Vláda SR síce deklaruje, že konsolidácia verejných financií je jej prioritou, no od začiatku jej chýba viacročná stratégia, ktorá by načrtla dôveryhodnú cestu k trvalému znižovaniu deficitu. Takáto stratégia by mala jasne určiť rozsah opatrení na strane príjmov aj výdavkov a zhodnotiť ich vplyv na rast. Spolu s vyššou disciplínou pri zavádzaní opatrení tak mohlo Slovensko byť už vo finále konsolidácie, aspoň pri zastavení rastu dlhu voči HDP, aktuálne je však toto finále v nedohľadne. Vzhľadom na to, že Slovensko sa aktuálne nenachádza vo výraznej hospodárskej kríze, možno hovoriť o premrhaní príležitosti.
RRZ upozorňuje, že konsolidácia by sa v oveľa väčšej miere mala sústrediť práve do roku 2026 a neodkladať na rok 2027, kedy je pravdepodobnosť výraznejšieho ozdravenia oveľa nižšia. Jednak vzhľadom na politický cyklus, ale aj s ohľadom na odhadovaný stav ekonomiky a dostupnosť európskych zdrojov z Plánu obnovy.
Šetrenie výdavkov sa v praxi stáva len zvyškovým výsledkom rozpočtového procesu, zatiaľ čo doterajšia konsolidácia stála najmä na zvyšovaní daní a odvodov – pričom priestor na ich ďalšie zvyšovanie je už veľmi obmedzený. Vláda sa vyhla reforme transferov, napríklad zvyšovaním adresnosti. Zavádzanie nových výdavkových opatrení oslabujúcich účinok tých konsolidačných, proces predlžuje a zvyšuje riziko straty spoločenskej podpory. Pokračuje rast dlhu aj úrokových nákladov a vzniká príliš dlhé obdobie neistoty, kedy podniky ako aj obyvateľstvo majú zhoršené plánovanie do budúcnosti. To pôsobí utlmujúco aj na ekonomický rast v budúcnosti.
Spoliehanie sa len na ekonomický rast ako hlavný nástroj stabilizácie dlhu už nestačí. Aktuálny rastový potenciál nebude stačiť tempu nárastu výdavkov. Tempo rastu ekonomiky je nízke a štruktúra opatrení ho často brzdí, čím Slovensko stráca konkurencieschopnosť aj v medzinárodnom porovnaní. Za kvalitu týchto opatrení a ich dopad na verejné financie nesie zodpovednosť vláda.
Vládny návrh rozpočtu
Návrh rozpočtu verejnej správy na roky 2026 až 2028 bol schválený vládou 10. októbra 2025. Následne bol bezodkladne posunutý na prebiehajúcu 40. schôdzu NR SR[1].
Z dôvodu pretrvávajúceho zlého stavu verejných financií, ako aj vzhľadom na požiadavky európskych fiškálnych pravidiel, vláda do návrhu rozpočtu zahrnula súbor konsolidačných opatrení, predovšetkým v oblasti daňových a odvodových príjmov. Tento balík bol, okrem niektorých výnimiek[2], schválený NR SR v septembri 2025. Prijaté opatrenia umožňujú vláde cieliť medziročné zníženie deficitu pre rok 2026, naďalej však nepostačujú na stabilizáciu dlhu a trvalé ozdravenie verejných financií.
V roku 2025 oproti pôvodne rozpočtovanému deficitu verejnej správy na úrovni 4,7 % HDP vláda aktuálne odhaduje schodok na úrovni 5,0 % HDP. V roku 2026 návrh rozpočtu cieli medziročné zlepšenie deficitu na úroveň 4,1 % HDP. Následne predpokladá zvýšenie deficitu na hodnotu 5,0 % HDP v roku 2027 a pokles k úrovni 4,6 % HDP v roku 2028. Súčasne však vláda deklaruje zámer dosiahnutia deficitu verejnej správy vo výške 3,5 % HDP v roku 2027 a vo výške 2,8 % HDP v budúcom volebnom období v roku 2028, pričom v súčasnosti nemá špecifikované opatrenia pre dosiahnutie týchto cieľov.
Podľa pôvodne prezentovaného odhadu vlády bol príspevok konsolidačných opatrení k zníženiu deficitu v roku 2026 na úrovni 2,7 mld. eur (1,9 % HDP). Takmer polovica opatrení (1,3 mld. eur) je na výdavkovej strane, avšak táto suma zahŕňa aj vplyv kompenzácie energodotácií cez nahradenie iných výdavkov EÚ fondami vo výške 420 mil. eur (0,3 % HDP). Po zmenách na rokovaní vlády návrh rozpočtu explicitne nepredpokladá túto kompenzáciu, výsledný príspevok konsolidácie k rozpočtu pre rok 2026 tak podľa predpokladov vlády dosahuje 2,3 mld. eur (1,6 % HDP).
Podľa návrhu rozpočtu dôjde k nárastu hrubého dlhu z úrovne 59,3 % HDP v roku 2024 na úroveň 64,0 % HDP v roku 2027 a následne k miernej korekcii na úroveň 63,9 % HDP na konci roku 2028 za predpokladu dosiahnutia rozpočtových cieľov[3], pričom k ich splneniu chýbajú špecifikované opatrenia. Nárast je spôsobený najmä vysokými úrovňami deficitov očakávaných v strednodobom horizonte. Bez ohľadu na predpokladaný vývoj dlhu platí, že počnúc rokom 2020 dlh prekročil horný limit sankčných pásiem ústavného zákona a podľa vlády nad týmto limitom zotrvá počas celého prognózovaného obdobia.
Dlh podľa predstaveného fiškálneho rámca (t.j. po vplyve doteraz prezentovaných opatrení) bude naďalej rásť z úrovne 61,5 % HDP v roku 2025 na 65,7 % HDP na konci volebného obdobia. Z tohto vyplýva, že vláda týmto návrhom rozpočtu ani dodatočne neplní platnú sankciu dlhovej brzdy, ktorá predpokladá predloženie návrhu opatrení zabezpečujúcich zníženie dlhu.
Návrh rozpočtu obsahuje limit verejných výdavkov na roky 2026 až 2028, ktorý počítalo ministerstvo financií na základe zákona o rozpočtových pravidlách v súlade s európskymi fiškálnymi pravidlami vyplývajúcimi z reformy Paktu stability a rastu. Výška limitu sa v rokoch 2026 až 2028 odvíja od maximálneho povoleného rastu čistých výdavkov[4], ktoré stanovila vláda v Národnom strednodobom fiškálno-štrukturálnom pláne Slovenskej republiky na roky 2025 až 2028.
Výdavky návrhu rozpočtu verejnej správy spĺňajú podľa vlády limit iba v roku 2026, v roku 2027 prekračujú limit o 600 mil. eur a v roku 2028 o 617 mil. eur. Podľa odhadu vlády bude limit splnený aj v roku 2025.
Hodnotenie RRZ
- Rok 2025 je východiskovým rokom pre zostavenie Návrhu rozpočtu verejnej správy na roky 2026 až 2028. Na základe aktuálnych informácií môže deficit v roku 2025 podľa Rady dosiahnuť úroveň 5,0% HDP. V porovnaní s aktuálnym odhadom vlády to predstavuje približne rovnakú východiskovú pozíciu (deficit odhadovaný Radou je vyšší o 0,01 % HDP).
- RRZ vo svojej fiškálnej prognóze odhaduje príspevok konsolidačného balíčka k zlepšeniu deficitu v roku 2026 vo výške 1,6 mld. eur (1,1 % HDP). Prevažnú väčšinu, v objeme 1,0 % HDP, tvoria opatrenia s vplyvom na štrukturálne saldo, dočasné konsolidačné opatrenia dosahujú úroveň 0,1 % HDP. Tento pozitívny dopad konsolidačných opatrení sa do zlepšenia deficitu premieta iba čiastočne, keďže je znižovaný negatívnym vplyvom iných opatrení, prijatých počas roku 2025 (vplyv 0,3 % HDP)[5] aj v predchádzajúcich obdobiach (0,3 % HDP)[6] ako aj dočasne rýchlejším rastom investícií mimo obrany (0,2 % HDP) [7].
- V roku 2026 môže podľa odhadu Rady dosiahnuť deficit 4,6% HDP, čo znamená prekročenie rozpočtového cieľa vlády o 0,5 % HDP (676 mil. eur). Z tohto pohľadu a na základe aktuálne dostupných informácií nie je možné hodnotiť zámer dosiahnuť v roku 2026 deficit vo výške 4,1 % HDP ako realistický.
- V rámci štruktúry rozpočtu boli identifikované nasledujúce negatívne riziká:
- Výpadok daňových a odvodových príjmov (429 mil. eur): RRZ vo svojej daňovej prognóze, ktorá vychádza z aktuálnej makroekonomickej prognózy, očakáva v porovnaní s rozpočtom nižší výnos predovšetkým pri daniach z práce (237 mil. eur), DPPO (171 mil. eur) a DPH (85 mil. eur). Výpadok je v malej miere kompenzovaný vyšším očakávaným výnosom zrážkovej dane (34 mil. eur), spotrebných daní (31 mil. eur) a odvodu z podnikania v regulovaných odvetviach (26 mil. eur).
- Vyššie výdavky na obranu (226 mil. eur): vzhľadom na aktuálny predpoklad harmonogramu dodávok vojenskej techniky, ktorá zahŕňa o.i. päť kusov stíhačiek F-16 dodaných do konca roka 2026, RRZ odhaduje pre rok 2026 investície v rezorte obrany v sume 1,3 mld. eur. Keďže ide o náklady spojené s už prebiehajúcimi projektami, bude prípadná „úspora“ znamenať len presun vplyvu na deficit do nasledujúcich rokov.
- Deficitné hospodárenie samospráv (212 mil. eur): rok 2026 je rokom konania komunálnych volieb, pričom vo volebných rokoch bolo v minulosti pozorované zrýchlenie rastu výdavkov na úkor deficitného hospodárenia. Z tohto dôvodu RRZ neočakáva realizáciu úspor v samospráve v sume 130 mil. eur predpokladaných vládou v rámci konsolidácie, naopak odhaduje dočasne rýchlejší rast výdavkov.
- Vyššie výdavky na zdravotníctvo (115 mil. eur): prognóza RRZ vychádza z mierne vyššieho odhadovaného čerpania výdavkov na zdravotnú starostlivosť pre rok 2025, ktoré sa prenáša aj do nasledujúcich rokov. Zároveň RRZ predpokladá iba polovičné naplnenie úsporných opatrení v zdravotníctve deklarovaných mimo konsolidačného balíčka v sume 232 mil. eur.
- Negatívne riziká uvedené vyššie sú čiastočne kompenzované pozitívnymi odchýlkami:
- Nižšie bežné výdavky štátneho rozpočtu (155 mil. eur): úroveň výdavkov na mzdy a tovary a služby očakávaná RRZ je nižšia oproti rozpočtovanej sume. Aktuálny odhad RRZ zohľadňuje prijaté opatrenia, pričom vplyv úspor zahrnutých v konsolidácii zohľadňuje len v čiastočnej miere.
- Čiastočná kompenzácia nákladov na energodotácie (260 mil. eur): návrh rozpočtu po zmenách na rokovaní vlády zahŕňa výdavky na energodotácie v sume 420 mil. eur, pričom explicitne nepredpokladá kompenzáciu cez nahradenie iných výdavkov eurofondami. RRZ odhaduje kompenzáciu v polovičnej miere, čo zníži dopad na deficit o 210 mil. eur. RRZ zároveň očakáva oproti rozpočtu nižšie celkové náklady na energodotácie (370 mil. eur oproti 420 mil. eur).
- V nasledujúcich rokoch Rada odhaduje nárast deficitu na 4,8 % HDP v roku 2027 a 5,3 % HDP v roku 2028. V roku 2027 je odhad o 0,3 % HDP nižší ako schodok rozpočtu podľa vlády, v roku 2028 naopak vyšší o 0,7 % HDP. Navyše, voči deklarovaným cieľom chýbajú vláde vyšpecifikované opatrenia v hodnote 1,3 % HDP v roku 2027 a dodatočných 1,2 % HDP v 2028.
Štrukturálny deficit dosiahne podľa odhadu Rady v roku 2025 úroveň 5,1 % HDP a oproti predchádzajúcemu roku sa zhorší o 0,6 % HDP. Hlavným dôvodom zhoršenia je odhadovaný nárast výdavkov na obranu, ktoré v roku 2025 dosiahnu 2,3 % HDP a v strednodobom horizonte sa podľa odhadu RRZ udržia na úrovni okolo 2 % HDP, t.j. zhoršenie štrukturálneho deficitu oproti roku 2024 bude prevažne trvalé. V roku 2026 RRZ odhaduje, že štrukturálny deficit sa zlepší o 0,5 % HDP na úroveň 4,6 % HDP najmä v dôsledku prijatých konsolidačných opatrení vlády. V strednodobom horizonte sa rastúce úrokové náklady[8], ako aj ukončenie pôsobenia v minulosti prijatých opatrení vlády s dočasným pozitívnym vplyvom na saldo VS[9] premietnu do nárastu štrukturálneho deficitu. Bez prijatia dodatočných opatrení sa tak bude štrukturálny deficit v období rokov 2027-2029 pohybovať stále okolo úrovne 5 % HDP, pričom v roku 2029 dosiahne 5,2 % HDP.
- RRZ odhaduje, že v priebehu roku 2025 podiel hrubého dlhu na HDP narastie z 59,3 % HDP na 61,7 % HDP. Následne sa v roku 2026 zvýši na 64,3 % HDP. V strednodobom horizonte by sa hrubý dlh bez pokračovania v konsolidácii po roku 2026 naďalej prudko zvyšoval až na úroveň 72,4 % HDP na konci roka 2029. Úroveň čistého dlhu by sa v porovnaní s rokom 2024 zvýšila o 15,3 p.b. na 66,3 % HDP na konci roka 2029.
- Na stabilizáciu hrubého dlhu je potrebné znížiť deficit verejnej správy približne na úroveň 2,5 % HDP. Pri postupnom znižovaní deficitu verejnej správy[10] až k tejto úrovni by sa rast hrubého dlhu zastavil okolo 66 % HDP.
- Vzhľadom na postupný pokles hraníc sankčných pásiem dlhovej brzdy by aktuálna prognóza dlhu znamenala, že dlh bude zotrvávať veľmi vysoko nad horným limitom dlhovej brzdy, pričom v roku 2029 ho bude prevyšovať až o takmer 22,4b. Takéto odchýlky dosahujú historické maximá. Vsúčasnosti vzhľadom na 24-mesačnú výnimku[11] platia sankcie viažuce sa iba k prekročeniu druhého pásma (povinnosť pre vládu predložiť na rokovanie národnej rady návrh opatrení na zníženie dlhu a zmrazenie platov členov vlády). Po ukončení výnimky bude vláda povinná po 21. novembri 2025 bezodkladne požiadať o vyslovenie dôvery v NR SR[12].
-
- V rámci reformovaných európskych fiškálnych pravidiel sa vláda zaviazala, že kumulatívny rast čistých výdavkov dosiahne počas rokov 2024 až 2028 maximálne 14,8 %, čo už v čase schválenia plánu vlády RRZ vyhodnotila ako príliš voľne nastavené tempo rastu[13]. Navyše v júli 2025 Rada EÚ schválila na základe žiadosti vlády únikovú klauzulu na obranné výdavky. Počas rokov 2025-2028 tak môže Slovensko navýšiť výdavky na obranu až o 1,5 % HDP ročne (oproti stavu roku 2021, ktorý bol vo výške 1,4 % HDP), čo sa zohľadní pri vyhodnotení plnenia pravidla.
- Dodržanie maximálne povoleného rastu čistých výdavkov a využitie únikovej klauzuly by podľa RRZ neviedlo k udržateľnému zníženiu deficitu pod 3 % HDP resp. dlhu pod 60 % HDP v období desiatich rokov po implementácii konsolidačného plánu, čo je v rozpore s hlavnými cieľmi reformovaných fiškálnych pravidiel. Pozitívne možno vnímať, že splnenie stanovených cieľov vlády by viedlo k nižšiemu ako maximálne povolenému rastu výdavkov, nepostačovalo by to však ani na stabilizáciu dlhu.
- Návrh rozpočtu verejnej správy prispieva podľa odhadu RRZ k zlepšeniu ukazovateľa dlhodobej udržateľnosti o 0,2 % HDP. Pozitívny príspevok konsolidačného balíčka vo výške 0,7 % HDP je tlmený dodatočnými výdavkami, najmä na valorizáciu miezd v školstve (0,3 % HDP) a na zdravotníctvo (0,2 % HDP). Hodnota ukazovateľa dlhodobej udržateľnosti za rok 2025 sa však medziročne nemusí zlepšiť, keďže bude ovplyvnená aj dodatočnými faktormi, predovšetkým zhoršeným ekonomickým vývojom a vyšším deficitom v roku 2025 .
- Najvýraznejším nedostatkom z pohľadu transparentnosti je proces schvaľovania rozpočtu, ktorý je vzhľadom na význam dokumentu, neúmerne krátky[14]. Výrazne sa tým obmedzuje priestor pre RRZ[15] a Najvyšší kontrolný úrad[16] na nezávislé informovanie verejnosti, ako aj poslancov NR SR pred jeho schválením.
- Z pohľadu transparentnosti samotného návrhu rozpočtu nedošlo podľa RRZ k významným zmenám oproti vlaňajšiemu dokumentu. Celková suma daňových príjmov návrhu rozpočtu je konzistentná so schválenou prognózou Výboru pre daňové prognózy, odlišuje sa však od reálneho stavu schválenej legislatívy v čase schválenia návrhu rozpočtu[17]. Pretrvávajúcim nedostatkom je nezostavenie návrhu rozpočtu v súlade s rozpočtovými cieľmi pre roky 2027 a 2028, keďže pre tieto roky chýbajú konkrétne konsolidačné opatrenia. V návrhu rozpočtu tiež chýba transparentný pohľad na zapracované výdavkové opatrenia súvisiace s úsporami štátu z dôvodu chýbajúcej porovnávacej základne (scenár nezmenených politík).
[1] Návrh rozpočtu bol prvýkrát zverejnený v stredu 8. októbra ako dokument predložený na rokovanie Hospodárskej a sociálnej rady SR. Po schválení vládou 10. októbra bol zaradený na 60. schôdzu Výboru NR SR pre financie a rozpočet s konaním už 13. októbra https://www.nrsr.sk/web/Dynamic/DocumentPreview.aspx?WFTID=NRDK&MasterID=317086. Medzi prvým zverejnením rozpočtu a jeho prerokovaním gestorským výborom NR SR tak uplynuli štyri pracovné dni, čo je bezprecedentne krátky čas v histórii schvaľovania štátneho rozpočtu. V rámci programu finančného výboru RRZ prvýkrát za posledné roky nebola oficiálne prizvaná.
[2] Generálny daňový pardon bol schválený ako nariadenie vlády na rokovaní 10. septembra; opatrenie týkajúce sa zmeny zohľadnenia obdobia starostlivosti o dieťa (tzv. kompenzácia materstva) je súčasťou novely zákona o sociálnom poistení, ktorá je v I. čítaní na 40. (októbrovej) schôdzi NR SR; zrušenie príspevku na zvýšenú splátku úveru je súčasťou návrhu zákona o štátnom rozpočte na rok 2026.
[3] Ako aj poklesu objemu požičanej likvidity.
[4] Suma čistých výdavkov zahŕňa maximálnu výšku časovo rozlíšených konsolidovaných výdavkov verejnej správy v jednotnej metodike platnej pre EÚ bez úrokových výdavkov, prostriedkov z rozpočtu Európskej únie, prostriedkov mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti, povinných výdavkov verejnej správy na spolufinancovanie, cyklických výdavkov na dávky v nezamestnanosti a jednorazových výdavkov. Výslednú sumu limitu ovplyvňuje aj výška medziročných vplyvov tzv. diskrecionárnych príjmových opatrení, ktoré majú vláde umožniť realizovať konsolidáciu
aj na príjmovej strane rozpočtu.
[5] Spadajú sem najmä náklady na valorizáciu miezd v školstve ako aj iné výdavkové opatrenia prijaté vládou.
[6] Niektoré z opatrení prijatých v rokoch 2022 až 2024 navyšujú deficit vo výraznejšej miere po roku 2025. Na strane výdavkov ide najmä o dotácie pre spoločnosť Volvo, vplyv novely školského zákona; na strane príjmov ide o ukončenie platnosti dočasných opatrení po roku 2027 (navýšená sadzba zdravotných odvodov zamestnávateľa, vyšší bankový odvod) prijatých v decembri 2023.
[7] Spadajú sem investície v samosprávach vo volebnom roku ako aj rozbeh niektorých investičných projektov (najmä nemocnice realizované cez rezort obrany).
[8] Ide o dôsledok zvýšenia úrokových sadzieb na finančných trhoch po roku 2022, ktoré sa postupne premietajú do nárastu úrokových nákladov, ako aj vplyv vysokých deficitov, ktoré je potrebné prefinancovať. RRZ odhaduje, že medzi rokmi 2024 a 2029 úrokové náklady prispejú k zhoršeniu štrukturálneho salda o 0,8 % HDP.
[9] Ide o dočasné zvýšenie odvodu finančných inštitúcií a zvýšenie sadzby zdravotných odvodov o 1 p.b. do roku 2027.
[10] Odhad uvažuje s tým, že v rokoch 2027 a 2028 by sa splnili vládou stanovené ciele deficitu (3,5 % HDP resp. 2,8 % HDP) a následne by deficit klesol na 2,5 % HDP.
[11] V období 24 mesiacov po schválení programového vyhlásenia vlády a vyslovení dôvery vláde sa neuplatňujú sankcie vyplývajúce z prekročenia tretieho, štvrtého a piateho sankčného pásma. K schváleniu PVV a vysloveniu dôvery vláde došlo 21. novembra 2023, čo znamená, že platnosť únikovej klauzuly skončí 21. novembra 2025.
[12] Ďalšou sankciou, ktorá vstúpi do platnosti po 21. novembri 2025, je povinnosť vlády predložiť vyrovnaný alebo prebytkový návrh rozpočtu verejnej správy s nerastúcimi výdavkami. Za predpokladu, že NR SR schváli Návrh rozpočtu verejnej správy na roky 2026 až 2028 pred 22. novembrom 2025, táto povinnosť sa bude vzťahovať až na prípravu návrhu rozpočtu na roky 2027 až 2029 v roku 2026.
[13] Hlavným dôvodom je to, že Európska komisia pri stanovovaní odporúčaného tempa rastu výdavkov vychádzala z predpokladu, že príjmy verejnej správy budú rásť v strednodobom horizonte na úrovni rastu potenciálneho HDP, čo je podľa odhadov RRZ, ako aj Výboru pre daňové prognózy príliš optimistický predpoklad (odhadovaný podiel významnej časti príjmov v pomere k HDP, ako sú napríklad niektoré spotrebné dane a nedaňové príjmy, klesá v čase). Ďalším dôvodom je nadhodnotený odhad inflácie na rok 2024, ktorý vytvoril priestor na dodatočné výdavky, nakoľko nebol neskôr korigovaný (zdroj: RRZ, Hodnotenie rozpočtu verejnej správy na roky 2025 až 2027, november 2024).
[14] Medzi prvým zverejnením návrhu rozpočtu a jeho plánovaným prerokovaním gestorským výborom NR SR uplynú štyri pracovné dni, čo je bezprecedentne krátky čas v histórii schvaľovania štátneho rozpočtu.
[15] RRZ pravidelne pripravuje svoje hodnotenie návrhu rozpočtu s cieľom zverejniť ho pred jeho prerokovaním vo Výbore NR SR pre financie a rozpočet, čo v štandardných rokoch (schválenie návrhu rozpočtu vládou do 15. októbra a prerokovanie návrhu rozpočtu na novembrovom zasadnutí NR SR) vytvára priestor 3 až 4 týždňov na prípravu stanoviska. V súčasnosti sa vo svojom stanovisku RRZ zamerala len na posúdenie základných súčastí návrhu rozpočtu – posúdenie rizík návrhu rozpočtu, prognózu dlhu a odhad štrukturálneho primárneho salda vrátane vplyvu na ukazovateľ dlhodobej udržateľnosti.
[16] Najvyšší kontrolný úrad SR vypracúva stanovisko k návrhu zákona o štátnom rozpočte v súlade s § 5 ods. 1 zákona o NKÚ SR, ktoré je predmetom rokovania Výboru NR SR pre financie a rozpočet.
[17] O zmenách v legislatíve nad rámec prognózy Výboru pre daňové prognózy (VpDP) informoval predseda VpDP listom zo dňa 7.10.2025. Najvýznamnejší negatívny vplyv majú zmeny v zákone o dani z finančných transakcií (odhadovaný výpadok necelých 30 mil. eur ročne).
