Hodnotenie_NRVS_2025_2027

Dodatok k hodnoteniu Rozpočtu verejnej správy na roky 2025 až 2027

  • 22. 1. 2025

(na základe zmien, ktoré nastali od schválenia Návrhu rozpočtu verejnej správy na roky 2025 až 2027 vládou SR)

Hlavné závery a odporúčania

  • Rozpočet schválený parlamentom sa v porovnaní s návrhom vlády zmenil len v štruktúre, rozpočtované deficity v jednotlivých rokoch sa nemenili.
  • Pozitívny príspevok rozpočtu verejnej správy na dlhodobú udržateľnosť sa znížil na úroveň 1,2 % HDP; naďalej platí, že opatrenia zapracované v rozpočte by mali zabezpečiť zlepšenie ukazovateľa dlhodobej udržateľnosti pod hornú hranicu pásma stredného rizika.
  • RRZ už odhaduje vyššie deficity v porovnaní so schváleným rozpočtom na celom horizonte; schodok v roku 2025 by mohol dosiahnuť 6,75 mld. eur (4,9 % HDP), čo je o 0,2 % HDP viac ako si stanovila za cieľ vláda.
  • RRZ navyšuje svoje odhady deficitu najmä z dôvodu negatívneho ekonomického výhľadu a vyšších nákladov na energodotácie.
  • Najvýraznejšie riziko pre rozpočet v roku 2025 podľa RRZ predstavuje výpadok výnosu daňových a odvodových príjmov odhadované na úrovni 921 mil. eur a vyššie výdavky
    na zdravotníctvo o 300 mil. eur.
  • Podľa RRZ náklady na plošné energodotácie dosiahnu 372 mil. eur namiesto pôvodne vládou deklarovanej adresnej pomoci približne 100 mil. eur.
  • Bez dodatočnej konsolidácie bude podľa odhadu RRZ nominálny limit výdavkov splnený len v roku 2025.
  • Pre splnenie rozpočtového cieľa do konca volebného obdobia treba ešte dodatočne konsolidovať 3,1 mld. eur.
  • Bez prijatia ďalších opatrení (a bez pokračovania energodotácií) bude deficit v rokoch 2026 a 2027 dosahovať úrovne 4,9 % HDP, resp. 5,0 % HDP. Pri takto vysokých deficitoch bude dlh pokračovať v raste z 59,2 % HDP na konci roku 2024 až k 65 % HDP v roku 2027 a jeho rast bude akcelerovať.
  • RRZ preto upozorňuje na potrebu pokračovať v konsolidácii, ktorá by sa mala sústrediť najmä do roku 2026 a neodkladať na rok 2027 vzhľadom na politický cyklus, kulminujúce zdroje z Plánu obnovy v roku 2026, ako aj s ohľadom na hroziace riziká pre globálny obchod

Rada pre rozpočtovú zodpovednosť (Rada, RRZ) pripravila aktualizáciu hodnotenia rozpočtu verejnej správy na roky 2025 až 2027. Dodatok hodnotí rozdiely medzi vládnym návrhom rozpočtu verejnej správy a verziou schválenou Národnou radou SR (NR SR). Hodnotenie zohľadňuje aj ostatné zmeny, ktoré nastali v období po vládnom schválení návrhu rozpočtu a majú dopad na očakávaný vývoj verejných financií v najbližších rokoch, predovšetkým výslednú formu energodotácií schválených vládou pre rok 2025 ako aj dohodu uzavretú s Lekárskym odborovým združením.

V porovnaní s návrhom vlády sa rozpočet schválený parlamentom zmenil len formálne v štruktúre, predpokladané úrovne rozpočtového salda VS v jednotlivých rokoch sa nezmenili. Zmeny sa týkali zohľadnenia viacerých menších opatrení na strane príjmov, na strane výdavkov išlo predovšetkým o presun zdrojov z rezervy do výdavkov verejného zdravotníctva. Schválený rozpočet počíta v roku 2025 s deficitom hospodárenia VS na úrovni 4,7 % HDP (6,6 mld. eur), v roku 2026 predpokladá schodok vo výške 4,2 % HDP (6,1 mld. eur) a v roku 2027 na úrovni 4,9 % HDP (7,4 mld. eur).

T1_Porovnanie_očakávaného_salda_a_dlhu_v_schválenom_RVS_s_odhadom_RRZ

RRZ zaktualizovala makroprognózu na základe schváleného zastropovania cien plynu a tepla na úrovni roka 2024. Poskytnutie plošných energodotácií financovaných vyšším deficitom bude „krátkodobo stimulovať spotrebu domácností a vlády, čo následne dočasne umelo podporí rast ekonomiky v roku 2025 na úkor rastu verejného dlhu. Ešte výraznejší vplyv na vývoj však bude mať zhoršenie predpokladov o vývoji európskej ekonomiky v budúcich rokoch, ide najmä o prehlbujúce sa ekonomické a štrukturálne problémy v eurozóne. Vo výsledku tieto faktory znamenajú celkovo zníženie odhadu RRZ o budúcoročnom raste ekonomiky na 1,8 percenta (v októbri bola odhadovaná miera rastu takmer 2 percentá). V tomto odhade však nie sú obsiahnuté hroziace riziká pre medzinárodný obchod po zmene administratívy v USA.

V porovnaní s hodnotením návrhu rozpočtu RRZ na základe priebežného vývoja mierne zvýšila odhad deficitu VS v roku 2024. Po zohľadnení týchto zmien ako aj aktualizovanej makroekonomickej prognózy a nových opatrení vlády prišlo k navýšeniu deficitov odhadovaných RRZ na celom horizonte prognózy. Bez prijatia dodatočných opatrení môže deficit VS v roku 2025 dosiahnuť 6,75 mld. eur (4,9 % HDP), v roku 2026 zotrvá na úrovni 4,9 % HDP a následne v roku 2027 mierne vzrastie na 5,0 % HDP.

Zhoršenie strednodobého výhľadu pre hospodárenie VS znamená, že RRZ odhaduje vyššie deficity v porovnaní so schváleným rozpočtom v každom roku strednodobého horizontu. V roku 2025 negatívna odchýlka voči deklarovanému rozpočtovému rámcu predstavuje 148 mil. eur, v roku 2026 je rozdiel 989 mil. eur, a v roku 2027 odhadujeme riziko vo výške 344 mil. eur. Zároveň platí, že v rokoch 2026 a 2027 absentujú konkrétne a vierohodné opatrenia, ktoré by viedli k naplneniu vládou stanovených cieľov. Voči deklarovaným cieľom chýbajú vláde vyšpecifikované opatrenia v hodnote 1,2 % HDP v roku 2026 a 2,0 % HDP v 2027 (3,1 mld. eur).

Najvýraznejšie riziko pre saldo rozpočtu v roku 2025 predstavuje odhadovaný výpadok výnosu daňových a odvodových príjmov vo výške 921 mil. eur. Väčšinu rozdielu medzi daňovou prognózou RRZ a schváleným rozpočtom tvorí horší odhad ekonomického vývoja, zohľadňujúci najaktuálnejšie informácie , keďže rozpočet vychádza zo starších, pozitívnejších, makroekonomických predpokladov zo septembra 2024. Vyššie výdavky na zdravotníctvo predstavujú riziko pre saldo rozpočtu vo výške 300 mil. eur. Negatívna odchýlka vyplýva predovšetkým z rýchlejšieho rastu výdavkov na zdravotnú starostlivosť prognózovaného RRZ.

RRZ odhaduje dopad plošných výdavkov na energodotácie na deficit v roku 2025 v metodike ESA 2010 vo výške 372 mil. eur namiesto adresnej cca 100 mil. eur pomoci. Rozdiel vyplýva z časového rozlíšenia výdavkov a zo zahrnutia nákladov na energodotácie, ktoré vláda preniesla na subjekty klasifikované mimo verejnej správy (spoločnosti MH TH a SPP).

G1_Odhad_hospodárstva_VS_v_rokoch_2024_2027_podla_RRZ_a_MFSR

RRZ odhaduje, že limit verejných výdavkov stanovený zákonom pre rok 2024 vláda nesplnila a presiahla ho o 512 mil. eur. Limit by mal byť splnený iba v roku 2025, následne suma potrebných konsolidačných opatrení dosahuje 1,3 mld. eur v roku 2026 a 2,7 mld. eur v roku 2027. Splnenie sumou stanoveného limitu verejných výdavkov v rokoch 2024 až 2027 by podľa odhadu RRZ viedlo k postupnému zníženiu deficitu na 3,2 % HDP v roku 2027 a k zníženiu hrubého dlhu VS o 3,0 p.b. oproti súčasnému odhadu RRZ, na úroveň 62,4 % HDP koncom roku 2027[1].

Limit verejných výdavkov je vypočítaný na základe trajektórie medziročného rastu čistých výdavkov, ktorý si vláda stanovila v Národnom strednodobom fiškálno-štrukturálnom pláne a schválila ho Európska komisia. Z hľadiska dodržania európskych pravidiel je kľúčové práve plnenie medziročného rastu čistých výdavkov (nie nominálne stanoveného limitu). RRZ odhaduje, že v roku 2024 je rast výdavkov v súlade s trajektóriou[2] a v roku 2025 je dokonca pomalší o takmer 1 p. b. V nasledujúcich rokoch však vzhľadom na chýbajúce konsolidačné opatrenia v rozpočte výdavky rastú výrazne rýchlejšie, ako je povolený medziročný rast čistých výdavkov na základe trajektórie schválenej EK.

RRZ odhaduje, že hrubý dlh v pomere k HDP dosiahol v roku 2024 úroveň 59,2 % HDP. Následne v roku 2025 dôjde k jeho nárastu nad 60 % HDP a do konca strednodobého horizontu sa bez prijatia dodatočných opatrení nad rámec už schválenej konsolidácie zvýši na 67,5 % HDP v roku 2028. V porovnaní s hodnotením návrhu rozpočtu, v ktorom RRZ odhadovala hrubý dlh vo výške 65,9 % HDP na konci roku 2028, sa odhadovaný podiel hrubého dlhu na HDP zvýšil najmä v dôsledku vyššieho odhadovaného deficitu v celom horizonte (o 0,6 p.b. HDP) a zníženia odhadovaného rastu HDP prostredníctvom vplyvu menovateľa (o 0,6 p.b. HDP). Čistý dlh dosiahol na konci roku 2024 úroveň 51,4 % HDP a do konca roku 2028 sa podľa odhadu RRZ zvýši na úroveň 61,4 % HDP.

Podľa odhadu RRZ bude hrubý dlh stále zotrvávať nad horným limitom dlhovej brzdy na celom horizonte prognózy (a to napriek už schválenej konsolidácii verejných financií v roku 2025). Schválený rozpočet v jeho súčasnej podobe neobsahuje dostatok konsolidačných opatrení, ktoré by viedli k splneniu sankcií dlhovej brzdy po 21. novembri 2025, kedy končí výnimka vyplývajúca z únikovej klauzuly, umožňujúca oslobodenie od plnenia sankcií vyplývajúcich z prekročenia tretieho, štvrtého a piateho sankčného pásma ústavného zákona. Vláda po tomto termíne bude povinná predložiť návrh rozpočtu verejnej správy s vyrovnaným alebo prebytkovým saldom, nerastúcimi výdavkami a požiadať o vyslovenie dôvery v NR SR.

G2_Vývoj_hrubého_dlhu_VS_

Aktualizácia vývoja verejných financií očakávaného RRZ predstavuje v porovnaní s hodnotením rozpočtu iba mierne negatívnu zmenu na dlhodobý vývoj verejných financií vplyvom trvalých výdavkových opatrení schválených vládou. Vďaka konsolidačnému balíčku pozitívny príspevok rozpočtu verejnej správy dosahuje úroveň 1,2 % HDP. Naďalej preto platí, že opatrenia zapracované v rozpočte by mali zabezpečiť pokles ukazovateľa dlhodobej udržateľnosti tesne pod hornú hranicu pásma stredného rizika.

T2_Prehľad_základných_ukazovateľov_schváleného_rozpočtu_podľa_scenára_RRZ

Z pohľadu transparentnosti Rada hodnotí pozitívne, že celková suma daňových a odvodových príjmov rozpočtu je konzistentná s prognózou Výboru pre daňové prognózy z novembra 2024 a s reálnym stavom platnej legislatívy v čase schválenia rozpočtu.

Na druhej strane negatívom je neskoré predstavenie plošných energodotácií schválených vládou, pričom chýbajú ucelené informácie o ich odhadovaných vplyvoch na rok 2025 vyjadrených v metodike ESA2010. Doložky vplyvov obsahujú odhadované vplyvy na verejné financie iba na hotovostnom princípe namiesto akruálneho princípu, čo je v rozpore s metodikou ESA2010. Zároveň v nich chýbajú odhady časti nákladov, ktoré vláda svojím rozhodnutím preniesla na podniky mimo verejnej správy[3], pričom takisto ovplyvnia rozpočet verejnej správy. Doložky vplyvov tak bez dodatočných informácií[4] neumožňujú komplexne vyhodnotiť odhadované vplyvy tohto opatrenia na rozpočet verejnej správy a výrazne podhodnocujú rozpočtový vplyv tohto opatrenia na rok 2025[5].


[1]      V roku 2028 by pri splnení limitu deficit klesol na 2,6 % HDP a dlh by dosiahol 61,8 % HDP.
[2]      Na príklade roku 2024 možno ilustrovať vzájomnú nekonzistentnosť limitu výdavkov stanoveného sumou v zákone (národné pravidlo) a limitu obmedzujúceho tempo rastu výdavkov (európske pravidlo). Kým podľa odhadu RRZ sumou stanovený limit je prekročený o 512 mil. eur, tempo rastu výdavkov v roku 2024 je na základe toho istého odhadu nižšie, ako stanovuje pravidlo (5,6 % vs. 5,7 %). Dôvodom je to, že sumou stanovený limit bol vypočítaný vychádzajúc zo skutočných výdavkov roku 2023 zverejnených v apríli 2024. Tieto údaje sa v októbri 2024 zrevidovali (výdavky spadajúce pod limit sa za rok 2023 zvýšili), čo sa už nepremietlo do aktualizácie sumy limitu na rok 2024. Na druhej strane tempo rastu čistých výdavkov sa vypočítava vždy v porovnaní s najaktuálnejšími údajmi východiskového roka.
[3]      Ide o MH Teplárenský holding, a.s. a SPP, a.s.
[4]      Dodatočné údaje potrebné na komplexný odhad vplyvu energodotácií na rozpočet verejnej správy v roku 2025 poskytlo RRZ Ministerstvo hospodárstva SR.
[5]      Podľa doložiek vplyvov výdavky na energodotácie dosiahnu 174 mil. eur v roku 2025, pričom RRZ odhaduje ich vplyv vo výške 372 mil. eur.