií vplyvom trvalých výdavkových opatrení schválených vládou. Vďaka konsolidačnému balíčku pozitívny príspevok rozpočtu verejnej správy dosahuje úroveň 1,2 % HDP. Naďalej preto platí, že opatrenia zapracované v rozpočte by mali zabezpečiť pokles ukazovateľa dlhodobej udržateľnosti tesne pod hornú hranicu pásma stredného rizika.

Z pohľadu transparentnosti Rada hodnotí pozitívne, že celková suma daňových a odvodových príjmov rozpočtu je konzistentná s prognózou Výboru pre daňové prognózy z novembra 2024 a s reálnym stavom platnej legislatívy v čase schválenia rozpočtu.

Na druhej strane negatívom je neskoré predstavenie plošných energodotácií schválených vládou, pričom chýbajú ucelené informácie o ich odhadovaných vplyvoch na rok 2025 vyjadrených v metodike ESA2010. Doložky vplyvov obsahujú odhadované vplyvy na verejné financie iba na hotovostnom princípe namiesto akruálneho princípu, čo je v rozpore s metodikou ESA2010. Zároveň v nich chýbajú odhady časti nákladov, ktoré vláda svojím rozhodnutím preniesla na podniky mimo verejnej správy[3], pričom takisto ovplyvnia rozpočet verejnej správy. Doložky vplyvov tak bez dodatočných informácií[4] neumožňujú komplexne vyhodnotiť odhadované vplyvy tohto opatrenia na rozpočet verejnej správy a výrazne podhodnocujú rozpočtový vplyv tohto opatrenia na rok 2025[5].

---

[1]      V roku 2028 by pri splnení limitu deficit klesol na 2,6 % HDP a dlh by dosiahol 61,8 % HDP.

[2]      Na príklade roku 2024 možno ilustrovať vzájomnú nekonzistentnosť limitu výdavkov stanoveného sumou v zákone (národné pravidlo) a limitu obmedzujúceho tempo rastu výdavkov (európske pravidlo). Kým podľa odhadu RRZ sumou stanovený limit je prekročený o 512 mil. eur, tempo rastu výdavkov v roku 2024 je na základe toho istého odhadu nižšie, ako stanovuje pravidlo (5,6 % vs. 5,7 %). Dôvodom je to, že sumou stanovený limit bol vypočítaný vychádzajúc zo skutočných výdavkov roku 2023 zverejnených v apríli 2024. Tieto údaje sa v októbri 2024 zrevidovali (výdavky spadajúce pod limit sa za rok 2023 zvýšili), čo sa už nepremietlo do aktualizácie sumy limitu na rok 2024. Na druhej strane tempo rastu čistých výdavkov sa vypočítava vždy v porovnaní s najaktuálnejšími údajmi východiskového roka.

[3]      Ide o MH Teplárenský holding, a.s. a SPP, a.s.

[4]      Dodatočné údaje potrebné na komplexný odhad vplyvu energodotácií na rozpočet verejnej správy v roku 2025 poskytlo RRZ Ministerstvo hospodárstva SR.

[5]      Podľa doložiek vplyvov výdavky na energodotácie dosiahnu 174 mil. eur v roku 2025, pričom RRZ odhaduje ich vplyv vo výške 372 mil. eur.

Hlavné závery a odporúčania

Vládny návrh rozpočtu

Návrh rozpočtu verejnej správy na roky 2025 až 2027 bol schválený vládou 15. októbra 2024, pričom ide o prvý rozpočet pripravený v prostredí nových fiškálnych pravidiel EÚ.

Z dôvodu pretrvávajúceho zlého stavu verejných financií ako aj vzhľadom na požiadavky európskych fiškálnych pravidiel vláda do návrhu rozpočtu zahrnula súbor konsolidačných opatrení, predovšetkým v oblasti daňových príjmov. Tento balík bol schválený NR SR v októbri 2024, pričom je v prevažnej miere tvorený opatreniami s trvalým pozitívnym vplyvom na hospodárenie verejnej správy^[1]. Prijaté opatrenia umožňujú vláde cieliť medziročné zníženie deficitu pre rok 2025, ide však len o prvý krok v procese ozdravenia verejných financií.

V roku 2024 oproti pôvodne rozpočtovanému deficitu verejnej správy na úrovni 6,0 % HDP vláda aktuálne odhaduje mierne nižší schodok na úrovni 5,8 % HDP. V roku 2025 návrh rozpočtu cieli medziročné zlepšenie deficitu na úroveň 4,7 % HDP. Následne návrh rozpočtu predpokladá zníženie deficitu pod hodnotu 4,2 % HDP v roku 2026 a následný nárast k úrovni 4,9 % HDP v roku 2027. Súčasne však vláda deklaruje zámer dosiahnutia deficitu verejnej správy vo výške 3,7 % HDP v roku 2026 a následne vo výške 3,0 % HDP 2027, pričom v súčasnosti nemá špecifikované opatrenia pre dosiahnutie týchto cieľov.

Podľa odhadu vlády je príspevok konsolidačných opatrení v príjmoch a výdavkoch k zníženiu deficitu v roku 2025 na úrovni 2,1 % HDP. Na druhej strane, v návrhu rozpočtu boli zapracované opatrenia navyšujúce výdavky o 0,4 % HDP a zároveň bola rozpočtovaná rezerva na riešenie negatívnych vplyvov vývoja rozpočtového hospodárenia vo výške 0,3 % HDP (421 mil. eur)^[2].

Návrh rozpočtu by podľa vlády mal viesť k nárastu hrubého dlhu z úrovne 56,1 % HDP v roku 2023 na úroveň 58,9 % HDP v roku 2024 a následne k postupnému nárastu k úrovni 60,5 % HDP na konci roku 2027 za predpokladu dosiahnutia rozpočtových cieľov, pričom k ich splneniu chýbajú špecifikované opatrenia. Nárast je spôsobený najmä vysokými úrovňami deficitov očakávaných v najbližšom období. Bez ohľadu na predpokladaný vývoj dlhu platí, že počnúc rokom 2020 dlh prekročil horný limit sankčných pásiem ústavného zákona a podľa vlády nad týmto limitom zotrvá počas celého prognózovaného obdobia.

Návrh rozpočtu obsahuje limit verejných výdavkov na roky 2025 až 2027, ktorý prvýkrát počítalo ministerstvo financií na základe novely zákona o rozpočtových pravidlách, ktorá naviazala výpočet limitu verejných výdavkov na európske fiškálne pravidlá vyplývajúce z reformy Paktu stability a rastu. Výška limitu sa v rokoch 2025 až 2027 odvíja od maximálneho povoleného rastu čistých výdavkov^[3], ktoré stanovila vláda v Národnom strednodobom fiškálno-štrukturálnom pláne Slovenskej republiky na roky 2025 až 2028.

Výdavky návrhu rozpočtu verejnej správy spĺňajú podľa vlády limit iba v roku 2025, v roku 2026 prekračujú limit o 345 mil. eur a v roku 2027 o 1,9 mld. eur. Podľa odhadu vlády bude limit splnený aj v roku 2024. V prípade splnenia limitu v rokoch 2026 a 2027 klesne deficit na úroveň 3,6 % HDP, čo však pri aktuálnej prognóze nepostačuje pre splnenie vládou cieleného deficitu v hodnote 3,0 % HDP.

Hodnotenie RRZ

• Rok 2024 je východiskovým rokom pre zostavenie Návrhu rozpočtu verejnej správy na roky 2025 až 2027. Na základe aktuálnych informácií môže deficit v roku 2024 podľa Rady dosiahnuť úroveň 5,8 % HDP. V porovnaní s aktuálnym odhadom vlády to predstavuje približne rovnakú východiskovú pozíciu (deficit odhadovaný Radou je nižší o 0,02 % HDP) pre hospodárenie verejnej správy v období rokov 2025 až 2027.
• V scenári nezmenených politík (bez nových opatrení schválených vládou) by deficit VS vychádzajúc z úrovne 5,7 % HDP^[4] v roku 2024 zotrval v roku 2025 v rovnakej výške a následne by v rokoch 2026 až 2028 vzrástol výraznejšie na úrovne v rozmedzí 6,2 % HDP až 6,6 % HDP. Na celom horizonte dochádza k nárastu akruálnych výdavkov na obranu, keďže sa predpokladajú dodávky vojenskej techniky vo výraznej hodnote. Vývoj verejných financií je zároveň negatívne ovplyvnený aj poklesom daňových príjmov vyjadrených v pomere na HDP z dôvodu legislatívy (banková daň a zdravotné odvody), ako aj pomalšieho rastu daňových makroekonomických báz na strednodobom horizonte.

• V roku 2025 môže podľa odhadu Rady dosiahnuť deficit 4,5 % HDP, čo je o 0,2 % HDP menej než rozpočtovaný schodok. V rámci štruktúry rozpočtu boli identifikované negatívne riziká predovšetkým vo výnose daňových príjmov a výdavkoch na zdravotníctvo, tieto sú kompenzované pozitívnymi vplyvmi vo výdavkoch štátneho rozpočtu a ostatných subjektov, ale predovšetkým predpokladaným nečerpaním prostriedkov rezervy^[5] na nové výdavky. Rada predpokladá, že rezerva bude kompenzovať riziká v daňových príjmov a výdavkoch na zdravotníctvo, kde prišlo k dodatočnej úprave v mzdovom automate zdravotníkov nad rámec konsolidačného balíčka a návrhu rozpočtu^[6]. Z tohto pohľadu je možné hodnotiť zámer dosiahnuť v roku 2025 deficit cielený vo výške 4,7 % HDP ako realistický len v prípade nepoužitia rezervy na financovanie nových opatrení^[7].
• V nasledujúcich rokoch Rada odhaduje nárast deficitu na 4,8 % HDP v roku 2026, 4,9 % HDP v roku 2027 a 5,2 % HDP v roku V roku 2026 je odhad o 0,6 % vyšší ako schodok rozpočtu podľa vlády, a preto rozpočet zostavený na rok 2026 nie je možné považovať za realistický. Navyše, voči deklarovaným cieľom chýbajú vláde vyšpecifikované opatrenia v hodnote 1,1 % HDP v roku 2026 a 1,9 % HDP v 2027.

Čistý príspevok opatrení^[8] k trvalej zmene salda VS bude počas strednodobého horizontu pozitívny vo výške 1,5 % HDP, a to hlavne kvôli opatreniam trvale zvyšujúcim príjmy VS. Ide najmä o úpravu sadzieb daní u DPH, zvýšenie spotrebných daní, vrátane zavedenia novej dane zo sladených nápojov a dane z finančných transakcií, zvýšenie sadzby u DPPO, zvýšenie maximálnych vymeriavacích stropov pre sociálne odvody. Zmeny v úhrade mýta a zvýšenie cien diaľničných známok trvale navýšia nedaňové príjmy. Na strane výdavkov sa šetrenie dotkne najmä daňového bonusu na deti a rodičovského dôchodku.

• RRZ odhaduje, že v priebehu roku 2024 podiel hrubého dlhu na HDP narastie z 56,1 % HDP na 59,3 % HDP. Hrubý dlh sa v strednodobom horizonte medzi rokmi 2024 až 2028 bude kontinuálne zvyšovať až na úroveň 65,9 % HDP na konci roka 2028. Úroveň čistého dlhu sa v porovnaní s rokom 2023 zvýši o 11,5 p.b. na 59,8 % HDP na konci roka 2028. Na stabilizáciu hrubého dlhu okolo úrovne 60 % HDP by vláda potrebovala pokračovať v konsolidácii po roku 2025 a znížiť deficit verejných financií približne na úroveň 2,5 % HDP.
• Vzhľadom na postupný pokles hraníc sankčných pásiem dlhovej brzdy by aktuálna prognóza dlhu znamenala, že dlh bude zotrvávať vysoko nad horným limitom dlhovej brzdy, pričom v roku 2028 ho bude prevyšovať až o takmer 16b. Vsúčasnosti vzhľadom na 24-mesačnú výnimku^[9] platia sankcie viažuce sa iba k prekročeniu druhého pásma (povinnosť pre vládu predložiť na rokovanie národnej rady návrh opatrení na zníženie dlhu a zmrazenie platov členov vlády). Po ukončení výnimky bude vláda povinná po 21. novembri 2025 predložiť návrh rozpočtu verejnej správy s vyrovnaným alebo prebytkovým saldom a nerastúcimi výdavkami^[10]strong> a požiadať o vyslovenie dôvery v NR SR.

• RRZ odhaduje, že vláda nesplní zákonom stanovený limit verejných výdavkov pre rok 2024 a presiahne ho o 304 mil. eur. Z porovnania odhadu RRZ s limitom verejných výdavkov schválených vládou vyplýva, že limit verejných výdavkov nebude bez prijatia dodatočných opatrení splnený ani na celom horizonte rozpočtu. Suma potrebných konsolidačných opatrení dosahuje 114 mil. eur v roku 2025, následne však prudko stúpne nad 2 mld. eur v rokoch 2026 a 2027.
• Splnenie limitu verejných výdavkov v rokoch 2024 až 2028 by podľa odhadu RRZ viedlo k zníženiu deficitu na 2,4 % HDP do roku 2028 a k zníženiu hrubého dlhu VS o 5,9 p.b. oproti súčasnému odhadu RRZ na úroveň 59,9% HDP na konci roku 2028.
• V rámci reformovaného rámca európskych fiškálnych pravidiel vláda schválila Národný strednodobý fiškálno-štrukturálny plán Slovenskej republiky na roky 2025-2028, pričom sa zaviazala, že kumulatívny rast čistých výdavkov dosiahne počas rokov 2025 až 2028 maximálne 8,1 %. Dodržanie tejto trajektórie čistých výdavkov by podľa RRZ (a ani podľa odhadu vlády) neviedlo k udržateľnému zníženiu deficitu pod 3 % HDP resp. dlhu pod 60 % HDP v období desiatich rokov po implementácii konsolidačného plánu, čo je v rozpore s hlavnými cieľmi nových reformovaných fiškálnych pravidiel^[11]. Na dosiahnutie cieľov európskych pravidiel by bolo potrebné kumulatívne štvorročné tempo rastu výdavkov iba vo výške 4,9 %^[12].
• Prijatie balíčka opatrení umožnilo vláde zvýšiť limit medziročného rastu výdavkov vroku 2025 z 3,8 %^[13] na 6,9 % (t.j. o 1,8 mld. eur), čo je o 3,0 p.b. viac, ako by to bolo bez prijatia týchto opatrení.
• Návrh rozpočtu verejnej správy prispieva podľa odhadu RRZ k zlepšeniu ukazovateľa dlhodobej udržateľnosti o 1,4 % HDP. Pozitívny príspevok vo výške 1,3 % HDP má najmä prijatie konsolidačného balíčka vzhľadom na jeho trvalý charakter. Vplyv konsolidačných opatrení v malej miere tlmia dodatočné opatrenia navyšujúce výdavky štátneho rozpočtu. Vo výsledku by opatrenia zapracované v návrhu rozpočtu mali zabezpečiť pokles ukazovateľa dlhodobej udržateľnosti pod hornú hranicu pásma stredného rizika. Zlepšenie platí za predpokladu, že rozpočtovaná rezerva nebude použitá na financovanie nových výdavkov a zároveň nepríde k výraznejšej revízii makroekonomických predpokladov a k odlišnému výsledku hospodárenia v roku 2024.
• Z pohľadu vplyvu na ekonomiku by sa konsolidácia mala v nasledujúcich rokoch sústrediť prioritne do roku 2026. V roku 2025 RRZ odhaduje fiškálnu reštrikciu na úrovni 0,7 % HDP, keďže už schválená výrazná konsolidácia bude sčasti tlmená odhadovaným zrýchlením čerpania EÚ fondov^[14], ktoré tak dočasne podporia ekonomický rast dodatočným impulzom. Nakoľko ekonomika bude v tomto období operovať v blízkosti svojho potenciálu, pokračovanie vo výraznej konsolidácii aj v roku 2026 by nemalo zásadným vplyvom spôsobovať nerovnováhy v ekonomike, naopak je želateľné s ohľadom na aktuálny nepriaznivý stav verejných financií. Zníženie dostupnosti európskych zdrojov na financovanie výdavkov v dôsledku predpokladaného ukončenia plánu obnovy bude v roku 2027 pôsobiť tlmiaco na domáci dopyt. Posunutie významnej časti konsolidácie z roku 2026 do roku 2027, tak ako to prezentujú ciele návrhu rozpočtu, môže spôsobiť dodatočnú, neželanú reštrikciu s významným vplyvom na ekonomický rast.

Z pohľadu transparentnosti je podľa RRZ pozitívom skutočnosť, že celková suma daňových príjmov návrhu rozpočtu je konzistentná so schválenou prognózou Výboru pre daňové prognózy a s reálnym stavom schválenej legislatívy v čase schválenia návrhu rozpočtu. Na druhej strane, pretrvávajúcim nedostatkom je nezostavenie rozpočtu v súlade s rozpočtovými cieľmi pre roky 2026 a 2027, keďže pre tieto roky chýbajú konkrétne konsolidačné opatrenia. V návrhu rozpočtu tiež chýba transparentný pohľad na zapracované opatrenia najmä na výdavkovej strane, čo súvisí aj so zrušením zákonom stanovenej povinnosti zostavovania rozpočtu na základe scenárov nezmenených politík. Došlo tiež k zníženiu transparentnosti rozpočtovania výdavkov, ktoré boli v minulosti považované za rezervy, čo znižuje kontrolu NR SR a verejnosti pri používaní výdavkov

---

[1]     Ucelený pohľad na tieto opatrenia, vrátane vplyvov na verejné financie, domácnosti a ekonomiku, pripravila Rada v rámci materiálu Kvantifikácia vplyvu opatrení.

[2]     Podľa návrhu rozpočtu ide o rezervu vytvorenú na krytie nevyhnutných alebo nepredvídaných výdavkov vyvolaných najmä makroekonomickými vplyvmi a opatreniami súvisiacimi s plnením výdavkov verejnej správy.

[3]     Suma čistých výdavkov zahŕňa maximálnu výšku časovo rozlíšených konsolidovaných výdavkov verejnej správy v jednotnej metodike platnej pre EÚ bez úrokových výdavkov, prostriedkov z rozpočtu Európskej únie, prostriedkov mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti, povinných výdavkov verejnej správy na spolufinancovanie, cyklických výdavkov na dávky v nezamestnanosti a jednorazových výdavkov. Výslednú sumu limitu ovplyvňuje aj výška medziročných vplyvov tzv. diskrecionárnych príjmových opatrení, ktoré majú vláde umožniť realizovať konsolidáciu
aj na príjmovej strane rozpočtu.

[4]     Rozdiel medzi úrovňami deficitov pre rok 2024 v aktuálnom odhade a v scenári nezmenených politík vyplýva z vplyvu opatrení, ktoré boli schválené v období prípravy rozpočtu pre rok 2025, ale navyšujú náklady aj v roku 2024. Ide o stabilizačný a náborový príspevok pre policajtov a regionálny príplatok pedagogickým zamestnancom.

[5]     Ide o rezervu na riešenie negatívnych vplyvov vývoja rozpočtového hospodárenia, ktorá je rozpočtovaná na krytie nevyhnutných alebo nepredvídaných výdavkov vyvolaných najmä makroekonomickými vplyvmi.

[6]     Novela schválená NR SR dňa 6.11.2024 predpokladá iba dočasné spomalenie rastu miezd lekárov v rokoch 2025 a 2026, úspora výdavkov v roku 2025 oproti úprave zapracovanej v rozpočte klesá o približne 150 mil. eur.

[7]     Prognóza RRZ sa od návrhu rozpočtu líši v rámci štruktúry príjmov a výdavkov VS v mnohých položkách, pričom rozdiely predstavujú pozitívne aj negatívne vplyvy na saldo VS. Avšak na rozdiel od zdrojov iných odchýlok je rozpočtovaná rezerva na riešenie negatívnych vplyvov jediná položka, ktorá nie je určená na konkrétny typ výdavkov a zároveň je pod plnou kontrolou vlády. Z týchto dôvodov ide o kľúčový faktor v rozdieloch medzi predpokladmi návrhu rozpočtu a prognózy RRZ.

[8]     Ukazovateľ konsolidačné úsilie vlády sa viaže výlučne na príspevok vládnych opatrení k trvalej zmene hospodárenia verejnej správy. Jeho podrobný popis je uvedený v diskusnej štúdii RRZ č. 02/2014: Ako merať konsolidáciu vo verejných financiách.

[9]     V období 24 mesiacov po schválení programového vyhlásenia vlády a vyslovení dôvery vláde sa neuplatňujú sankcie vyplývajúce z prekročenia tretieho, štvrtého a piateho sankčného pásma. K schváleniu PVV a vysloveniu dôvery vláde došlo 21. novembra 2023, čo znamená, že platnosť únikovej klauzuly skončí 21. novembra 2025.

[10]    Ak vláda predloží návrh rozpočtu v riadnom termíne (do 15. októbra 2025) a NR SR ho schváli už pred 22. novembrom 2025, sankcia sa bude vzťahovať až prípravu návrhu rozpočtu na roky 2027 až 2029 v roku 2026.

[11]    Dôvodom je to, že Európska komisia pri stanovovaní odporúčaného tempa rastu výdavkov vychádza z predpokladu, že príjmy verejnej správy budú rásť v strednodobom horizonte na úrovni rastu potenciálu HDP, čo je v prípade aktuálnej strednodobej prognózy príjmov schválenej Výborom pre daňové prognózy optimistický predpoklad (významná časť príjmov, ako napríklad niektoré spotrebné dane a nedaňové príjmy, je neelastická voči HDP, čo znamená, že ich podiel na HDP klesá v čase).

[12]    Podľa analýzy udržateľnosti dlhu by na udržateľné zníženie deficitu a dlhu pod 3 % resp. 60 % HDP bolo v prípade Slovenska potrebné každoročné zlepšenie štrukturálneho primárneho salda o 1,3 % HDP (t.j. kumulatívne o 5,2 % HDP počas 4 rokov). Pri zohľadnení nižšej ako jednotkovej elasticity príjmov voči HDP (na základe prognózy VpDP) by čisté výdavky mali kumulatívne rásť o 4,9 % namiesto odporúčaných 8,1 %.

[13]    Rast čistých výdavkov o 3,8 % v roku 2025 vychádza z strednodobého fiškálno-štrukturálneho plánu.

[14]    Vyššia odhadovaná miera využitia prostriedkov Plánu obnovy a odolnosti bude v rokoch 2025 až 2026 v značnej miere kompenzovať pomalší nábeh čerpania štrukturálnych fondov a Kohézneho fondu.

Rozpočet verejnej správy na roky 2024 až 2026 je prvý rozpočet predložený vládou, ktorá vzišla z parlamentných volieb konaných v septembri 2023. Vzhľadom na neskorý termín konania volieb ako aj rozhodnutie vlády prijať rozpočet do konca roka, bol návrh rozpočtu schválený vládou 12. decembra 2023. V nadväznosti na to Národná rada SR schválila zákon o štátnom rozpočte 21. decembra 2023.

Pozrite si: Hlavné závery hodnotenia

Objektívne treba skonštatovať, že súčasná vláda prevzala verejné financie po dvoch krízach v komplikovanom stave, čo znamená, že bez opatrení vlády by sa deficit pohyboval v rokoch 2024 až 2027 na úrovni 6 % HDP a dlh Slovenska by postupne narastal k hranici takmer 70 % HDP. Verejné financie sa pohybujú v pásme vysokého rizika dlhodobej udržateľnosti. Podľa odhadov Rady aktuálny zlý stav verejných financií bol ovplyvnený hlavne bezpečnostnou a ekonomickou krízou a pandémiou, počiatočným vysokým štrukturálnym deficitom na konci dobrých ekonomických časov, ako aj opatreniami prijatými v roku 2023. Posledné dva dôvody vznikli aj ako dôsledok chýbajúcej (resp. v roku 2023 pozastavenej) implementácie limitov výdavkov, ako hlavného nástroja na riadenie rozpočtu a zlepšovanie dlhodobej udržateľnosti.

Oproti pôvodne rozpočtovanému deficitu verejnej správy v roku 2023 na úrovni 6,4 % HDP vláda aktuálne odhaduje nárast schodku na úroveň 6,5 % HDP. V roku 2024 návrh rozpočtu predpokladá medziročné zlepšenie deficitu na úroveň 6,0 % HDP. Schválený rozpočet predpokladá postupné zníženie deficitu k úrovni 5,6 % HDP do roku 2026. Vláda deklaruje zámer dosiahnutia deficitu verejnej správy vo výške 5,0 % HDP v roku 2025 a následne vo výške 4,0 % HDP 2026, pričom v súčasnosti nemá pre tieto roky pripravené opatrenia.

Rozpočet by podľa vlády mal viesť k poklesu hrubého dlhu z úrovne 57,8 % HDP v roku 2022 na úroveň 56,8 % HDP v roku 2023 a následne k postupnému nárastu k úrovni 61,4 % HDP na konci roku 2026 za predpokladu splnenia opatreniami nepodložených rozpočtových cieľov. Nárast je spôsobený najmä vysokými úrovňami deficitov očakávaných v najbližšom období. Bez ohľadu na predpokladaný vývoj dlhu platí, že počnúc rokom 2020 dlh prekročil horný limit sankčných pásiem ústavného zákona a podľa MF SR nad týmto limitom zotrvá počas celého prognózovaného obdobia.

Návrh rozpočtu nebol zostavovaný v súlade s výdavkovými limitmi, pričom vláda argumentuje, že v čase prípravy a schvaľovania rozpočtu neexistovali žiadne platné limity. Vzhľadom na to, že podľa RRZ v súčasnosti platia limity schválené NR SR dňa 1. februára 2023 až kým NR SR neschváli nové, RRZ pripravila porovnanie rozpočtu s limitmi verejných výdavkov.

RRZ dňa 15. decembra 2023 predložila do NR SR limity verejných výdavkov na roky 2024 až 2027 vypočítané na základe stavu legislatívy na začiatku funkčného obdobia novej vlády, aby férovo zohľadnili zdedený legislatívny stav ku dňu schváleného programového vyhlásenia vlády. Limity na roky 2024 až 2027 by po schválení Národnou radou nahradili doteraz platné limity z februára 2023, napriek tomu doteraz neprišlo k ich prerokovaniu a schváleniu NR SR.

Z dôvodu porovnateľnosti so schváleným rozpočtom Rada pripravila predbežný výpočet^[1], ako by vyzerali limity verejných výdavkov po zohľadnení všetkých legislatívnych zmien, ktoré ovplyvňujú príjmy alebo dlhodobú udržateľnosť verejných financií, prijatých v NR SR v decembri 2023. Po zohľadnení týchto opatrení schválený rozpočet verejnej správy prekračuje výdavkové limity o 1,7 mld. eur v roku 2024 a následne o 2,2 mld. eur v roku 2025 a 2 mld. eur v roku 2026^[2]. Keďže limity verejných výdavkov vyžadujú každoročné zlepšovanie dlhodobej udržateľnosti o 0,5 % HDP ročne a zároveň samotné MF SR priznáva, že sa udržateľnosť nezlepšuje, rozpočet nemôže byť v súlade s výdavkovými limitmi ani podľa MF SR. Odchýlka rozpočtu od limitu v roku 2024 znamená, že naplnenie rozpočtu v oblasti výdavkov spadajúcich pod limit zhoršuje dlhodobú udržateľnosť až o 0,8 % HDP.

Rozpočet verejnej správy na roky 2024 až 2026 tak nebol zostavený v súlade s výdavkovými limitmi^[3] a takýto rozpočet neobsahujúci limity verejných výdavkov bol schválený národnou radou. Rozpočet preto nespĺňa ustanovenia § 30aa ods. 8 zákona č. 523/2004 o rozpočtových pravidlách verejnej správy, podľa ktorých je vláda povinná zosúladiť návrh rozpočtu verejnej správy s platným limitom verejných výdavkov. Keďže limit verejných výdavkov je hlavným rozpočtovým nástrojom na dosiahnutie dlhodobej udržateľnosti verejných financií, jeho opomenutím v rozpočte môže dochádzať k porušeniu čl. 55a Ústavy SR, v ktorej sa Slovenská republika zaväzuje chrániť dlhodobú udržateľnosť svojho hospodárenia, ako aj čl. 7 ods. 3 ústavného zákona č. 493/2011, ktorý stanovuje požiadavku určenia limitu verejných výdavkov, a to nielen ako formálnu existenciu limitu, ale aj potrebu jeho implementácie v rozpočtovom procese^[4].

Cieľom stanovísk Rady pre rozpočtovú zodpovednosť (RRZ, Rada) je poskytnúť nezávislý pohľad na rozpočet a posúdiť, či je aktuálne nastavenie fiškálnej politiky postačujúce na dosiahnutie stanovených cieľov a identifikovať prípadné riziká, ktoré by bolo nutné následne dodatočnými opatreniami eliminovať. V súlade so svojim mandátom RRZ poukazuje aj na to, či aktuálny rozpočet vytvára predpoklady pre zabezpečenie dlhodobej udržateľnosti verejných financií a plnenie národných fiškálnych pravidiel. S týmto cieľom RRZ poukazuje na nasledujúce hlavné závery svojho hodnotenia:

• Rok 2023 je východiskovým rokom pre zostavenie Rozpočtu verejnej správy na roky 2024 až 2026. Na základe aktuálnych informácií vrátane výsledku hotovostného hospodárenia štátneho rozpočtu môže deficit v roku 2023 podľa Rady dosiahnuť len 5,7 % HDP. V porovnaní s aktuálnym odhadom vlády to predstavuje výrazne lepšiu východiskovú pozíciu (o 0,8 % HDP) pre obdobie rokov 2024 až 2026. Pozitívna odchýlka súvisí najmä s nezohľadnením EÚ refundácií pre energokompenzácie v plnej miere v odhade vlády ako aj s nadhodnotením kapitálových výdavkov štátneho rozpočtu oproti aktuálnemu vývoju.
• V scenári nezmenených politík (bez nových opatrení schválených vládou zostavenou po parlamentných voľbách) by deficit VS z úrovne 5,4 % HDP v roku 2023 vzrástol na úroveň 5,6 % HDP v roku 2024 a následne v rokoch 2025 až 2027 výraznejšie na hodnoty v rozmedzí 6,3 % HDP až 6,5 % HDP. V rámci rokov dochádza k posunom vplyvu vysokej inflácie na verejné financie, keďže na rozdiel od príjmov veľká časť výdavkov reaguje na rast nominálnej ekonomiky s oneskorením. Vývoj verejných financií je zároveň negatívne ovplyvnený aj legislatívnymi opatreniami prijatými v predchádzajúcom období, ktoré navyšujú výdavky verejnej správy na celom horizonte rozpočtu^[5].

• V roku 2024 môže podľa odhadu Rady dosiahnuť deficit 6,1 % HDP, čo je vyššie len o 0,1 % HDP ako uvádza rozpočet, pričom v rámci štruktúry rozpočtu boli identifikované tak negatívne ako aj pozitívne riziká. Na rozdiel od vládou predpokladaného medziročného poklesu deficitu o 0,5 % HDP očakáva však RRZ, po správnom vykázaní energo pomoci, naopak nárast deficitu a to o 0,4 % HDP. Z tohto pohľadu nie je možné hodnotiť zámer znížiť medziročne deficit o 0,5 % HDP ako realistický bez dodatočných opatrení. Ak by mal rozpočet spĺňať výdavkové limity, deficit by mal poklesnúť z očakávaných 5,7 % HDP v roku 2023 na 5,2 % HDP v tomto roku pomocou trvalých opatrení.
• Rezerva na kompenzačné opatrenia súvisiace s rastom cien energií je rozpočtovaná vo výške 800 mil. eur, čo nepostačuje na financovanie schválených kompenzačných schém v roku 2024, kde očakávané náklady predstavujú 1,25 mld. eur. Rozpočet predpokladal financovanie dodatočných výdavkov z prostriedkov EÚ z refundácie programu SAFE, tento pozitívny vplyv sa však podľa metodiky ESA 2010 v plnej miere s najväčšou pravdepodobnosťou zaznamená do výsledkov hospodárenia roku 2023^[6]. Po zohľadnení tohto vplyvu RRZ odhaduje v roku 2024 vyššiu úroveň jednorazových opatrení v deficite o 0,3 % HDP.
• V porovnaní s rozpočtom pre rok 2024 RRZ prognózuje nižšiu úroveň deficitu bez jednorazových opatrení o 0,1 % HDP. Táto pozitívna odchýlka vyplýva predovšetkým z nižšieho očakávaného čerpania výdavkov štátneho rozpočtu, kde RRZ nepredpokladá vyčerpanie celého objemu rozpočtových rezerv a identifikovala úsporu vo výdavkoch v rezorte obrany. Nižšie čerpanie očakáva RRZ aj v sociálnych dávkach, predovšetkým vo výdavkoch na rodičovský príspevok. Na druhej strane, negatívne riziká pre schodok rozpočtu RRZ identifikovala vo výnose daňových príjmov a vo výdavkoch na zdravotníctvo.
• V nasledujúcich rokoch Rada odhaduje pokles deficitu na 6,2 % HDP v roku 2025 a 6,0 % HDP v rokoch 2026 a 2027. V roku 2026 je odhad o 0,4 % vyšší ako schodok rozpočtu podľa MF SR, a preto rozpočet zostavený v tomto roku nie je možné považovať za realistický. Navyše, voči deklarovaným cieľom chýbajú vláde vyšpecifikované opatrenia v hodnote 1,2 % HDP v roku 2025 a 2,0 % HDP v 2026.

• Trvalé opatrenia podľa odhadu RRZ prispievajú v rokoch 2023 až 2027 k zhoršeniu deficitu kumulatívne o 0,3 % HDP, a to hlavne kvôli opatreniam trvale zvyšujúcim výdavky. Ide najmä o zavedenie 13. dôchodkov, zvýšenie výdavkov na zdravotnú starostlivosť, zvýšenie výdavkov súvisiacich so zriadením nového ministerstva, ako aj predpokladané čerpanie časti legislatívnej rezervy určenej na nové vládne politiky. Tie by mali byť čiastočne kompenzované opatreniami na strane príjmov (zvýšením sadzieb spotrebných daní, zavedením daňových licencií, trvalou časťou znovuzavedeného bankového odvodu), ako aj predpokladom RRZ o znížení investícií samospráv v dôsledku ich aktuálnej nepriaznivej finančnej situácie (s vplyvom 0,2 % HDP). Preto samotná vláda prispieva rozpočtom k trvalému zhoršeniu o 0,5 % HDP.

• Na základe svojej strednodobej fiškálnej prognózy Rada vypočítala sumu výdavkov, ktoré spadajú pod limit verejných výdavkov a pozrela sa tak, ako by v jej odhade vyzeralo plnenie tohto limitu zo strany vlády. Potreba konsolidačných opatrení – ak by vývoj verejných financií bol v súlade s RRZ scenárom – pre splnenie limitu verejných výdavkov dosahuje sumu 1,2 mld. eur v roku 2024 a postupne rastie až na úroveň 3,1 mld. eur v roku 2027. V porovnaní s výškou konsolidačných opatrení, ktorá vyplýva z rozpočtu, je suma konsolidačných opatrení v odhade RRZ nižšia o takmer 500 mil. eur v roku 2024 a naopak vyššia o takmer 850 mil. eur v roku 2026. V roku 2025 sa odhad RRZ a MF SR zásadne neodlišuje. Rozdiel v odhade roku 2024 je tvorený predovšetkým nižším odhadom výdavkov na obranu, predpokladaným nečerpaním časti zdrojov v rozpočtovej rezerve a nižšou prognózou výdavkov na rodičovský príspevok. V ďalších rokoch sa situácia otočí z dôvodu chýbajúcej indexácie výdavkov zo strany MF SR.
• Splnenie limitu verejných výdavkov v rokoch 2024 až 2027 by viedlo k zníženiu deficitu na 3,7% HDP do roku 2027 a k  nižšiemu hrubému dlhu oproti súčasnému odhadu RRZ o 6,4b. na úrovni 62,2 % HDP na konci roku 2027. Táto úroveň deficitu by nepostačovala na stabilizovanie podielu dlhu na HDP.
• Na základe odhadu vývoja salda verejnej správy RRZ očakáva, že podiel hrubého dlhu na HDP za rok 2023 klesol na 56,8 % HDP. Po medziročnom poklese hrubého dlhu v pomere k HDP v rokoch 2022 a 2023, najmä vplyvom vysokej inflácie, vzrastie v strednodobom horizonte hrubý dlh verejnej správy podľa RRZ až na úroveň 68,6 % HDP na konci roku 2027. Vzhľadom na postupný pokles hraníc sankčných pásiem by to znamenalo, že dlh bude zotrvávať vysoko nad horným limitom dlhovej brzdy, pričom v roku 2027 ho bude prevyšovať až o takmer 19 p.b.

• Čistý dlh by dosiahol na konci roku 2023 úroveň 49,5 % HDP. Úroveň čistého dlhu by sa pri predpokladoch RRZ o postupnom poklese hotovostnej rezervy štátu počas strednodobého horizontu na historický priemer v predkrízovom období, mala zvýšiť na 62,7 % HDP na konci roku 2027, čo by znamenalo historicky najvyššiu úroveň.
• Schválený rozpočet verejnej správy prispieva podľa odhadu RRZ k zhoršeniu ukazovateľa dlhodobej udržateľnosti o 0,2 % HDP. Negatívny príspevok opatrení vlády je ešte vyšší a dosahuje 0,5 % HDP. Súvisí to aj s tým, že významná časť schválených opatrení zlepšuje saldo v strednodobom horizonte len dočasne s následným zhoršovaním stavu verejných financií v dlhodobom horizonte. K odhadovanému zmierneniu ukazovateľa dlhodobej udržateľnosti celej verejnej správy o 0,2 % HDP oproti príspevku vlády vedie predpoklad RRZ o znížení investícií samospráv v dôsledku ich aktuálnej nepriaznivej finančnej situácie. Nakoľko výdavkové limity vyžadujú od vlády naopak zlepšovanie udržateľnosti o 0,5 % HDP ročne, neplnenie výdavkových rozpočtov znamená zhoršovanie udržateľnosti vládou až o 1 % HDP (0,5 % + 0,5 %), čo korešponduje s vyššie uvedenou potrebou dodatočných opatrení vo výške 1,2 mld. eur.
• RRZ odhaduje, že fiškálna expanzia dosiahla v roku 2023 úroveň 5,3 % HDP, k čomu prispelo najmä výrazné zrýchlenie čerpania EÚ fondov z dôvodu končiaceho sa tretieho programového obdobia. Odhadovaný výrazný prepad v čerpaní EÚ fondov v strednodobom horizonte sa podľa RRZ premietne do reštriktívneho nastavenia fiškálnej politiky, napriek nárastu štrukturálneho deficitu, ktorý prispieva k fiškálnej expanzii. Nakoľko v strednodobom horizonte bude ekonomika operovať mierne nad svojim potenciálom, výraznejšia konsolidácia nad rámec vývoja aktuálne odhadovaného RRZ by nemala zásadným vplyvom spôsobovať nerovnováhy v ekonomike, naopak bola by želateľná s ohľadom na aktuálny stav a vývoj verejných financií. Z pohľadu makroekonomických efektov fiškálnej politiky je preto žiadúce, aby nevyhnutná konsolidácia verejných financií bola sprevádzaná čo najintenzívnejším čerpaním EÚ fondov.
• Rada považuje plnenie výdavkových limitov za minimálne tempo ozdravovania verejných financií a toto by mali rešpektovať aj rozpočtové ciele. V takom prípade by rozpočtové ciele deficitu dosiahli výšku 5,2 % HDP v roku 2024, 4,5 % HDP v roku 2025 a 3,9 % HDP v roku 2026. Aktuálne rozpočtové ciele sú tak vyššie o 0,8 % HDP v roku 2024, o 0,5 % HDP v roku 2025 a o 0,1 % HDP v roku 2026. Samotné rozpočtované zhoršenie stavu verejných financií v roku 2024 a odsúvanie potrebnej konsolidácie do ďalšieho obdobia nepovažuje Rada vzhľadom na nepriaznivý stav verejných financií a končiace sa krízové obdobie za opodstatnené. V strednodobom horizonte do roku 2026 by teda mala byť podľa RRZ hlavným cieľom vlády stabilizácia dlhu prostredníctvom zníženia deficitu blízko hranice 3 % HDP a zníženie vysokého rizika dlhodobej udržateľnosti bezpečne do pásma stredného rizika.
• Zároveň, napriek nárastu daňovo-odvodového zaťaženia sa nedosiahlo zlepšenie stavu verejných financií. To prirodzene zužuje priestor pre potrebnú konsolidáciu na strane príjmov do budúcnosti. Rada by chcela apelovať, aby v súlade so snahou podporiť dlhodobú konkurencieschopnosť Slovenskej republiky s prihliadnutím na požiadavku ekonomickej a sociálnej spravodlivosti a solidarity medzi súčasnými a budúcimi generáciami, boli všetky príjmové a výdavkové opatrenia v súlade s princípmi transparentnosti a efektívnosti dôsledne zvažované a v riadnom legislatívnom procese dostatočne odôvodňované.
• Z pohľadu transparentnosti rozpočet podľa RRZ nie je zostavený v súlade s rozpočtovými cieľmi na roky 2024 až 2026. V roku 2024 je cieľ rozpočtu podľa vlády naplnený aj zaznamenaním financovania časti energopomoci zo zdrojov EÚ, čo je s veľkou pravdepodobnosťou v rozpore s princípmi ESA2010. Vďalších rokoch chýbajú konkrétne konsolidačné opatrenia.

---

^[1]      RRZ, Predbežný výpočet aktualizácie limitu verejných výdavkov, december 2023. Na účely hodnotenia rozpočtu RRZ uvažuje s tými výdavkovými limitmi, ktoré by platili po splnení všetkých zákonných postupov (schválenie vypočítaných limitov v NR SR zo dňa 15. decembra 2023 a ich aktualizácia na súčasný stav legislatívy).

^[2]      V porovnaní s limitmi, ktoré NR SR schválila vo februári 2023 a ktoré sú podľa názoru RRZ stále platné, prekračuje rozpočet verejnej správy limit o 5 miliárd eur v roku 2024 a o 5,9 miliardy v roku 2025. Hlavným dôvodom týchto výrazných odchýlok je to, že tieto boli limity vypočítané koncom roku 2022 (na základe vtedajšieho stavu legislatívy) a vyžadujú tak kompenzáciu negatívnych vplyvov opatrení prijatých v priebehu roku 2023.

^[3]      Viď kapitola 7.

^[4]      Viď kapitola 7.

^[5]      Pre podrobnejší výpočet jednotlivých faktorov viď tu.

^[6]      Stanovisko Európskej komisie k Návrhu rozpočtového plánu na rok 2024 Slovenskej republiky, str. 4.