Slovensko je silne rovnostárskou krajinou v dostupnosti vysokoškolského vzdelania vzhľadom na príjmové pomery domácností, z ktorých deti pochádzajú. Hoci pravdepodobnosť štúdia na vysokej škole vo všeobecnosti rastie s príjmom rodičov, pri deťoch z dolných troch štvrtín domácností sú tieto rozdiely len minimálne. Pravdepodobnosť štúdia na vysokej škole výrazne rastie až v prípade 20 % najviac zarábajúcich domácností. Kým z najchudobnejších rodín sa na vysokú školu dostane každé druhé dieťa, v priemerne zarábajúcej rodine je to už 60 %, ale ak dieťa pochádza z 5 % najbohatších rodín, pravdepodobnosť jeho štúdia na vysokej škole je až 90 %. (Graf 1).

V medzinárodnom porovnaní je nízky príjem rodičov na Slovensku výrazne menej limitujúcim faktorom pre vzdelanie ich detí než v iných rozvinutých krajinách. Podstatný rozdiel v prístupe k vysokoškolskému vzdelaniu je viditeľný najmä u detí pochádzajúcich z podpriemerne zarábajúcich rodín. Šanca, že sa dieťa pochádzajúce z týchto pomerov dostane na vysokú školu, je výrazne vyššia na Slovensku než napríklad v USA, Írsku či Francúzsku. Kým v USA alebo napríklad v Írsku sa na vysokú školu dostane len každé tretie dieťa z najchudobnejších rodín, tak u nás je to približne polovica (Graf 2).

Na vysoké školy nastupuje výrazne viac dievčat než mužov. Až 67% dievčat narodených medzi rokmi 1998 až 2000 študovalo na vysokej škole. V prípade chlapcov je tento podiel len 56% (Graf 3). Vo všetkých príjmových skupinách, s výnimkou dvoch najnižších, je podiel dievčat študujúcich na vysokých školách vyšší než podiel chlapcov. Tento rozdiel je najviditeľnejší pri deťoch pochádzajúcich z priemerne zarábajúcich domácností. Dve z troch dievčat pochádzajúcich z priemerne zarábajúcich rodín navštevujú vysokú školu. V prípade chlapcov je na vysokej škole len každý druhý.

Slovenské výsledky kopírujú trend z iných rozvinutých štátov, kde mladé ženy dosahujú v priemere vyššie vzdelanie než muži. V tomto kontexte bude zaujímavé sledovať, ako sa budú vyvíjať platové rozdiely medzi mužmi a ženami. Vyššie vzdelanie žien by sa malo postupne premietnuť aj do vyšších priemerných príjmov žien v porovnaní s mužmi.

Podobne ako v prípade príjmovej medzigeneračnej mobility jestvujú výrazné regionálne rozdiely v dostupnosti vysokoškolského vzdelania, aj napriek relatívne priaznivým výsledkom na celorepublikovej úrovni aj v medzinárodnom porovnaní. V najslabšom okrese je podiel detí študujúcich na vysokej škole polovičný v porovnaní s najsilnejších okresom. Kým tri štvrtiny detí pochádzajúcich z Bratislavy či Košíc študujú na vysokej škole, tak v najmenej rozvinutých okresoch východného a južného Slovenska pokračuje v štúdiu na vysokej škole menej ako polovica detí (Graf 4).

Výsledky vo vzdelávaní v zaostávajúcich okresoch ťahajú nadol najmä deti pochádzajúce z nízkopríjmových rodín. Regionálny kontext je dôležitý v prípade, ak dieťa pochádza z príjmovo podpriemernej domácnosti. Kým v najslabších okresoch južného a východného Slovenska sa na vysokú školu dostane menej ako tretina detí pochádzajúcich z príjmovo najnižšieho kvintilu domácností, tak v Bratislave, Košiciach a vybraných okresoch západného Slovenska sa na univerzitu dostanú až dve tretiny detí vyrastajúcich v obdobných podmienkach (Obrázok 1). V prípade, že dieťa pochádza z príjmovej špičky, tak regionálny rozmer nemá výrazný vplyv. Podiel detí študujúcich na vysokých školách pochádzajúcich z najmenej rozvinutých okresov ako Rimavská Sobota, Kežmarok, Sobrance či Gelnica, ktoré zároveň vyrastali v domácnostiach s vysokým príjmom, je vyšší ako slovenský priemer (Obrázok 2).

Štúdium na vysokej škole je silne korelované s koeficientom relatívnej príjmovej medzigeneračnej mobility[4] pri deťoch pochádzajúcich z nízkopríjmových rodín. To znamená, že v okresoch s vyššou mierou príjmovej mobility študuje na vysokých školách väčší podiel detí pochádzajúcich z nízkopríjmových rodín než v regiónoch s nižšou príjmovou mobilitou (Graf 5). Obdobný vzťah však nie je identifikovateľný pri deťoch pochádzajúcich z najlepšie situovaných rodín (Graf 6).

Pravdepodobnosť štúdia je negatívne korelovaná s priemernou dlhodobou nezamestnanosťou v regióne. V okresoch s historicky vyššou priemernou nezamestnanosťou pozorovanou v generácii rodičov je nižšia prevalencia vysokoškolského štúdia detí pochádzajúcich v prvej pätiny najmenej zarábajúcich rodín (Graf 7). U detí pochádzajúcich z hornej pätiny najlepšie zarábajúcich rodín nie je obdobný vzťah identifikovateľný. V tomto prípade nie je nezamestnanosť limitujúcim faktorom pre vysokoškolské vzdelanie (Graf 8).

Závery o relatívne vysokej dostupnosti vysokoškolského štúdia je nutné vnímať v širšom kontexte. V dostupnosti vysokoškolského vzdelania existujú výrazné rozdiely po zohľadnení vzdelania rodičov a socio-ekonomického statusu rodín.

Podľa výsledkov prieskumu EU-SILC[5], menej ako 15 % detí, ktorých obaja rodičia majú iba nízke vzdelanie (základná škola alebo učňovské vzdelanie bez maturity), vyštuduje vysokú školu. Na druhej strane takmer 80 % detí pochádzajúcich z rodín, kde obaja rodičia majú vysokoškolské vzdelanie, získa vysokoškolský titul (Graf 9).

OECD[6] identifikuje Slovensko ako štát, kde rodinné zázemie najviac predurčuje akademický úspech dieťaťa. Rozdiel v matematických zručnostiach medzi najviac a najmenej privilegovanými študentmi je najvyšší z vyše 80 porovnávaných krajín.

Prípadná intervencia by sa preto viac ako na priame transfery, odvíjajúce sa od deklarovaného príjmu, mala zamerať na zlepšovanie podmienok a stimulov v školskom a domácom prostredí.

 [1]     Do skúmanej vzorky boli zahrnuté detí narodené v rokoch 1998 až 2000. Indikátor štúdia na vysokej škole bol derivovaný nepriamo Osoba je považovaná za študenta vysokej školy ak: (a) vo veku 19-23 rokov bola aspoň v troch rokoch poistencom štátu na zdravotnom poistení, (b) jej vzťah v Sociálnej poisťovni nebol definovaný ako “starostlivosť” alebo “iné”, (c) v žiadnom z týchto rokov nebola osoba evidovaná ako nezamestnaná viac ako tri mesiace. Takto definovaný indikátor umožňuje zachytiť aj osoby študujúce v zahraničí a kopíruje odhady podielu aj štruktúru detí študujúcich na vysokých školách z iných zdrojov viď napr.: https://www.cvtisr.sk/cvti-sr-vedecka-kniznica/informacie-o-skolstve/statistiky/statisticka-rocenka-publikacia/statisticka-rocenka-vysoke-skoly.html?page_id=9596. Z indikátoru však nie je možné odvodiť, či bolo vysokoškolské štúdium aj dokončené.

[2]     Pre určenie príjmu v generácii rodičov boli použité údaje Sociálnej poisťovne o vymeriavacích základoch pre platenie poistného z príjmu zo zamestnania, dohôd a samostatne zárobkovej činnosti. Pre výpočet príjmu bol použitý vymeriavací základ pre úrazové poistenie. V prípade nedostupnosti údajov o tomto vzťahu bol použitý najvyšší vymeriavací základ z dostupných poistných vzťahov. Analýza príjmov derivovaná z analýzy vymeriavacích základov sa teda približuje analýze hrubých príjmov. Nepracuje s transfermi, neaproximuje zdanenie a preto nie je porovnateľná s analýzou dostupných disponibilných príjmov domácností. Výraznou limitáciou tohto prístupu je veľmi slabé zachytenie príjmu osôb na pozíciách konateľov a štatutárov firiem, ktorých skutočné príjmy sú vyššie než príjmy derivované z poistných vzťahov. Údaje o príjmoch rodičov boli agregované ako suma za obdobie rokov 2004 – 2014 s cieľom zachytiť vplyv príjmu rodičov počas dospievania ich detí.

[3]     Limitujúcim faktorom pre medzinárodné porovnanie je rôzny horizont na ktorom pozorujeme príjem rodičov. V prípade Slovenska je to 11 rokov, v prípade USA 2 roky a v prípade Írska a Francúzska 1 rok.

[4]     Príjmová medzigeneračná mobilita bola podrobnejšie analyzovaná v komentári Vedia sa nové generácie odpútať od príjmovej triedy rodičov? Záleží na pohlaví a regióne.

[5]     Metodika EU-SILC sa mierne odlišuje od metodiky použitej v komentári, keďže EÚ-SILC uvádza najvyššie dosiahnuté vzdelanie. Limitáciou EÚ-SILC je absencia informácií o marginalizovaných skupinách.

[6]    Dostupné na: https://www.oecd.org/en/publications/oecd-skills-outlook-2025_26163cd3-en.html

Príspevok Cesta na vysokú školu: príjem rodičov nie je až tak podstatný, ich vzdelanie áno je zobrazený ako prvý na Rada pre rozpočtovú zodpovednosť.

Príjem rodičov má relatívne limitovaný vplyv na kariérne vyhliadky a príjem ich detí. Príjmové rozdiely sa prenášajú z generácie na generáciu približne z jednej tretiny. V medzinárodnom porovnaní patrí Slovensko medzi mobilnejšie štáty.

Napriek relatívne vysokej úrovni medzigeneračnej príjmovej mobility v celej spoločnosti pozorujeme silnú replikáciu príjmového postavenia na oboch okrajoch príjmovej distribúcie. Deti pochádzajúce z najlepšie zarábajúcich rodín majú výrazne vyššiu pravdepodobnosť, že si vysoký príjmový status udržia, zatiaľ čo v príjmovo najslabších rodinách sa nízky príjem často dedí z generácie na generáciu. Z rodového pohľadu je zaujímavé, že tento vzťah sa výrazne prejavuje u chlapcov, ale nie u dievčat.

V regionálnom rozmere sú viditeľné výrazné rozdiely v príjmovej mobilite. Najvyššiu úroveň príjmovej mobility vykazujú okresy na západnom Slovensku, naopak najnižšiu okresy južného a východného Slovenska. Kým dieťa pochádzajúce z podpriemerne zarábajúcej rodiny a vyrastajúce v jednom z medzigeneračne najmobilnejších okresov môže očakávať, že v dospelosti bude mať príjem vyšší ako dve tretiny populácie, tak jeho obdobne situovaný rovesník vyrastajúci v jednom z najmenej mobilných okresov bude v priemere patriť do jednej tretiny najmenej zarábajúcich osôb.

Na úrovni okresov existuje silná korelácia medzi medzigeneračnou príjmovou mobilitou a nezamestnanosťou. Vysoká nezamestnanosť zhoršuje kariérne vyhliadky detí pochádzajúcich z podpriemerne zarábajúcich rodín, ale nemá negatívny vplyv na príjem detí z príjmovo lepšie situovaných rodín.

Vedia sa nové generácie odpútať od príjmovej triedy rodičov? Záleží na pohlaví a regióne

Analýza medzigeneračnej mobility vnáša dynamický prvok do skúmania ekonomických nerovností, ktorý umožňuje odhadnúť, do akej miery faktory, ktoré nemá jedinec vo svojej moci, ako napríklad príjem, vzdelanie či bohatstvo jeho rodičov, ovplyvňujú jeho vlastné kariérne vyhliadky. Vysoká ekonomická mobilita signalizuje, že počiatočné podmienky nemajú výrazný vplyv na kariérne vyhliadky jednotlivcov. Nízka ekonomická mobilita naopak znamená, že ekonomické postavenie sa replikuje naprieč generáciami.

Neexistuje ideálna úroveň medzigeneračnej mobility a dokonalá mobilita nie je ani vhodným cieľom.[1] Napriek tomu existuje viacero ekonomických aj neekonomických argumentov hovoriacich v prospech vyššej mobility. Nízka ekonomická mobilita svedčí o neefektívnej alokácii ľudského kapitálu, a preto brzdí ekonomický rast. Nízka ekonomická mobilita taktiež implikuje, že okolnosti, ktoré jednotlivec nedokáže ovplyvniť, majú oveľa väčší vplyv na jeho budúci život ako vlastné úsilie či talent. Medzigeneračná mobilita je preto jedným z indikátorov, ktorým môžeme merať rovnosť príležitostí.

Tento komentár sa zameriava na príjmovú medzigeneračnú mobilitu a skúma vzťah medzi príjmami rodičov a príjmom ich detí.[2]^[3] Príjmová medzigeneračná mobilita je skúmaná v absolútnej aj relatívnej verzii. Absolútna verzia medzigeneračnej mobility popisuje, do akej miery sa rozdiely v príjmoch prenášajú naprieč generáciami.[4] Relatívna príjmová mobilita sa zameriava na postavenie na príjmovom rebríčku a popisuje závislosť medzi pozíciou rodičov a ich detí.[5] Medzigeneračnú mobilitu je možné v oboch verziách zachytiť prostredníctvom koeficientu príjmovej mobility. V prípade dokonalej mobility je koeficient rovný 0 a v prípade dokonalej strnulosti (imobility) je rovný 1. Čím je hodnota koeficientu vyššia, tým je spoločnosť príjmovo menej mobilná.[6]

Príjmové rozdiely aj postavenie na príjmovom rebríčku sa na Slovensku prenášajú z generácie na generáciu v miere menšej ako jedna tretina. V prípade absolútnej mobility sa odhady koeficientu pohybujú v intervale od 0,11 do 0,37 v závislosti od skúmaného páru. Hodnoty koeficientov absolútnej mobility z prvého riadka Tabuľky 1 znamenajú, že príjmové rozdiely sa z rodičov na deti prenášajú priemerne z 27 %, v prípade synov sa prenášajú až z 37 % a v prípade dcér len zo 16 %. Veľmi podobný rozptyl koeficientov je pozorovaný aj v prípade relatívnej mobility. Hodnoty koeficientov relatívnej mobility ukazujú, že rozdiely v príjmovom postavení sa z rodičov na deti prenášajú v priemere z 27 %, v prípade synov sa prenáša 34 % príjmového postavenia ich rodičov a v prípade dcér len 21 %. V oboch verziách, absolútnej a relatívnej, je hodnota koeficientu nižšia v prípade dcér než v prípade synov, čo signalizuje, že dcéry sú príjmovo mobilnejšie v absolútnom aj relatívnom pohľade.[7] Vzťah medzi príjmom jednotlivých generácií je najsilnejší, ak sa zohľadní príjem oboch rodičov.

V medzinárodnom porovnaní patrí Slovensko medzi mobilnejšie štáty. Porovnateľné odhady z rozvinutých štátov ukazujú, že hodnoty absolútnej príjmovej medzigeneračnej mobility sa pohybujú v intervale od 0,05 po 0,38.[13] Vo všeobecnosti platí, že európske štáty sú príjmovo mobilnejšie než USA. Najnižšiu príjmovu mobilitu vykazujú latinskoamerické a ázijské štáty. Metodicky porovnateľné odhady príjmovej mobility pre africké štáty neexistujú.

Vzťah medzi očakávaným postavením na príjmovom rebríčku detí a rodičov je relatívne lineárny. Viac kopíruje krivku dokonalej príjmovej mobility než dokonalej strnulosti (Graf 2). Rozdiel medzi očakávanou pozíciou detí pochádzajúcich z priemernej domácnosti a deťmi z 1 % najviac zarábajúcich domácností je 15 percentilov. To znamená, že deti rodičov z 50. percentilu vystúpajú v priemere rovnako na 50. percentil, kým deti rodičov z 100. percentilu dosiahnu v priemere na 65. percentil.

Výnimku tvoria deti z 5 % najmenej zarábajúcich domácností. V porovnaní s trendom dosahujú horšie výsledky. Deti z týchto rodín by vzhľadom na dynamiku v zvyšku spoločnosti mali v priemere vystúpiť na 38. priečku na príjmovom rebríčku, no ich reálne výsledky sa pohybujú okolo hodnoty 30. Toto pozorovanie nasvedčuje tomu, že napriek relatívne vysokej miere mobility, ktorá sa prejavuje u prevažnej časti populácie, vykazujú najchudobnejšie rodiny veľmi slabé výsledky, čo indikuje existenciu generačnej chudoby.[14]

Výsledky detí z pochádzajúcich z 5 % najmenej zarábajúcich domácností ťahajú nadol výsledky chlapcov (Graf 3). Toto pozorovanie korešponduje s poznatkami relevantnej literatúry.[15] Medzera v príjmoch medzi mužmi a ženami z chudobných rodín sa vysvetľuje väčšou náchylnosťou chlapcov na replikovanie patologických vzorcov správania rodičov v nízkopríjmových domácnostiach, než je tomu u dcér.[16] V tomto kontexte je zaujímavé, že dcéry z prvej štvrtiny najmenej zarábajúcich domácností majú vyšší očakávaný príjem než synovia. Štandardný rozdiel v príjmoch, teda to, že muži zarábajú viac ako ženy pozorujeme až u detí pochádzajúcich z rodín z vyššieho ako 25. percentilu.

Chlapci sú náchylnejší na replikáciu extrémnych výsledkov na oboch stranách príjmovej distribúcie (Graf 4). Takmer každý druhý chlapec pochádzajúci z 5 % najmenej zarábajúcich rodín bude patriť do skupiny 10 % najmenej zarábajúcich detí. Na opačnej strane príjmovej distribúcie sa ekvivalentne ukazuje, že vyše tretina chlapcov z 5 % najlepšie zarábajúcich rodín bude patriť medzi 10 % najlepšie zarábajúcich.

Dievčatá z chudobných rodín dokážu uniknúť z pasce najnižšieho príjmu, avšak len veľmi malá časť z nich dosiahne na vyšší ako priemerný príjem. V najvyššej príjmovej skupine
sa takmer nevyskytujú. Dievčatá z 5 % najviac zarábajúcich rodín nekopírujú výsledky chlapcov. Pravdepodobnosť, že budú patriť do skupiny 10 % najlepšie zarábajúcich je polovičná v porovnaní s chlapcami, no na druhej strane majú rovnako len polovičnú pravdepodobnosť, že budú patriť medzi 10 % najmenej zarábajúcich v porovnaní s chlapcami.

V prípade chlapcov a dievčat z priemerne zarábajúcich rodín pozorujeme inverznú dynamiku. Dievčatá silno replikujú príjmovú pozíciu rodičov. Ich príjmy sa koncentrujú okolo priemeru. Avšak chlapci vykazujú príjmovú hypermobilitu. To znamená, že chlapci priemerne zarábajúcich rodičov sa v príjmovom rebríčku posúvajú oboma smermi nahor aj nadol, avšak len zriedka ostávajú na rovnakom mieste ako ich rodičia.

Regionálne rozdiely v očakávaných príjmoch detí sú zreteľné. Deti z najsilnejších bratislavských okresov dosahujú v priemere na vyššiu ako 60. priečku v príjmovom rebríčku, no deti z okresov južného a východného Slovenska sú pod hranicou 40. percentilu (Graf 5). To znamená, že priemerné dieťa z najlepšieho okresu Bratislava II môže očakávať, že bude patriť do jednej tretiny najlepšie zarábajúcich detí v celoslovenskom porovnaní. Na druhej strane bude len tretina populácie detí zarábať menej ako priemerné dieťa pochádzajúce z Rimavskej Soboty.

Regionálne rozdiely medzi najlepšími a najhoršími okresmi sú výrazné, avšak nevybočujú z reálií pozorovaných v iných štátoch.[17] Jednoduché porovnanie príjmov detí naprieč okresmi nezohľadňuje nerovnomernú príjmovú distribúciu rodín naprieč okresmi.[18] Pre odhad regionálnej medzigeneračnej mobility je preto nutné odhadnúť koeficient medzigeneračnej príjmovej mobility pre každý okres zvlášť.

Medzigeneračná mobilita je najvyššia v rozvinutých okresoch západného Slovenska a naopak najnižšia v okresoch južného a východného Slovenska (Obrázok 1). Odhady koeficientu relatívnej príjmovej medzigeneračnej mobility, sa nachádzajú v pásme od 0.07 po 0.42. Kým v najmobilnejšom okrese sa len 7 % rozdielu v príjmových pozíciách prenáša z generácie na generáciu, tak v najmenej mobilných okresoch je to viac ako 40 %. Rozdiel v pozícii na príjmovom rebríčku detí pochádzajúcich z podpriemerne zarábajúcich rodín je viac ako 25 priečok. Kým deti pochádzajúce z podpriemerne zarábajúcich rodín žijúcich v najslabších okresoch v priemere nepokoria ani hranicu 40. percentilu, tak deti z najlepších okresov dosiahnu až na 60. percentil (Obrázok 2). V medzinárodnom porovnaní sú rozdiely v regionálnej príjmovej mobilite na Slovensku porovnateľné s Francúzskom[19], a zároveň sú vyššie ako v Dánsku[20], no nižšie ako v USA[21] či Kanade[22].

Regionálne porovnanie poukazuje na silnú koreláciu medzi koeficientom relatívnej príjmovej mobility a očakávaným príjmom detí pochádzajúcich z podpriemerne zarábajúcich rodín. Čím je koeficient vyšší, a teda medzigeneračná príjmová mobilita je nižšia, tým nižší je očakávaný príjem detí v danom okrese (Graf 6).

Z týchto pozorovaní vychádzajú dva závery. Tým triviálnym je konštatovanie, že príjmová generačná chudoba je koncentrovaná v zaostávajúcich okresoch kvôli silnejšiemu vzťahu medzi príjmom rodičov a príjmom detí v týchto okresoch. Netriviálnym pozorovaním je, že z pohľadu kariérnych vyhliadok dieťaťa pochádzajúceho z príjmovo podpriemernej rodiny je veľmi podstatné, či vyrastá v rozvinutom alebo zaostávajúcom okrese.

Regionálne porovnanie príjmov detí pochádzajúcich z pätiny najmenej zarábajúcich rodín s výsledkami detí z pätiny najlepšie zarábajúcich rodín poukazuje na tri extrémne kombinácie (Graf 7). Prvým extrémom sú okresy s relatívne vysokým príjmom detí pochádzajúcich z nízko aj vysokopríjmových rodín. Takýto vzťah pozorujeme v Bratislave a širšom okolí (označené zlatou farbou). Druhý pól predstavujú okresy s vysokým príjmom detí z vysokopríjmových rodín a slabým výsledkom pre deti z nízkopríjmových rodín. Reprezentujú ho okresy Trebišov, Svidník či Poltár (označené zelenou farbou). Očakávaný príjem detí z vysokopríjmových rodín je porovnateľný s príjmom detí z obdobných rodín žijúcich v bratislavských okresoch. Avšak deti z nízkopríjmových rodín majú oveľa nižší príjem ako deti z podobných rodín žijúcich v Bratislave[23]. Tretím extrémom sú okresy so slabými výsledkami pre deti z bohatých aj chudobných rodín ako Revúca, Rožňava či Rimavská Sobota (označené červenou farbou). V týchto okresoch dosahujú slabé výsledky deti z nízko aj vysokopríjmových rodín.

V regionálnom kontexte pozorujeme silnú koreláciu medzi relatívnou príjmovou mobilitou a dlhodobou úrovňou nezamestnanosti (Graf 8). Čím je priemerná nezamestnanosť v okrese vyššia, tým vyšší je koeficient relatívnej príjmovej mobility a tým pádom nižšia medzigeneračná mobilita.

Vzťah medzi nezamestnanosťou a príjmovou mobilitou sa prejavuje najmä na výsledkoch detí pochádzajúcich z podpriemerne zarábajúcich rodín (Graf 9). Priemerný príjmový percentil v tejto skupine detí je silno negatívne korelovaný s úrovňou nezamestnanosti. Deti z podpriemerne zarábajúcich rodín môžu očakávať výrazne nižší príjem, ak pochádzajú z okresov s vyššou nezamestnanosťou. Obdobný vzťah však nie je pozorovaný v druhej polovici príjmovej distribúcie. Úroveň nezamestnanosti nemá vplyv na príjmy detí pochádzajúcich z príjmovo nadpriemerných rodín. Toto pozorovanie, síce len na úrovni korelácie, môže naznačovať, že nezamestnanosť je fenomén s dlhodobými negatívnymi efektmi, ktoré prekračujú horizont jednej generácie.

Analýza vzťahu medzi príjmami rodičov a ich detí ukazuje, že medzigeneračná mobilita na Slovensku je pomerne vysoká v porovnaní s inými krajinami. Existujú však skupiny, ktoré silno replikujú príjmové postavenie svojich rodičov. Nízku mobilitu pozorujeme v menej rozvinutých okresoch a okresoch s vysokou nezamestnanosťou. Dôležitým zistením je, že mobilita je výrazne nižšia v prípade chlapcov pochádzajúcich zo znevýhodneného prostredia.

Deskriptívny charakter tohto komentára limituje priestor na odporúčania pre verejnú politiku. Avšak výrazné rozdiely v dosiahnutých výsledkoch chlapcov a dievčat pochádzajúcich z nízkopríjmových rodín, ktoré kopírujú závery z relevantnej zahraničnej literatúry, implikujú priestor na intervenciu cielenú najmä na chlapcov zo znevýhodneného prostredia.

Výsledky prezentované v tomto komentári otvárajú priestor pre nadväzujúci výskum, ktorý by sa mal zamerať na nízkopríjmové skupiny a na fenomén vnútroštátnej migrácie. Rozdelenie osôb v najnižšej príjmovej vrstve do skupín s reálne a deklaratívne nízkymi príjmami a následné porovnanie výsledkov detí pochádzajúcich z týchto dvoch skupín by umožnilo hlbšie porozumieť medzigeneračnej chudobe na Slovensku. Analýza regionálnej pracovnej mobility umožňuje popísať, do akej miery je medzigeneračná príjmová mobilita na Slovensku determinovaná lokálnymi ekonomickými podmienkami a do akej miery ju umocňuje alebo naopak tlmí fenomén pracovnej migrácie.

[1]     V prípade, že existuje genetický alebo dedičný vzťah medzi schopnosťami rodičov a detí, ktoré podmieňujú ich príjem, bude jestvovať určitá príjmová zotrvačnosť aj v prípade, ak by všetky deti boli vystavené rovnakým vonkajším vplyvom a príležitostiam, ktoré zahŕňajú výchovu, socioekonomické prostredie, kvalitu a prístup k vzdelaniu, atď..

[2]     Tento komentár je v poradí druhou analýzou medzigeneračnej príjmovej mobility na Slovensku. Prvé výsledky boli publikované v komentári https://www.mfsr.sk/files/archiv/priloha-stranky/17288/97/mobilita_prijmy_final_clean_20180516.pdf, kde autor identifikoval relatívne vysokú medzigeneračnú príjmovú mobilitu. Oproti komentáru Rizman (2018) skúma tento komentár príjmovú mobilitu na výrazne dlhšom období, do analýzy pridáva aj matky a dcéry a prináša výrazne detailnejší regionálny rozmer.

[3]     Vzhľadom na dátové obmedzenia je možné sledovať vzťahy len medzi biologickými rodičmi a ich deťmi. Je pravdepodobné, že príjmová úroveň niektorých biologických rodičov nemusí presne odpovedať finančným pomerom, v ktorých dieťa vyrastalo.

[4]     V prípade absolútnej mobility sa skúmajú rozdiely v príjmoch. Ak je napríklad príjem v jednej rodine o 30 % vyšší ako príjem v druhej rodine, tak v prípade úplnej absolútnej príjmovej imobility by príjem detí pochádzajúcich z prvej rodiny bol o 30 % vyšší ako príjem detí z druhej rodiny. V prípade dokonalej mobility by príjmy detí z oboch rodín boli v priemere rovnaké. V prípade, že by sa príjmové rozdiely prenášali len z polovice, by rozdiel v príjmoch detí bol 15 %. Tento prenos sa meria pomocou koeficientu absolútnej príjmovej mobility.

[5]     V prípade relatívnej mobility sa skúmajú rozdiely v postavení na príjmovom rebríčku. V prípade dokonalej relatívnej imobility budú deti presne replikovať príjmové postavenie svojich rodičov. Ak dieťa pochádza z 1 % najmenej zarábajúcich rodín, tak bude taktiež patriť do skupiny 1 % najmenej zarábajúcich detí. Ekvivalentne deti z 1 % najlepšie zarábajúcich rodín by patrili medzi 1 % najviac zarábajúcich vo svojej generácii atď.. V prípade dokonalej mobility bude očakávané postavenie detí na príjmovom rebríčku nezávislé od príjmového postavenia ich rodičov. Ak by sa príjmové rozdiely v postavení na príjmovom rebríčku prenášali z polovice, tak napríklad rozdiel 50 priečok v generácii rodičov znamená, že v generácii detí budú detí z lepšie situovaných rodín v priemere o 25 priečok vyššie než deti z horšie situovaných rodín.

[6]     Medzi hodnotou koeficientu absolútnej a relatívnej mobility neexistuje automatický vzťah. Vysoká absolútna mobilita je zlučiteľná s vysokou aj nízkou relatívnou mobilitou. Vezmime si napríklad situáciu, v ktorej je príjem rodičov rozložený extrémne nerovnomerne (napr. rodina A zarába 1 €, rodina B zarába 10 €, rodina C zarába 1000 €), ale príjem v generácii ich detí je relatívne podobný (dieťa z rodiny A zarába 1001 €, dieťa z rodiny B zarába 1002 €, dieťa z rodiny C zarába 1003 €). V takejto situácii sa bude indikátor absolútnej príjmovej mobility blížiť k nule, to znamená takmer dokonalú príjmovú mobilitu, avšak koeficient relatívnej príjmovej mobility sa bude rovnať 1, to znamená dokonalú imobilitu.

[7]     Vyššia mobilita žien v porovnaní s mužmi môže byť dôsledkom toho, že v posledných rokoch vykazujú mladé ženy vyššiu priemernú úroveň vzdelania než mladí muži.

[8]     Tabuľka 1 uvádza hodnoty koeficientov absolútnej a relatívnej príjmovej mobility. Riadok RODINA uvádza odhady koeficientov pre spoločný príjem biologického otca a matky. Riadok OTEC uvádza koeficienty vzhľadom na príjem otca a riadok MATKA koeficienty vzhľadom na príjem matky. Stĺpec DETI uvádza odhady koeficientov pre všetky deti, stĺpec SYN a DCÉRA ukazuje separátne odhady koeficientov pre synov a dcéry.

[9]     Koeficienty absolútnej medzigeneračnej mobility boli vypočítané z jednoduchej regresie: , v ktorej logaritmus príjmu dieťaťa  je vysvetľovaný príjmom rodiča log  a ostatnými vplyvmi, ktoré sú agregované v reziduáli ( ). Koeficient  interpretujeme ako koeficient absolútnej príjmovej mobility.

[10]   Koeficient relatívnej medzigeneračnej príjmovej mobility vychádza z regresie: v tomto prípade sa však neskúma vzťah medzi príjmom rodičov a detí v absolútnej forme, ale v relatívnom vyjadrení. Skupina rodičov a detí sa najprv rozdelí do sto rovnakých skupín – percentilov – podľa príjmu. V prvom (najnižšom) percentile je 1 % najmenej zarábajúcich, kým v stom (najvyššom) je 1 % najviac zarábajúcich. Operátor reprezentuje konkrétnu hodnotu jednotlivca na príjmovom rebríčku. Koeficient , je následne interpretovaný ako koeficient relatívnej medzigeneračnej príjmovej mobility.

[11]    Pre určenie príjmu v generácii rodičov a detí boli použité údaje Sociálnej poisťovne o vymeriavacích základoch pre platenie poistného z príjmu zo zamestnania, dohôd a samostatne zárobkovej činnosti. Pre výpočet príjmu bol použitý vymeriavací základ pre úrazové poistenie. V prípade nedostupnosti údajov o tomto vzťahu bol použitý najvyšší vymeriavací základ z dostupných poistných vzťahov. Analýza príjmov derivovaná z analýzy vymeriavacích základov sa teda približuje analýze hrubých príjmov. Nepracuje so sociálnymi transfermi, ktoré tvoria podstatnú časť disponibilných príjmov nízkopríjmových domácností. Analýza neaproximuje zdanenie, a preto nie je porovnateľná s analýzou dostupných disponibilných príjmov domácností. Limitáciou tohto prístupu sú nezachytené príjmy SZČO, konateľov a štatutárov firiem, ktorých deklarované príjmy derivované zo sociálnych odvodov sú výrazne nižšie než odhadované skutočné príjmy. Ďalšou limitáciou je nemožnosť zachytiť neoficiálne príjmy zo šedej ekonomiky ani príjmy zo zahraničia. Tieto okolnosti môžu viesť k skresleniu (nadhodnoteniu) odhadov mobility najmä v najnižších príjmových skupinách.

[12]    V prípade generácie rodičov boli tieto údaje o poistných vzťahoch agregované ako suma za obdobie rokov 2004 – 2012 s cieľom zachytiť vplyv príjmu rodičov počas dospievania ich detí. V prípade generácie detí boli údaje agregované ako suma v období rokov 2017 – 2022. V prípade generácie rodičov boli do skúmanej vzorky zahrnutí len rodičia v produktívnom veku. V prípade detí boli do vzorky zahrnuté deti, ktoré boli v období po roku 2017 staršie ako 27 rokov. Osoby mladšie ako 27 rokov neboli zahrnuté, kvôli možnému skresleniu výsledkov vplyvom rozdielnej dĺžky vzdelávania. Do skúmanej vzorky boli zahrnuté deti, u ktorých je možné identifikovať oboch biologických rodičov.

[13]    Medzinárodné porovnanie koeficientov medzigeneračnej mobility komplikuje fakt, že rôzne štúdie používajú rôzne dlhé časové rady, na ktorých skúmajú medzigeneračné vzťahy. Vo všeobecnosti platí, že čím kratšie je obdobie, na ktorom sa pozoruje príjem rodičov a ich detí, tým nižší je koeficient relatívnej aj absolútnej mobility. Časové obdobie, v ktorom je pozorovaný príjem rodičov a príjem detí v tomto komentári, je dlhšie v porovnaní s Boustan et al. (2025) aj OECD (2018). Je preto možné predpokladať, že odhady založené na časovo identickom období by v ostatných štátoch priniesli vyššie koeficienty medzigeneračnej mobility, čo by viedlo k posunu Slovenska do skupiny krajín s najvyššou mierou mobility.

[14]    Otvorenou otázkou ostáva, do akej miery sú už tak relatívne zlé výsledky detí z chudobných rodín skreslené nedeklarovaným príjmom, prácou v šedej ekonomike a migráciou rodičov. Ak deti pochádzajúce z tejto skupiny rodičov dosahujú relatívne dobré výsledky, tak skutočné výsledky zvyšku detí pochádzajúcich z 5% najmenej zarábajúcich domácností budú ešte horšie.

[15]    Chetty et al., 2020

[16]    Bertrand and Pan 2013

[17]    Chetty et al., 2025

[18]    V prípade, že nízkopríjmové domácností sú koncentrované v špecifických okresoch, môžeme pozorovať vysokú medzigeneračnú mobilitu aj napriek výrazným regionálnym rozdielom v priemerných očakávaných príjmoch detí.

[19]    Kenedi & Sirugue, 2023

[20]    Eriksen & Munk, 2020

[21]    Chetty et al., 2014

[22]    Corak, 2017

[23]    Výrazne lepšie výsledky v okresoch hlavného mesta sú do veľkej miery ovplyvnené aj vyššou priemernou mzdou pozorovanou v týchto okresoch.

Príspevok Vedia sa nové generácie odpútať od príjmovej triedy rodičov? Záleží na pohlaví a regióne je zobrazený ako prvý na Rada pre rozpočtovú zodpovednosť.

Zvuková verzia komentára:

Ani deklarovaný rozpočtový cieľ vlády znížiť deficit na úroveň 2,8 % HDP do roku 2028 nebude stačiť na trvalé uzdravenie verejných financií, najmä pre dopady spojené so starnutím populácie. Podľa RRZ by bez pokračovania konsolidácie mohol deficit do roku 2040 opäť stúpnuť k úrovni 5 % HDP a hrubý dlh k hranici 75 % HDP. Ďalšia konsolidácia tak bude nevyhnutná, avšak jej rozsah bude závisieť aj od konsolidačných balíčkov v rokoch 2026 až 2028, ich zloženia a makroekonomických dopadov. Čím menej budú konsolidácie brzdiť ekonomický rast, tým menšia bude potreba budúcich opatrení.

Konsolidačný balíček schválený vládou na rok 2026 má v priebehu budúcej dekády výrazne horšie dopady na verejné financie aj ekonomický rast oproti stratégiám, ktoré by menej zaťažovali ekonomiku. Aktuálna konsolidácia pre rok 2026 sa vo veľkej miere opiera o vyššie zaťaženie ekonomickej aktivity, najmä práce, a neobsahuje dostatočné trvalé úspory v správe štátu či v sociálnych transferoch, čo obmedzuje možnosti dlhodobého rastu. Jej dopady sú výrazne horšie nielen v porovnaní s tými najefektívnejšími stratégiami, ale aj oproti stratégii, keby sa výdavky a príjmy znižovali alebo zvyšovali proporčne podľa ich súčasného podielu v rozpočte (tzv. generická konsolidácia).

Ak by bola konsolidačná stratégia v štruktúre aktuálneho balíčka použitá na dosiahnutie cieľov do roku 2028, takáto protirastová rozpočtová politika by si v priebehu nasledujúcej dekády v porovnaní s najefektívnejšími stratégiami vyžiadala prijatie navyše dodatočného balíka trvalých opatrení v objeme približne 1,0 % HDP (1,4 mld. eur v dnešných cenách). Miera neefektivity voči konsolidačnému úsiliu potrebnému na splnenie cieľov do roku 2028 v celkovom objeme 3,2 % HDP (4,5 mld. eur) tak predstavuje 32 %.

Inými slovami, tretina konsolidačného úsilia pre rok 2026 by bola vyvinutá len na neutralizovanie zlej štruktúry opatrení bez vplyvu na samotné ozdravovanie verejných financií a pokračovanie v tejto stratégii aj v rokoch 2027 a 2028 si vyžiada v priebehu budúcej dekády prijatie navyše minimálne jedného konsolidačného balíčka.

Tento komentár sumarizuje výsledky súbežne zverejnenej diskusnej štúdie RRZ, ktorá posudzuje konsolidačné stratégie z hľadiska dlhodobých dopadov na ekonomiku a verejné financie[4], a zároveň využíva rovnakú metodiku na vyhodnotenie aktuálne prijatého konsolidačného balíčka.

Vláda v snahe pokračovať v ozdravovaní verejných financií prijala pre rok 2026 konsolidačný balíček s návrhom opatrení v celkovom deklarovanom objeme 2,7 mld. eur (1,9 % HDP) s ambíciou znížiť deficit verejných financií medziročne o 0,9 p.b. HDP na 4,1 % HDP.

Z hľadiska hodnotenia kvality konsolidácie sú kľúčové tieto faktory:

• dosiahnutie vládou stanoveného fiškálneho cieľa pre rok 2026;
• trvalosť zavádzaných opatrení;
• štruktúra konsolidačného balíčka.

Podľa aktuálnej prognózy RRZ je deficit v roku 2026 odhadovaný na úrovni 4,5 % HDP[5]. Očakávané medziročné zníženie deficitu pre rok 2026 je tak v porovnaní s rozpočtovým cieľom vlády len približne polovičné – namiesto 0,9 p.b. len 0,5 p.b. Je to hlavne z dôvodu nižšie odhadovaného príspevku konsolidačného balíčka, ktorý podľa RRZ dosiahne objem 1,6 mld. eur (1,1 % HDP)[6]. Zároveň má podľa hodnotenia RRZ časť opatrení dočasný charakter, najmä na výdavkovej strane (tretina avizovaných úspor nie je trvalá), čo zvyšuje potrebu dodatočnej konsolidácie v ďalších rokoch.

Z hľadiská štruktúry aktuálneho balíčka a jeho možných makroekonomických dopadov platí, že balíček je z takmer dvoch tretín postavený na navyšovaní príjmov (62 % z celkového objemu), a to najmä zvyšovaní zaťaženia práce (42 %). Spolu s ďalším navyšovaním korporátnych daní (3 %), minimálnymi a dočasnými škrtmi v oblasti sociálnych transferov (13 %) a obsluhe štátu (21 % celkového objemu) to nevytvára dostatočný priestor na ochranu rastového potenciálu ekonomiky.

Na to, aby bol v roku 2028 dosiahnutý rozpočtový cieľ na úrovni 2,8 % HDP, je potrebné vo fiškálnej trajektórii stanovenej vládou zohľadniť menší objem konsolidácie odhadovaný RRZ pre rok 2026 ako aj dočasnosť niektorých opatrení[7]. V tejto analýze zároveň predpokladáme, že pre dosiahnutie cieľa bude použitá konsolidačná stratégia v rovnakej štruktúre, ako balíček pre rok 2026.

Zároveň platí, že bez pokračovania v konsolidačnom úsilí po roku 2028 by dosiahnutie tejto úrovne deficitu nestačilo na zastabilizovanie dlhu ani na jeho udržanie blízko maastrichtského limitu 60 % HDP. Deficit by už v roku 2030 bez ďalších opatrení vlády opäť prekročil úroveň 3 % HDP. Potom by vplyvom demografického vývoja a chýbajúcich ďalších opatrení ďalej rástol a do konca budúcej dekády by sa zvýšil o ďalšie 2 p.b. na 5,3 % HDP. Verejný dlh by medzitým vzrástol o 20 p.b. a v roku 2040 dosiahol približne 78 % HDP.

Demografické zmeny však nie sú jediným faktorom, ktorý prispieva k zhoršeniu deficitu a nárastu zadlženosti. Vývoj deficitu aj dlhu by bol oproti stavu s aktuálnou konsolidáciou priaznivejší, pokiaľ by vláda v rokoch 2026 až 2028 konsolidovala len výlučne tzv. generickou konsolidáciou. Ide o stratégiu, ktorá by nemenila doterajšiu štruktúru rozpočtu, ale zvyšovala by príjmy a znižovala výdavky proporčne k dnešnému nastaveniu verejných financií. Deficit verejných financií by pri takejto stratégii do konca budúcej dekády neprekonal 5 % HDP a dlh by ostal pri úrovni 75 % HDP.

Pokiaľ je cieľom vlády stabilizovať dlh a deficit, tak za úspešné konsolidačné stratégie považujeme také, ktorých realizácia v rokoch 2026 až 2028 (na grafoch 2 a 3 označené modrými čiarami) si po dosiahnutí cieleného deficitu v roku 2028 vyžaduje čo najmenší objem dodatočnej konsolidácie v ďalšom období[8]. Z pohľadu úspešnosti v dosahovaní dlhodobo zdravších verejných financií sú teda efektívnejšie než generická konsolidačná stratégia.

Úspešnosť konsolidačnej stratégie nezávisí len od toho, či plní strednodobé fiškálne ciele, ale aj od jej zloženia a stredno- aj dlhodobých makroekonomických dopadov. Práve štruktúra opatrení určuje, aké veľké dodatočné úspory alebo zvýšenie príjmov bude potrebné v budúcnosti[9].

Z tejto perspektívy potom pôsobí konsolidačný balíček schválený pre rok 2026 horšie na verejné financie aj ekonomický rast, než keby vláda znižovala výdavky resp. navyšovala príjmy proporčne s dnešným nastavením rozpočtu. Vládou zvolená konsolidácia verejných financií pre rok 2026 je tak hodnotená ako menej úspešná než generická konsolidácia – stratégia bez akejkoľvek pridanej hodnoty zo strany tvorcov rozpočtovej politiky (Graf 2, hnedé čiary).

V grafoch nižšie sú porovnané dlhodobé fiškálne dopady použitia možných konsolidačných stratégií[10] (úspešných, neúspešných, stratégii zodpovedajúcej aktuálnemu konsolidačnému balíčku) v rokoch 2026 až 2028, ktoré rôznymi spôsobmi znižujú deficit v roku 2028 na požadovaných 2,8 % HDP.

Ako vyzerajú úspešné konsolidačné stratégie

Úspešné konsolidačné stratégie[11] majú v rokoch 2029 až 2040 v porovnaní s generickou konsolidačnou stratégiou menšiu potrebu dodatočnej konsolidácie vďaka vyššiemu dlhodobému rastu ekonomiky dosiahnutého ich štruktúrou. V snahe dodržať stanovený konsolidačný cieľ, minimalizovať potrebu dodatočnej konsolidácie a zlepšiť rastový potenciál ekonomiky opatrenia v úspešných konsolidáciách spravidla spĺňajú tieto charakteristiky :

• podstatnými trvalými úsporami na prevádzke štátu, celkových úsporách v sociálnej oblasti a ostatných výdavkoch sa vytvára priestor na navýšenie prostriedkov na verejné investície;
• zvýšenie nedaňových príjmov (tržieb) umožňuje nižšie zaťaženie firiem a práce.

Úloha spotrebných daní je kľúčová: úspešné stratégie predpokladajúce ich výraznejší nárast[12]

• vytvárajú možnosti na čiastočnú kompenzáciu krátkodobých strát súvisiacich s konsolidáciou domácnostiam prostredníctvom zvýšenia adresnosti sociálnych transferov;
• prinášajú dodatočné zdroje umožňujúce vyššie verejné investície a podstatne nižšie dane z ekonomickej aktivity, čo podporuje dlhodobé zvýšenie rastového potenciálu ekonomiky.

Bez ohľadu na celkový pomer úprav na výdavkovej a príjmovej strane rozpočtu úspešné stratégie vyžadujú v porovnaní so súčasným nastavením výrazné zmeny výdavkových aj príjmových mixov.

Najúspešnejšie konsolidačné stratégie teda nie sú zamerané nutne len na výdavkové škrty. Pokiaľ by sa totiž vlády obmedzili len na úspory, stimulácia rastového potenciálu ekonomiky a teda aj zisky v podobe nižšej potreby konsolidácie v neskoršom období by boli v porovnaní s generickou konsolidáciou malé. Zmena aktuálneho protirastového daňového mixu s cieľom zníženia daní z aktivity, uskutočnená súbežne s úspornými opatreniami, je nevyhnutná pre navýšenie budúceho rastového potenciálu ekonomiky[13] a zvýšenia jej odolnosti[14] voči možným budúcim negatívnym šokom. Výsledkom je výrazne nižšia potreba dodatočnej konsolidácie v priebehu budúcej dekády, rýchlejšie rastúca a odolnejšia ekonomika.

Dôvody neúspešnosti vládneho konsolidačného balíčka

Okrem očakávaného nedosahovania budúcoročného cieľa pre deficit (4,1 % HDP) a vysokému podielu dočasných opatrení (19 % z celkového balíčka) je problémom aktuálneho konsolidačného balíčka pre rok 2026 jeho štruktúra, ktorá výrazne znižuje rastový potenciál krajiny.

Konkrétne ide o nasledujúce črty:

• prudké navyšovanie daní z práce;
• úspory na prevádzkových nákladoch štátu sú z veľkej časti dočasného charakteru;
• úspory v sociálnej oblasti predstavujú len malú časť konsolidačného úsilia;
• redukcia výdajov na verejné investície;
• nezvyšovanie nedaňových príjmov a len symbolický nárast spotrebných dani.

Dodatočná potreba konsolidácie vyplývajúca z implementácie schváleného balíčka pre rok 2026 je z dôvodu potreby splnenia predpísaného konsolidačného cieľa v roku 2028 (deficit na úrovni 2,8 % HDP) určená za predpokladu zachovania rovnakej konsolidačnej stratégie[15] aj v rokoch 2027 a 2028[16].

Na to, aby sa vývoj v dlhodobom horizonte po aktuálnom konsolidačnom balíčku dorovnal scenáru generickej konsolidácie, bude potrebné medzi rokmi 2029 až 2040 urobiť trvalé konsolidačné opatrenia s objemom aspoň 0,4 % HDP[17] (Graf 3, pravá časť). Naopak, v prípade realizácie konsolidácie cez prorastové stratégie by bola potreba konsolidácie v porovnaní s generickou konsolidáciou nižšia v priemere o 0,6 % HDP (Graf 3, ľavá časť[18]).

Ozdravovanie verejných financií vedené stratégiou podľa aktuálneho konsolidačného balíčka aj v rokoch 2027 a 2028 tak navyšuje dodatočnú potrebu konsolidácie v porovnaní s úspešnými, prorastovými balíčkami do konca budúcej dekády trvalo o vyše 1,0 % HDP[19]. Znamená to, že verejné financie v priebehu budúcej dekády stratia voči nim približne 1,4 mld. eur v dnešných cenách.

Celkový objem konsolidácie potrebný na dosiahnutie rozpočtových cieľov do roku 2028 dosahuje v tomto hodnotení úroveň 3,2 % HDP[20]. Miera neefektivity zvolenej konsolidačnej stratégie tak predstavuje 32 %. V prípade, že pre roky 2027 a 2028 budú konsolidačné opatrenia s odlišnou štruktúrou, sa miera neefektivity celkovej stratégie za všetky tri roky spolu môže meniť. Vzhľadom na zvolenú štruktúru balíčka pre rok 2026 sa však čiastková neefektivita pre samotný rok 2026 už nemení a zostáva na odhadnutej úrovni 32 %.

Implementovanie predstavenej konsolidačnej stratégie s cieľom dosiahnuť podobnú úroveň dlhu a deficitu ako pri prorastových stratégiách si v budúcej dekáde vyžiada navyše minimálne jeden dodatočný konsolidačný balíček[21]. Táto stratégia tak umelo predlžuje dĺžku trvania konsolidácie, ako aj celkovú veľkosť konsolidácie, čo môže viesť ku tzv. konsolidačnej únave.

Dodatočná potreba konsolidácie optikou konsolidačných stratégií

Graf 3 zobrazuje vplyv voľby opatrení patriacich ku jednotlivým konsolidačným stratégiám na dodatočnú potrebu konsolidácie v období 2029 až 2040. Stratégie sú znázornené vo forme bodov na jednej vertikále – šesť rôznofarebných bodov zodpovedá jednej konkrétnej konsolidačnej stratégii pričom farebné odlíšenie zodpovedá opatreniam: nedaňové príjmy (šedá), daňová sadzba z ekonomickej aktivity (modrá), daňová sadzba zo spotreby (zelená), sociálne transfery (hnedá), prevádzka štátu (červená) a verejné investície (fialová). Celková miera úprav v jednotlivých nástrojoch je pre danú konsolidačnú stratégiu zobrazená na vertikálnej osi a proporčne zodpovedá podielu schváleného konsolidačného balíčka pre rok 2026 na celkovom plánovanom objeme konsolidácie. Úpravy v šiestich fiškálnych nástrojov zodpovedajúce generickej konsolidácii sú znázornené príslušnými farebnými kosoštvorcami na y-ovej osi.

Jednotlivé šestice bodov zobrazujú výsledky tisícok simulácií modelu OGRE podľa postupu uvedeného v Diskusnej štúdii (Box 1) vedúcich k úspešným resp. neúspešným konsolidačným stratégiám.

Dodatočná potreba konsolidácie je pre každú stratégiu uvádzaná ako čistá súčasná hodnota súčtu budúcich rozdielov očakávaného deficitu vyplývajúceho z implementácie danej stratégie a očakávaného deficitu pri implementácii generickej konsolidácie. Kladný výsledok (pravá časť grafu) znamená, že daná stratégia je spojená s očakávaním vyššieho deficitu v budúcnosti než by sa dalo očakávať pri generickej konsolidácie. To znamená, že taká stratégia je hodnotená ako neúspešná a mieru jej neúspešnosti indikuje údaj o dodatočnej potrebe konsolidácie (x-ová os). Úspešné stratégie sú zobrazené v ľavej časti grafu, nakoľko ich potreba dodatočnej konsolidácie je záporná. Stratégia orámovaná hnedou farbou znázorňuje nastavenie a hodnotenie aktuálneho konsolidačného balíčka .

Graf 3 poukazuje na to, že:

• Na príjmovej strane rozpočtu vyžadujú úspešné konsolidačné stratégie výrazné zníženie daňových sadzieb z ekonomickej aktivity financované najmä nárastom spotrebných daní a tržieb. Naopak, neúspešné stratégie výrazne navyšujú dane z ekonomickej aktivity, kým spotrebné daňové sadzby a tržby ostávajú v priemere nezmenené.
• Na výdavkovej strane vyžadujú úspešné konsolidačné stratégie zásadné zníženie výdavkov na prevádzku štátu a mierne zníženie celkového balíka na sociálne transfery, čo umožňuje navýšiť výdavky na (produktívne) verejné investície. Na druhej strane, neúspešné stratégie navyšujú výdavky na prevádzku štátu, čo financujú znížením výdavkov na verejné investície.

Znamená to, že úspešné stratégie vedú k zoštíhleniu štátu, kým neúspešné jeho veľkosť dlhodobo navyšujú. Pri úspešných stratégiách stojí splnenie predpísaného konsolidačného cieľa v roku 2028 na podstatnom znížení výdavkov na prevádzku štátu, vyššej dane zo spotreby a navýšení tržieb. To vytvára priestor na pokles daní z aktivity, ktoré spolu s vyšším objemom verejných investícií dlhodobo zvyšujú rastový potenciál ekonomiky. Úspešné stratégie tiež mierne zmenšujú celkový balík určený na sociálne transfery, čo v prípade súbežného zvýšenia adresnosti sociálneho systému minimalizuje dočasné negatívne dopady konsolidácie na domácnosti.

Štruktúra neúspešných stratégií je postavená najmä na zvyšovaní daní z ekonomickej aktivity, ktorými financujú štedrejší sociálny systém a vyššie náklady na prevádzku štátu. Vyššie dane z ekonomickej aktivity spolu s poklesom výdavkov na verejné investície zmenšujú priestor na rast ekonomiky v priebehu budúcej dekády.

Optikou dodatočnej potreby konsolidácie je štruktúra schváleného konsolidačného balíčka pre rok 2026 (orámovaná šestica bodov) hodnotená ako neúspešná stratégia, a to najmä z dôvodu výrazného navýšenia zaťaženia ekonomickej aktivity, minimálnym úsporám na prevádzke štátu a znižovaním výdavkov na verejné investície. Navyše uvedená stratégia nedostatočne využíva priestor na zvyšovanie spotrebných daní či tržieb.

[1]     Korešpondenčný autor: zuzana.mucka@rrz.sk

[2]     pavol.majher@rrz.sk

[3]     Za pripomienky k tomuto materiálu ďakujeme J. Kubalovi (IFP) a M. Marenčákovi (NBS).

[4]      Múčka, Z., Kandričák, J., Koško, J., Majher, P. (2026): Ako sa vyhnúť konsolidačnej pasci. Diskusná štúdia RRZ č. 1/2026.

[5]      RRZ (2025): Hodnotenie Návrhu rozpočtu verejnej správy na roky 2026 až 2028.

[6]      RRZ balíček konsolidačných opatrení analyzovala podrobne v stanovisku zverejnenom na začiatku novembra 2025.

[7]      Objem plánovanej konsolidácie sa v oboch rokoch 2027 a 2028 navyšuje o 0,25 p.b. Dočasnosť niektorých konsolidačných opatrení je zohľadnená v roku 2029 modelovaným uvoľnením fiškálnej politiky v objeme 0,2 % HDP v príslušnej štruktúre.

[8]     Vrátane konsolidácie vyplývajúcej z možného použitia dočasných ozdravných opatrení v rokoch 2026 až 2028.

[9]     Existujú aj iné, modelovo neuchopiteľné faktory, ktoré ovplyvňujú úspešnosť konkrétnej konsolidačnej stratégie – zmeny v zložitosti, transparentnosti a predvídateľnosti daňového systému, zmeny v systémoch výnimiek a úľav či adresnosti sociálneho systému, transparentnosť a kredibilita v komunikácii opatrení súvisiacich s konsolidáciou. Všetky tieto faktory môžu zásadne prispieť k úspešnosti či neúspešnosti konkrétnej konsolidačnej stratégie, podporiť či zabrzdiť konkurencieschopnosť ekonomiky, alebo prílev priamych zahraničných investícií. Nad rámec faktorov súvisiacich priamo s konkrétnou konsolidačnou stratégiou sú tu ďalšie okolnosti, ktoré môžu ovplyvniť úspech konsolidácie ako takej – nálada na trhu práce, geopolitické faktory a fáza hospodárskeho cyklu domácej ekonomiky aj v zahraničí, či zmeny v politike ECB. Hoci tieto faktory vedia výrazne ovplyvniť konečnú úspešnosť konkrétnej konsolidačnej stratégie, z dôvodu neutrality hodnotenia a vzájomnej porovnateľnosti jednotlivých stratégií nie sú v tejto analýze uvedené faktory zohľadňované.

[10]    Detailný popis (modelových) stratégií je uvedený v diskusnej štúdii o hodnotení konsolidačných stratégií uvedenej vyššie.

[11]    určené postupom podľa diskusnej štúdie o hodnotení konsolidačných stratégií uvedenej vyššie.

[12]    Ide o modelovaný nárast efektívnej daňovej sadzby. Nejde teda nevyhnutne o zvýšenie základnej sadzby DPH, ale napríklad aj o zjednotenie daňových sadzieb, odstránenie výnimiek, ktoré sú aktuálne aplikované aj na luxusné služby, či zvýšenie nižších sadzieb. Úloha spotrebných daní je daná ich vo všeobecnosti malou a krátkodobou ekonomickou škodlivosťou ich nárastu, vcelku veľkým priestorom na ich zvyšovanie, ale aj relatívne malým priestorom na zvyšovanie tržieb.

[13]    Dlhodobý rast je sčasti podporený aj vyššími výdavkami na (produktívne) verejné investície.

[14]    Citlivostná analýza zameraná na dopady možných budúcich negatívnych šokov na charakterizáciu úspešných stratégií je súčasťou technického materiálu.

[15]    Vzhľadom na očakávané nesplnenie predpísaného fiškálneho cieľa v roku 2026 je objem nedodržanej konsolidácie presunutý z roku 2026 proporčne na roky 2027 a 2028. Vypršanie dočasných opatrení prítomných v konsolidačnom balíčku pre rok 2026 je zohľadnené a modelované formou dekonsolidácie v príslušnej štruktúre a objeme zodpovedajúcich dočasným opatreniam v roku 2029.

[16]    Tento zjednodušený predpoklad zároveň aj odráža pozorovanú skúsenosť z konsolidačných balíčkov pre roky 2024 až 2026, ktorých štruktúra, prístup jednorazovým resp. dočasným opatreniam, schopnosti dodržať deklarovanú fiškálnu trajektóriu ako aj spôsob komunikácie sa prakticky donedávna nemenil.

[17]    Uvedené údaje sú kalkulované cez princíp priemernej čistej súčasnej hodnoty na rozdiel budúcich deficitov (priemer vyhodnocovaný na horizonte 10 rokov). Údaj zohľadňuje navýšenie potreby dodatočnej konsolidácie z dôvodu implementovania dočasných opatrení v aktuálnom konsolidačnom balíčku

[18]    Údaj zodpovedá priemeru ročnej hodnoty stratégií nachádzajúcich sa na ľavej strane Grafu 4. Všetky stratégie sú uskutočňované trvalými opatreniami v priebehu rokov 2026 až 2028 s cieľom dosiahnutia predpísanej fiškálnej trajektórie.

[19]    Uvedené údaje sú kalkulované aplikujúc princíp priemernej čistej súčasnej hodnoty na rozdiel budúcich primárnych prebytkov na horizonte 10 rokov.

[20]    4,5 mld. eur vyjadrené v nominálnom HDP odhadovanom pre rok 2026.

[21]    Aj v prípade použitia najúspešnejších konsolidačných stratégií v rokoch 2026-2028 bude v budúcnosti potrebné prijímať ďalšie opatrenia na kompenzáciu negatívneho vplyvu demografických zmien. Nepriaznivá štruktúra aktuálneho balíčka však zdvojnásobuje potrebu dodatočnej konsolidácie v prípade, že vláda by chcela v priebehu budúcej dekády zabezpečiť plnenie maastrichtských kritérií pre verejný dlh a celkový deficit.

Príspevok Nezáleží len na veľkosti konsolidácie, ale aj na jej štruktúre je zobrazený ako prvý na Rada pre rozpočtovú zodpovednosť.

Príspevok Fiškálne výzvy prechodu na nízkouhlíkovú ekonomiku je zobrazený ako prvý na Rada pre rozpočtovú zodpovednosť.

Konsolidačný balíček bude mať výrazne negatívny vplyv na vývoj ekonomiky počas najbližších štyroch rokov. Najsilnejšie sa prejaví v roku 2026, keď bude rast ekonomiky o 0,36 p. b. nižší v porovnaní so scenárom bez konsolidácie. V dlhšom horizonte ekonomiku zaťažuje najmä postupne nabiehajúce trvalé zvýšenie daňovo-odvodového zaťaženia práce, ktoré brzdí ekonomickú aktivitu. Od roku 2027 bude tento negatívny vplyv čiastočne tlmený vyprchaním niektorých úsporných opatrení na strane výdavkov. V neskorších rokoch sa začne vo väčšej miere prejavovať pozitívny dôsledok konsolidácie – nižšia riziková prirážka – vďaka ktorej sa rast ekonomiky do konca dekády vyrovná a v ďalších rokoch prevýši rasty oproti scenáru bez konsolidácie. V dôsledku strednodobého oslabenia rastu a zvýšeného daňového zaťaženia bude trvať približne 12 rokov, kým sa úroveň HDP priblíži k úrovni, ktorú by dosiahla bez konsolidačných zásahov. Dlhé obdobie návratu k ekonomickej výkonnosti je dané nevhodnou štruktúrou opatrení – vysokou váhou opatrení s viac škodlivým dopadom na ekonomický rast.

Napriek dočasným stratám je konsolidačný balíček v dlhodobom horizonte ekonomicky výhodnejší než scenár bez akejkoľvek konsolidácie. Trvalo nižšia riziková prirážka, pomalší rast dlhu a znížený deficit postupne prevážia nad negatívnym efektom vyššieho daňového zaťaženia. Vzhľadom na veľmi zlý východiskový stav verejných financií sú pozitívne efekty ich ozdravenia silnejšie než negatívne dopady na strednodobý rast.

Vláda SR prestavila začiatkom jesene 2025 opatrenia, pomocou ktorých by mala v roku 2026 pokračovať v procese znižovania deficitu verejných financií. Predstavené opatrenia nepostačujú na také zníženie deficitu, ktoré by zastavilo nárast dlhu, v ďalších rokoch tak budú musieť byť prijímané dodatočné opatrenia. Stabilizácia dlhu verejnej správy je len prvým nevyhnutným krokom na to, aby si Slovensko dokázalo postupne vytvoriť dostatočne veľký vankúš na zvládanie neočakávaných kríz v budúcnosti.

Po predstavení navrhovaných RRZ pripravila a zverejnila[3] kvantifikáciu dopadu konsolidačných opatrení (balíčka), v ktorej sa okrem vplyvu na verejné financie či jeho distribučné efekty zamerala aj na jeho vplyv na ekonomiku, teda makroekonomický vplyv štruktúry balíčka. Nad rámec už zverejnenej kvantifikácie poskytuje tento komentár detailnejší pohľad na dopady balíčka aj podľa jednotlivých opatrení. Komentár si kladie dve kľúčové otázky:

1/ Ako veľmi a na ako dlho zníži balíček rast ekonomiky?

2/ Oplatí sa prijať balíček, keď jeho strednodobé dopady na ekonomiku sú negatívne?

Pred hlbším zodpovedaním položených otázok je však nevyhnutné zadefinovať, ako budeme vyhodnocovať makroekonomické dopady balíčka, čiže voči akému scenáru sa má porovnávať očakávaný vývoj jednotlivých ekonomických veličín po jeho prijatí[4].

Neprijatie balíčka by prispelo k zvýšeniu rizikovej prirážky[5] na štátne dlhopisy a postupnému zhoršovaniu ratingových hodnotení krajiny[6]. V prostredí vysokých úrokových sadzieb by domácnosti aj firmy čoraz viac tlmili reálnu investičnú aktivitu. Domácnosti by vo výrazne väčšej miere uprednostňovali spotrebu a silný domáci dopyt by postupne pôsobil proinflačne, čo by sa odrazilo aj na požadovanom dynamickejšom raste miezd. Výsledkom by bolo postupné prehrievanie, strata investičnej atraktivity a konkurencieschopnosti[7] z pohľadu zahraničných investorov, sprevádzanej pomalším rastom potenciálu. V prostredí zvyšujúcej sa rizikovej prirážky a pretrvávajúceho prehrievania ekonomiky by konsolidácia verejných financií predstavovala nevyhnutný krok na zabránenie ďalšiemu útlmu rastového potenciálu ekonomiky[8]. Relatívne vyššia riziková prirážka v scenári bez konsolidácie tak v značnej miere ovplyvňuje náhľad na prínos konsolidačného balíčka na jednotlivé makroekonomické veličiny.

Ako veľmi ublíži konsolidačný balíček ekonomike

Očakávané dopady prijatia konsolidačného balíčka na slovenskú ekonomiku v priebehu najbližších rokov boli vyčíslené pomocou makroekonomického prognostického modelu RRZ[9]. Scenár predpokladaného vývoja ekonomiky po prijatí balíčka bol porovnaný s možným vývojom bez jeho prijatia.

Konsolidačný balíček, postavený z veľkej časti na výraznom zvyšovaní daňového zaťaženia aktivity a dočasných výdavkových úsporách bude zásadne znižovať rast ekonomiky najmä v budúcom roku, kedy bude rast ekonomiky v dôsledku prijatia balíčka nižší o 0,36 p.b. (Graf 1). V roku 2027 budú relatívne najsilnejšie negatívne dôsledky príjmových opatrení čiastočne kompenzované bázickým efektom vypršania časti úsporných opatrení vo výdavkoch. Očakáva sa, že ekonomika dosiahne rast, ktorý by mala bez konsolidácie, v roku 2029.

Každá konsolidácia má bezprostredne negatívny vplyv na vývoj ekonomiky, dopad v dlhodobejšom horizonte je však závislý od zvolenej skladby prijatých opatrení. Hoci pozitíva konsolidácie (nižšia riziková prirážka) budú postupne prevažovať nad negatívami (strata na ekonomickom raste), protirastová štruktúra kvantifikovaného konsolidačného balíčka bude viesť k dlhodobým stratám. Do roku 2029 stratí ekonomika približne 0,9 percenta HDP a táto strata bude v plnej miere vymazaná až v priebehu druhej polovice budúcej dekády.

Prebiehajúce demografické zmeny implikujú veľký očakávaný nápor na verejné financie v najbližších desaťročiach. Vláda nedostatočne využíva z pohľadu rastu menej škodlivé opatrenia, najmä na základe analýz cielené dlhodobo udržateľné úspory na prevádzke štátu, zvýšenie adresnosti v sociálnom systéme, či zvyšovanie majetkových daní[10]. Výrazný nárast ceny práce a ďalšie zvyšovanie firemných daní v rozpore s doterajšími odporúčaniami pre Slovensko znižuje konkurencieschopnosť a inovačný potenciál ekonomiky. Ide o opatrenia, ktoré sú pre rast ekonomiky dlhodobo najškodlivejšie[11] a môžu priniesť vopred nevyčísliteľné, no dlhodobé straty na investičnej atraktivite krajiny, a teda aj na jej potenciálnom raste v budúcnosti. Navyše charakter časti opatrení (napr. tých zameraných voči SZČO, alebo tých ktoré výrazne zhoršujú konkurencieschopnosť prostredníctvom neprimerane vysokého daňovo-odvodového zaťaženia) zvyšuje šancu prijímania zmien na ich korekciu a  zvyšujú potrebu dodatočného konsolidovania v neskoršom období[12].

V spojení s plánovaným rýchlym tempom a veľkým objemom konsolidácie v budúcich rokoch tak môže byť úspešnosť ozdravovania verejných financií v budúcnosti ohrozená[13], najmä pokiaľ by bolo vedené jednostranne, resp. výrazne na príjmovej strane.

Ako zmení konsolidačný balíček charakter ekonomiky v priebehu prebiehajúcej dekády

• r-g diferenciál: Aj pri existujúcej štruktúre balíčka by mal byť po troch rokoch od jeho implementácie dosiahnutý jeden z cieľov konsolidácie – pokles tzv. r-g diferenciálu[14] pod úroveň, ktorú by v tom čase mal bez konsolidácie. Vďaka konsolidácii bude trvalo nižšie úročenie dlhu[15], spolu s ekonomickým rastom na konci horizontu dosahujúcim úroveň scenára bez konsolidácie, od roku 2029 prispievať k spomaleniu tempa rastu zadlženia. (Graf 2).

• Trh práce: Príjmové opatrenia budú negatívne ovplyvňovať situáciu na trhu práce prostredníctvom nižšej zamestnanosti a pomalšie rastúcej nominálnej mzdy v porovnaní s očakávaním bez konsolidácie, pričom efekty budú najvýraznejšie v roku 2027. Zamestnanosť bude klesať primárne z dôvodu opatrení zameraných na SZČO, kým opatrenia zvyšujúce zaťaženie práce budú najvýznamnejším dôvodom pomalšieho rastu miezd. Úsporné opatrenia vo výdavkoch budú mať zanedbateľný vplyv na zamestnanosť aj mzdový vývoj[16]. Trh práce vplyvom balíčka však aj tak stratí do roku 2029 približne 9,5 tisíca ľudí[17] a mzdová dynamika spomalí o 1 p.b[18].

• Firmy a investície: Príjmové opatrenia budú najmä v roku 2027 negatívne ovplyvňovať investičnú aktivitu firiem. Slabý investičný apetít bude stimulovaný bázickým efektom vyprchania dočasných úspor na strane investícií vo verejnom sektore. V neskorších rokoch pomôže nižšia riziková prirážka postupne zvýšiť tempo rastu investícií o 0,25 p.b. nad úroveň očakávanú bez konsolidačného balíčka. Zhoršovanie konkurencieschopnosti ekonomiky z dôvodu vyššieho zaťaženia práce a firemných daní[19] sa rýchlo prejaví na spomalení exportu, pričom do konca roku 2029 bude celková strata činiť 0,25 p.b. v porovnaní so scenárom bez konsolidácie[20].
• Domácnosti a spotreba: Konsolidačný balíček sa v najbližších troch rokoch podpíše pod pomalší rast disponibilných príjmov domácností spolu o 3 percentá a pomalší rast ich spotreby v porovnaní s očakávaním bez konsolidácie. Hlavným vinníkom bude nárast zaťaženia príjmov z práce a živností. Kým v roku 2026 bude tento prepad stlmený čiastočnou kompenzáciou poklesu čistých miezd zo strany zamestnávateľov a len pozvoľným nábehom opatrení zameraných voči SZČO, v roku 2027 sa tieto efekty prejavia naplno[21]. Len v malej miere ich bude tlmiť bázický efekt dočasného zmrazenia valorizácie miezd a znižovania stavov vo verejnej správe. Pokles disponibilných príjmov bude dominantným zdrojom slabšej spotreby domácností, nakoľko balíček bude ovplyvňovať cenovú dynamiku len minimálne.

Pohľad optikou jednotlivých opatrení

Z dôvodu prehľadnejšej analýzy dopadov jednotlivých konsolidačných opatrení je 16 príjmových opatrení balíčka rozdelených do štyroch skupín: úprava dní pracovného pokoja; úprava daní z príjmu fyzických osôb a zdravotných odvodov; opatrenia zamerané voči SZČO[22] a ostatné príjmové opatrenia[23].

Úprava dní pracovného pokoja: Dočasné zrušenie troch dní pracovného pokoja resp. trvalé zrušenie jedného dňa pracovného pokoja a umožnenie otvorenia maloobchodných prevádzok počas 11 sviatkov bude mať v dlhodobo malý, avšak pozitívny vplyv na investičnú aktivitu (do 0,1 p.b.), zamestnanosť (do 0,02 p.b.) a export, čo sa premietne aj do zrýchlenia rastu potenciálu v dlhodobom horizonte (do 0,1 p.b.) a mierneho zlepšenia konkurencieschopnosti.

Krátkodobé efekty budú výraznejšie, jednoročné zrušenia troch pracovných dní môže prispieť k rastu ekonomiky v budúcom roku približne 0,2 p.b.[24].

Úprava DPFO a zdravotných odvodov: Zvýšenie progresivity DPFO a zdravotných odvodov (46 percent konsolidačného balíčka) bude hlavným vinníkom pomalšieho rastu ekonomiky, investícií, nominálnych miezd a spotreby domácností v najbližších troch rokoch, pričom negatívne efekty budú najsilnejšie v roku 2027.

Čiastočné kompenzovanie vyššieho zaťaženia práce zo strany firiem[25] môže vytvárať menší priestor na dynamickejší rast miezd v ďalšom období (spomalenie o 0,15 až 0,35 p.b.) v porovnaní s očakávaním bez konsolidácie a taktiež môže motivovať vyššie príjmových zamestnancov k prechodu do iných právnych foriem činnosti. Zároveň bude podkopávať konkurencieschopnosť ekonomiky a znižovať jej inovačnú a investičnú aktivitu (do 0,7 p.b.). Spotreba domácností by v dôsledku nižších disponibilných príjmov mohla byť slabšia až o 0,5 p.b. v porovnaní s očakávaní bez konsolidácie.

Opatrenia zamerané voči SZČO: Skrátenie odvodových prázdnin a zvýšenie minimálnych odvodov živnostníkov bude viesť k postupnému odchodu časti nízkopríjmových SZČO z trhu práce. To sa v menšej miere premietne aj do pomalšieho rastu investícií a mierneho nárastu inflácie.

Tieto efekty budú najvýraznejšie v roku 2027, kedy bude v dôsledku uvedených opatrení zamestnanosť rásť o približne 0,2 p.b. pomalšie než v scenári bez konsolidácie. Pokles disponibilných príjmov domácností bude zároveň tlmiť ich spotrebu.

Ostatné príjmové opatrenia: Zvyšné príjmové opatrenia nezasahujú priamo trh práce, avšak aj tak v menšej miere nepriaznivo vplývajú na investičnú aktivitu firiem, no najmä cenový vývoj. RRZ očakáva, že nárast daňových sadzieb (z hazardu, poistné, sladké a slané potraviny, osobitný odvod z investovania, primárne materiály) sa čiastočne prenesie aj do cenového vývoja, avšak tieto efekty budú z celkovej perspektívy minimálne (do 0,1 p.b. v budúcom roku).

Výdavkové opatrenia: Výdavkové opatrenia budú výkon ekonomiky tlmiť najviac v budúcom roku (do 0,2 p.b.), v ďalších rokoch budú z dôvodu ich dočasného charakteru, resp. pozitívnych efektov na spotrebu domácností či trh práce, zmierňovať dôsledky konsolidačného balíčka na ekonomiku (do 0,1 p.b.). V budúcom roku budú disponibilné príjmy domácností, a teda aj spotrebu a ekonomický rast z výdavkových opatrení najviac oslabovať dočasné zmrazenie valorizácie platov vo verejnej správe a aj prepúšťanie (približne 500 osôb).

Dopady dočasného zmrazenia 13. dôchodkov budú v takmer plnej miere vybalansované zohľadnením obdobia materstva[26]. Úsporné opatrenia na trhu práce (sprísnenie kontrol PN a zníženie podpory v nezamestnanosti) budú mať na celom horizonte prevažne pozitívny vplyv na zamestnanosť[27].

Prečo má konsolidácia zmysel (dlhodobý pohľad)

Napriek krátkodobým stratám na ekonomickom raste či blahobyte spoločnosti je konsolidačný balíček v dlhodobom horizonte[28] prospešný[29] pre ekonomiku, verejné financie aj spoločnosť. Prínos trvalo nižšej rizikovej prirážky, no najmä trvalého zrušenia jedného dňa pracovného pokoja pre investičnú aktivitu a rastový potenciál ekonomiky bude v neskorších rokoch prekonávať ich straty v dôsledku zvýšených daní z aktivity. Napriek prítomnosti dekonsolidačných opatrení znižujúcich trvalý efekt balíčka, ako aj štruktúre prijatých konsolidačných opatrení, sa pozitívne efekty balíčka prejavia aj na dlhodobo mierne lepšom vývoji na trhu práce, a teda aj domácom dopyte.

Prijatie konsolidačného balíčka tak v dlhodobom horizonte pomôže zmierneniu tempa zadlžovania nielen vďaka trvalo nižšieho primárneho deficitu, ale aj prostredníctvom nižšej úrokovej sadzby,  o približne 0,09 p.b. vyššieho rastu ekonomiky, čiže poklesom r-g diferenciálu. Reálna ekonomika však vplyvom prijatého konsolidačného balíčka a jeho štruktúre dosiahne úroveň bez konsolidácie až v roku 2037.

Odloženie ozdravovania verejných financií by znamenalo nárast rizikovej prirážky a rizika defaultu na záväzky vlády, či zníženie atraktivity krajiny z pohľadu zahraničia.

[1]      Zuzana.mucka@rrz.sk (korešpondenčný autor)

[2]      Jakub.kandricak@rrz.sk

[3]      https://www.rrz.sk/balicek-konsolidacnych-opatreni-na-rok-2026/

[4]      Kvantifikácia dopadov balíčka porovnáva scenár so schváleným balíčkom voči scenáru bez konsolidácie. Scenáre sa zhodujú v makroekonomických predpokladoch, ktoré sú v súlade s najnovšou makroekonomickou prognózou RRZ (október 2025), pričom v rizikových prirážkach zohľadňujú dnešný stav aj očakávaný vývoj fiškálnych veličín.

[5]      Kvantifikácia predpokladá, že za predpokladu prijatia konsolidačného balíčka  prirážka na štátne dlhopisy narastie v rozmedzí rokov 2026 až 2029 z 80 bázických bodov na 130 bázických bodov. V scenári bez konsolidačného balíčka by bola riziková prirážka v roku 2026 vyššia o takmer 30 bázických bodov a do roku 2029 by narástol rozdiel až na približne 50 bázických bodov.

[6]      Finančné trhy aj ratingové agentúry očakávajú, že vláda bude v zhode s vlastnými komunikovanými cieľmi aj platnými európskymi záväzkami pokračovať v ozdravovaní verejných financií. Tieto očakávania sú následne premietané do nižších rizikových prirážok resp. lepších ratingových hodnotení krajiny.

[7]       Vyššie vstupné náklady v podobe rýchlejšie rastúcich miezd a úrokových sadzieb môžu firmy v čiastočnej miere prenášať do cien svojich produktov.

[8]       Svetová Banka (2017)

[9]      https://www.rrz.sk/fiscal-adjustment-in-slovakia-findings-from-a-medium-scale-econometric-model/

[10]     Ekonomicky prorastový potenciál navyšovania verejných investícií pri súbežnom znižovaní prevádzkových výdavkov štátu potvrdzujú aj najnovšie medzinárodné štúdie. Medzinárodný menový fond v aktuálnom Fiškálnom monitore (IMF: Fiscal Monitor: Spending Smarter. Október 2025) na základe dostupných historických údajov pre 196 krajín odhadol, že obdobia so značným navýšením verejných investícií na úkor ostatných výdavkov sú nasledované zrýchlením ekonomického rastu. V dlhodobejšom horizonte nárast verejných investícií na úkor bežných výdavkov o 1 % HDP navýši úroveň HDP v horizonte 50 rokov o 1,5 %.

[11]     OECD (2011), MMF (2023)

^[12]       Maebayashi (2023), Hagemann (2012), MMF (2023)

[13]     Rondón-Moreno (2022), Fonseca (2020), Andrés et al. (2020), OECD (2011), MMF (2023)

[14]     r-g diferenciál vyjadruje rozdiel medzi úročením dlhu (implicitná sadzba) a rastom ekonomiky. V prípade jeho negatívnej hodnoty, čiže pokiaľ ekonomika rastie rýchlejšie než úrokové sadzby, za ktoré sa financuje jej verejný dlh, to znamená, že dlh je na udržateľnej trajektórii, resp. jeho znižovanie je ľahšie dosiahnuteľné (t.j. aj pri menšej miere konsolidácie).

[15]     Príspevok trvalo nižšej implicitnej sadzby ku poklesu r-g diferenciálu (pokles čitateľa) vzrastá z 0,05 p.b. na 0,15 p.b. v roku 2029 (z veľkej časti z dôvodu príjmových opatrení). Medzi rokmi 2026 až 2028 relatívne slabší výkon ekonomiky prispieva k nárastu r-g diferenciálu v priemere o 0,27 p.b., diferenciál sa znižuje až v roku 2029 (-0,13 p.b.), a to v dôsledku relatívne nižších prirážok, aj očakávaného lepšieho rastu HDP než v prípade bez konsolidácie. V ďalších rokoch budú oba tieto faktory prispievať ku relatívne nižšiemu r-g diferenciálu, čo spolu s trvalo nižšími primárnymi deficitmi bude viesť k pomalšiemu rastu zadlženia v porovnaní s očakávaním bez konsolidácie.

[16]     Do mzdovej dynamiky v roku 2027 sa premietne aj negatívny bázický efekt vyplateného odstupného prepusteným zamestnancom v roku 2026. Na druhej strane, sprísnenie vyplácania podpory v nezamestnanosti môže skracovať dobu poberania podpory.

[17]    0,4 % zamestnanosti podľa ESA metodiky, čo sa prejaví postupným rastom miery nezamestnanosti o 0,3 p.b. voči scenáru bez konsolidačného balíka.

[18]     Nakoľko znižovanie zamestnanosti vo verejnej správe je predpokladané v minimálnej miere a zmrazenie miezd vo verejnej správe, plánované pre rok 2026, má len dočasný charakter.

[19]     Vrátane zaťaženia SZČO

[20]     Efekt prepadu bude v menšej miere tlmený vyšším rastovým potenciálom ekonomiky v dôsledku trvalého zrušenia jedného dňa pracovného pokoja.

[21]     Pôjde o kombináciu bázického efektu čiastočnej kompenzácie poklesu čistých príjmov zamestnancov zo strany firiem a následne nižšej ochoty firiem tieto mzdy dynamicky zvyšovať, ako aj pretrvávajúceho výpadku príjmov zo živností (ovplyvnený poklesom počtu živností aj ich vyššieho daňovo-odvodového zaťaženia). V roku 2027 budú tieto efekty znižovať tempo rastu disponibilných príjmov o takmer 1 p.b, pričom viac než polovica z prepadu bude z dôvodu výpadku príjmu zo živností.

[22]     Zvýšenie min. odvodov o 20 %, skrátenie odvodových prázdnin, zdôvodnenie príjmu počas súčasného vylúčenia povinnosti platiť poistné a zákonná reforma proti využívaniu vynútených živností.

[23]    Nové pásmo daňových licencií, zvýšenie DPH na sladké/slané potraviny, zvýšenie zdanenia hazardu, úhrady z primárnych materiálov, daňová amnestia, zavedenie QR platieb, obmedzenie odpočtu DPH na autá, zvýšenie sadzby dane z poistenia, zvýšenie sadzby osobitného odvodu pre oblasť kolektívneho investovania.

[24]     Očakávaná čiastočná kompenzácia výpadku doplatkov za prácu vo sviatok zo strany súkromného sektora môže v roku 2027 viesť k rýchlejšiemu rastu nominálnych miezd.

[25]     Kvantifikácia predpokladá, že firmy budú v roku 2026 čiastočne kompenzovať pokles čistých miezd.

[26]     V roku 2029 (po skončení zmrazenia 13.dôchodkov) tieto efekty prevážia.

[27]       Očakáva sa, že predĺženie doby vyplácania podpory v PN zo strany zamestnávateľa si budú firmy kompenzovať mierne slabšou dynamikou miezd, avšak efekty budú tlmené sprísnením kontrol čerpania PN.

[28]     Vplyv balíčka na ekonomiku na dlhodobom horizonte je kvantifikovaný pomocou dynamického stochastického modelu všeobecnej rovnováhy s prelínajúcimi sa generáciami (OGRE), na strednom cez ekonometrický model RRZ

[29]     Prínosy budúcich konsolidácií by aj napriek krátkodobým stratám boli čoraz výraznejšie v porovnaní s rastúcimi stratami, ktorými by bola zasiahnutá ekonomika v prípade neozdravených verejných financií (ECB (2010), MMF (2014), MMF (2023), Auerbach, A; Gorodichenko, Y.(2012), Christiano, L.; Eichenbaum, M; Rebelo, S. (2011)).

Príspevok Konsolidačný balíček utlmí ekonomiku nadlho je zobrazený ako prvý na Rada pre rozpočtovú zodpovednosť.

Príspevok Cena za predčasné dôchodky je zobrazený ako prvý na Rada pre rozpočtovú zodpovednosť.

Príspevok Prečo sú deficity vysoké aj po dvoch konsolidáciách je zobrazený ako prvý na Rada pre rozpočtovú zodpovednosť.

Príspevok Kde pomáhať a kde šetriť? Adresnosť v sociálnom systéme ako kľúč je zobrazený ako prvý na Rada pre rozpočtovú zodpovednosť.

Dňa 29. apríla 2024 schválila Rada EÚ komplexnú reformu rámca správy hospodárskych záležitostí a fiškálneho riadenia EÚ[3]. K reforme fiškálnych pravidiel došlo s cieľom zjednodušiť európske pravidlá a zabezpečiť postupné a udržateľné znižovanie verejného dlhu a deficitu členských krajín Európskej únie[4]. Súčasťou reformy je aj novelizovaná Smernica Rady 2011/85/EÚ o požiadavkách na rozpočtové rámce členských štátov (smernica), ktorá ukladá povinnosť členským štátom zriadiť nezávislú fiškálnu inštitúciu[5]. Smernica určuje minimálne podmienky pre ich nezávislosť a definuje minimálne úlohy, ktoré musí nezávislá fiškálna inštitúcia každého členského štátu spĺňať. Smernicu je potrebné transponovať do národnej legislatívy do 31. decembra 2025.

Nezávislé fiškálne inštitúcie majú pozitívny vplyv na zlepšenie transparentnosti rozpočtového procesu a na kvalitu prognóz používaných v rozpočtovom procese[6]. V Európskej únii existuje minimálne jedna takáto inštitúcia v každej krajine s výnimkou Poľska, kde sa v súčasnosti vytvára. Technické kapacity, rozsah úloh a miera nezávislosti nezávislých fiškálnych inštitúcií sú naprieč krajinami EÚ veľmi rozdielne. Smernica preto stanovuje minimálne štandardy pre ich fungovanie s cieľom posilniť ich fungovanie a prispieť k zlepšeniu rozpočtovacieho procesu členských krajín.

Minimálne požiadavky na nezávislé fiškálne inštitúcie členských štátov EÚ

Základnou požiadavkou smernice pre fungovanie nezávislej fiškálnej inštitúcie je, aby jej členovia boli vymenovaní transparentným procesom na základe ich skúseností a odborných spôsobilostí v oblasti verejných financií, makroekonómie alebo rozpočtového riadenia.

Ústavný zákon ustanovuje, že Rada má troch členov a ďalej definuje osoby, ktoré členov navrhujú a spôsob akým sa v Národnej rade SR členovia schvaľujú. Zákon doteraz neupravuje spôsob, akým má byť kandidát na člena navrhnutý, verejné vypočutie kvalifikovaných kandidátov nie je povinné. V súlade s najlepšou medzinárodnou praxou (odporúčania OECD) v roku 2020 vyhlásilo Ministerstvo financií SR verejné výberové konanie na funkciu predsedu Rady. Verejné vypočutie kandidátov, ktorí si podali prihlášky a spĺňali minimálne požiadavky viedla komisia, ktorej súčasťou boli aj členovia výboru Národnej rady SR pre financie a rozpočet. Uvedeného verejného vypočutia sa zúčastnil aj člen Rady, ktorý bol nominovaný neskôr v roku 2022, čím sa verejné vypočutie kandidátov stalo od roku 2020 dobrým štandardom.

V súlade so smernicou by bolo potrebné zaviesť povinnosť transparentného verejného výberu kandidátov na budúcich členov Rady[7]. ÚZoRZ tiež ustanovuje minimálne nároky na kandidáta, ktorý môže byť navrhnutý za člena Rady. Zákon stanovuje, aby takáto osoba mala aspoň vysokoškolské vzdelanie druhého stupňa a aspoň päť rokov praxe v oblasti finančníctva a makroekonómie. Bolo by preto vhodné rozšíriť okruh uznávanej praxe aj o oblasť rozpočtového riadenia.

Smernica zároveň definuje nasledovné znaky nezávislosti fiškálnych inštitúcií:

1. Neprijímanie pokynov od rozpočtových orgánov alebo iného subjektu

Základnou požiadavkou zabezpečenia nezávislosti fiškálnej inštitúcie je, aby neprijímala pokyny od rozpočtových orgánov dotknutého členského štátu alebo od iného verejného či súkromného subjektu. ÚZoRZ zriaďuje Radu ako nezávislý orgán, ale nešpecifikuje, čo konkrétne nezávislosť znamená[8]. Na druhej strane napríklad zákon o Národnej banke Slovenska (NBS), čo je zákon nižšej právnej sily ako ÚZoRZ, komplexne upravuje fungovanie NBS a bližšie definuje nezávislosť NBS[9]. Úpravou znenia ÚZoRZ, ktorá zabezpečuje nezávislosť Rady po vzore úpravy zo zákona o NBS, by došlo k ujasneniu a legislatívnemu spresneniu nezávislosti Rady.

2. Spôsobilosť verejne komunikovať

Nezávislé fiškálne inštitúcie by podľa smernice mali včas verejne komunikovať svoje hodnotenia a stanoviská. Cieľom verejnej komunikácie je zvýšiť transparentnosť rozpočtového procesu verejnej správy cez včasné informovanie verejnosti, tvorcov verejných politík, ako aj ostatných účastníkov so zreteľom na dlhodobú udržateľnosť verejných financií.

RRZ pravidelne hodnotí rozpočet verejnej správy, dlhodobú udržateľnosť verejných financií, dodržiavanie pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a rozpočtovej transparentnosti[10], vplyvy významných legislatívnych zmien a opatrení na verejné financie.

S prihliadnutím na nové minimálne úlohy, ktoré smernica zavádza pre všetky európske nezávislé fiškálne inštitúcie, je potrebné zachovať možnosti Rady verejne komunikovať svoje stanoviská, hodnotenia a kvantifikácie. V tomto prípade aktuálne nie je potreba meniť ÚZoRZ.

3. Stabilné a transparentné financovanie

Smernica prikladá dôraz na stabilné a transparentné financovanie nezávislých fiškálnych inštitúcií, čo súvisí s potrebou zabezpečiť kontinuálne plnenie výkonu ich úloh, ako aj udržanie nezávislosti fiškálnych inštitúcií. Nezávislé fiškálne inštitúcie musia byť spôsobilé vykonávať minimálne úlohy vyplývajúce zo samotnej smernice ako aj z národnej legislatívy.

ÚZoRZ s cieľom ochrániť Radu pred zásahmi vlády do jej financovania stanovuje, že Rada je financovaná z rozpočtu Národnej banky Slovenska. Ak o to NBS požiada, sú jej tieto výdavky refundované Ministerstvom financií SR. Z pohľadu nezávislosti je preto kľúčové, že RRZ rokuje o svojom rozpočte priamo s NBS, pričom procesné detaily sú ponechané na dohodu medzi týmito inštitúciami. Požiadavku smernice je tak potrebné premietnuť takým spôsobom, ktorý by RRZ zabezpečil zo strany NBS predvídateľné financovanie zodpovedajúce úlohám na viacročnom horizonte, ktoré RRZ vykonáva, a zároveň boli transparentne uvedené princípy, akými sa rozpočet RRZ tvorí[11].

4. Zabezpečenie prístupu k informáciám

Podľa smernice včasné zabezpečenie prístupu k informáciám potrebným pre plnenie úloh nezávislých fiškálnych inštitúcií je jedným zo základných kameňov kvalitného fungovania nezávislých fiškálnych inštitúcií.

Aktuálne znenie ÚZoRZ ukladá Rade právo vyžadovať súčinnosť od všetkých subjektov verejnej správy pri poskytovaní údajov súvisiacich s pôsobnosťou Rady. Prax však ukázala, že takto formulované legislatívne znenie bolo vnímané niektorými subjektmi verejnej správy ako nedostatočné pre poskytnutie plnej súčinnosti a včasné poskytnutie všetkých dát a informácií, ktoré Rada potrebuje pre výkon svojho mandátu. Preto spolu s novelizáciou zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy, ktorou sa zaviedli limity verejných výdavkov, došlo v roku 2022 aj k novelizáciám viacerých zákonov[12].

S prihliadnutím na skúsenosti s aplikačnou praxou pri žiadostiach o poskytnutie potrebných údajov je nutné zdôrazniť potrebu novelizácie ÚZoRZ spôsobom, ktorý by zabezpečil RRZ prístup k dátam, ktoré potrebuje pre výkon svojej pôsobnosti, s ohľadom na potrebu RRZ pružne reagovať na požiadavky vyplývajúce zo smernice, z diania v národnej rade alebo z rokovaní vlády.

5. Externé hodnotenie

Smernica ukladá, aby nezávislé fiškálne inštitúcie podliehali pravidelným externým hodnoteniam. Východiskom hodnotenia by mohli byť medzinárodne dohodnuté štandardy, ako napríklad princípy definované Organizáciou pre hospodársku spoluprácu a rozvoj (OECD)[13].

ÚZoRZ neobsahuje povinnosť pravidelného externého hodnotenia RRZ[14]. Napriek tomu, fungovanie RRZ bolo z vlastného podnetu po prvýkrát hodnotené OECD počas roku 2019. Ďalšie externé hodnotenie fungovanie inštitúcie predpokladá RRZ v roku 2026.

Na dosiahnutie súladu so smernicou by preto bolo potrebné ÚZoRZ novelizovať spôsobom, ktorý zohľadní potrebu pravidelného externého hodnotenia fungovania Rady nezávislými hodnotiteľmi v súlade s medzinárodnými štandardmi a zároveň zabezpečí dostatočné zdroje pre vykonanie takéhoto hodnotenia.

Minimálne úlohy, ktoré musia nezávislé fiškálne inštitúcie členských krajín EÚ vykonávať:

1. Pravidelné, objektívne, komplexné ex post hodnotenie makroekonomických a rozpočtových prognóz používaných pri fiškálnom plánovaní.

Smernica upravuje požiadavku na pravidelné hodnotenie makroekonomických a rozpočtových prognóz používaných vo fiškálnom plánovaní inštitúciou nezávislou od orgánov, ktoré dané prognózy vypracúvajú.

Za účelom skvalitniť a stransparentniť proces zostavovania rozpočtu verejnej správy bol Ministerstvom financií SR (MF SR) zriadený Výbor pre makroekonomické prognózy (VpMP) a Výbor pre daňové prognózy (VpDP)[15]. Za prognózu výboru sa považuje prognóza MF SR, vypracovaná Inštitútom finančnej politiky, ktorú schválila nadpolovičná väčšina riadnych členov[16]. Rada je jedným z deviatich riadnych členov VpMP a jedným z ôsmich riadnych členov VpDP, ktorí posudzujú prognózu vypracovanú MF SR.

Keďže RRZ nevypracúva makroekonomickú, ani daňovú prognózu používanú v rozpočtovom procese, ale má expertízu v danej oblasti vyplývajúcu z členstva vo výboroch, ex post hodnotenie prognóz by mohlo byť v kompetencii RRZ. RRZ by tak najmenej raz za štyri roky vypracovala a zverejňovala komplexné hodnotenie makroekonomických a rozpočtových prognóz a v prípade, že by odhalila odchýlky opakujúce sa minimálne štyri roky po sebe, mohla by navrhnúť nápravné opatrenia tak, ako to vyžaduje smernica.

2. Vypracúvanie, posudzovanie alebo schvaľovanie ročných a viacročných makroekonomických prognóz

Ako jednu z hlavných úloh pre nezávislé fiškálne inštitúcie ustanovuje smernica vypracúvanie, posudzovanie alebo schvaľovanie viacročných makroekonomických prognóz, ktoré sa používajú v rozpočtovom procese.

Makroekonomické prognózy používané v rozpočtovom procese sú prognózy Výboru pre makroekonomické prognózy vypracované MF SR, ktoré schválila nadpolovičná väčšina riadnych členov tohto výboru. RRZ je len jedným z riadnych členov VpMP a pravidelne posudzuje realistickosť prognóz. Môže teda dôjsť k situácii, kedy by RRZ nepovažovala makroekonomickú prognózu výboru za realistickú, avšak mohla by byť nadpolovičnou väčšinou riadnych členov výboru prehlasovaná[17].

Aktuálne fungovanie výborov, kde RRZ ako jeden z riadnych členov posudzuje prognózy vypracované MF SR, preto spĺňa požiadavku smernice. Avšak, členstvo RRZ v rámci Výboru pre makroekonomické prognózy vyplýva len zo štatútu výboru. Bolo by preto potrebné ukotviť členstvo RRZ v prognostických výboroch priamo v ÚZoRZ. Je taktiež na zváženie, či by s cieľom posilniť dôveryhodnosť prognóz výborov[18] nemalo dôjsť k zmene postavenia RRZ v rámci výborov tak, aby názor RRZ nemohol byť prehlasovaný ostatnými členmi výborov, a to napríklad právom veta pri výrazných odchýlkach medzi jej odhadmi a vládou.

3. Monitorovanie dodržiavania numerických fiškálnych pravidiel špecifických pre jednotlivé štáty

Ustanovenia smernice vyžadujú, aby nezávislé fiškálne inštitúcie monitorovali dodržiavanie numerických fiškálnych pravidiel špecifických pre jednotlivé členské štáty.

RRZ monitoruje dlhodobú udržateľnosť verejných financií[19], plnenie pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a plnenie pravidiel rozpočtovej transparentnosti[20], kde vyhodnocuje aj dodržiavanie ustanovení tzv. dlhovej brzdy a plnenie limitu verejných výdavkov. Keďže RRZ v súčasnosti monitoruje dodržiavanie domácich numerických fiškálnych pravidiel, nie je potrebná žiadna legislatívna zmena.

4. Plnenie úloh vyplývajúcich z novelizovaného znenia Paktu stability a rastu:

• Smernica dáva členským štátom možnosť, aby požiadali domácu nezávislú fiškálnu inštitúciu (v rámci výročnej správy o pokroku pri vykonávaní národného strednodobého fiškálno-štrukturálneho plánu) o posúdenie súladu výsledku hospodárenia verejnej správy s trajektóriou vývoja čistých výdavkov stanovenou Radou EÚ. Nezávislé fiškálne inštitúcie môžu vypracovať analýzu faktorov, ktoré zapríčinili možnú odchýlku od trajektórie čistých výdavkov.Toto ustanovenie už bolo premietnuté do národnej legislatívy ako súčasť novelizácie limitu verejných výdavkov v roku 2024. Podľa zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy RRZ posudzuje súlad výsledku rozpočtového hospodárenia s trajektóriou vývoja čistých výdavkov, ako aj plnenie limitu verejných výdavkov a analyzuje faktory, ktoré sú základom odchýlky od trajektórie vývoja čistých výdavkov. Toto hodnotenie RRZ zverejní po prvýkrát počas roka 2025.

• Smernica taktiež umožňuje členským štátom požiadať nezávislú fiškálnu inštitúciu o stanovisko k makroekonomickej prognóze a makroekonomickým predpokladom[21] použitým ako základ pre trajektóriu vývoja čistých výdavkov pri predkladaní národného strednodobého fiškálno- štrukturálneho plánu alebo predkladaní revidovaného plánu. Od 1. mája 2032 budú mať nezávislé fiškálne inštitúcie povinnosť takéto stanoviská vypracovať[22].RRZ nebola zo strany ministerstva financií požiadaná o vydanie stanoviska k makroekonomickej prognóze a jej predpokladom použitým pre výpočet trajektórie čistých výdavkov predloženej ako súčasť prvého strednodobého fiškálno-štrukturálneho plánu[23].Rada má spôsobilosť a skúsenosti na hodnotenie makroekonomických prognóz a makroekonomických predpokladov použitých pre stanovenie trajektórie vývoja čistých výdavkov v rámci národného strednodobého fiškálno-štrukturálneho plánu, keďže už v súčasnosti pravidelne hodnotí makroekonomické prognózy Výboru pre makroekonomické prognózy, ktoré sa používajú v rozpočtovom procese. Nad rámec smernice by preto bolo vhodné, aby Rada automaticky, už teraz a nie až od roku 2032, poskytovala svoje stanovisko a vláda/ministerstvo financií ho museli zohľadniť pri príprave národného strednodobého fiškálno-štrukturálneho plánu.

• Postup pri nadmernom deficite (EDP)[24] vyžaduje od členského štátu vypracovanie správy ohľadne opatrení, ktoré prijal a plánuje prijať v súvislosti s EDP. Smernica zavádza možnosť, nie povinnosť, aby členský štát mohol požiadať nezávislú fiškálnu inštitúciu o vypracovanie správy o dostatočnosti plánovaných a prijatých opatrení vzhľadom na cieľ zníženia deficitu, resp. odchodu z EDP.RRZ v rámci monitorovania vývoja verejných financií posudzuje vplyvy prijatých opatrení a preto by nešlo z pohľadu rozsahu vykonávaných činností o novú úlohu. RRZ však momentálne nemá legislatívou stanovenú povinnosť vypracovať správu, ktorá by hodnotila prijaté alebo plánované opatrenia v súvislosti s EDP.

5. Posudzovanie konzistentnosti, súdržnosti a účinnosti vnútroštátneho rozpočtového rámca

Smernica taktiež zavádza povinnosť vyhodnocovať konzistentnosť, súdržnosť a účinnosť domáceho fiškálneho rámca.

RRZ v rámci správy o hodnotení plnenia pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a rozpočtovej transparentnosti vyhodnocuje dodržiavanie ustanovení ÚZoRZ. Ide najmä o dodržiavanie limitu na dlh verejnej správy, dlh územnej samosprávy, limitu verejných výdavkov a monitoruje dodržiavanie ustanovení ohľadom povinnosti zverejňovania informácií.

Plnenie týchto úloh však nemožno považovať za ekvivalent komplexného hodnotenia celého fiškálneho rámca Slovenska, keďže vyhodnocovanie, ktoré robí Rada aktuálne je len čiastkové. V prípade doplnenia novej úlohy Rady do legislatívy by Rada mohla periodicky komplexne posudzovať domáci fiškálny rámec, napríklad raz za štyri roky.

6. Účasť – na základe pozvania – na pravidelných vypočutiach a diskusiách v národnom parlamente

Smernica vyžaduje úpravu národnej legislatívy spôsobom, ktorá zabezpečí pravidelnú účasť RRZ na rokovaniach Národnej rady SR. V súlade s ustanoveniami ÚZoRZ Rada predkladá správu o hodnotení plnenia pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a pravidiel rozpočtovej transparentnosti na rokovanie NR SR. Predseda RRZ túto správu potom uvádza priamo na rokovaní NR SR. V ostatných prípadoch sa účasť RRZ v parlamente nevyžaduje. Už v súčasnosti sa však členovia Rady na pozvanie predsedu výboru NR SR pre financie a rozpočet zúčastňujú aj rokovaní tohto výboru k rôznym iným témam[25] týkajúcich sa rozpočtového procesu a stavu verejných financií. Je na zváženie, či by v súlade s niekoľkoročnou praxou nemala byť účasť RRZ povinná pri predložení najdôležitejšieho pravidelného zákona o verejných financiách – zákona o štátnom rozpočte – na rokovaní výboru NR SR pre financie a rozpočet (tak ako je to v prípade NKÚ).

7. Princíp dodržuj alebo vysvetľuj[26] – zavedenie, resp. rozšírenie povinnosti pre členské štáty reagovať na hodnotenia nezávislých fiškálnych inštitúcií vyplývajúce z úloh ustanovených smernicou

Smernica taktiež zavádza princíp dodržuj a vysvetľuj pre členské štáty v súvislosti so stanoviskami nezávislých fiškálnych inštitúcií, ktorých plnenie vyplýva z minimálnych úloh, ktoré smernica nezávislým fiškálnym inštitúciám ukladá. Ide o úlohy súvisiace s posudzovaním alebo schvaľovaním makroekonomických prognóz, monitorovaním dodržiavania vnútroštátnych numerických fiškálnych pravidiel, plnením nových úloh vyplývajúcich z novelizovaného znenia Paktu stability a rastu, posudzovanie konzistentnosti a účinnosti domáceho fiškálnych pravidiel (ide o úlohy opísané v bodoch 2 až 5 tohto komentára). Uvedené vysvetlenie je verejné a predkladá sa dva mesiace od vydania príslušných hodnotení nezávislej fiškálnej inštitúcie.

Ministerstvu financií v súčasnosti vyplýva povinnosť reagovať na stanovisko RRZ len v súvislosti s hodnotením významnej odchýlky od strednodobého rozpočtového cieľa, ktorá sa však nevyhodnocuje od spustenia všeobecnej únikovej klauzuly pravidiel Paktu stability a rastu v roku 2020.

Je preto potrebná úprava národnej legislatívy, ktorá stanoví povinnosť pre vládu dodržiavať princíp dodržuj alebo vysvetľuj v oblasti úloh nezávislých fiškálnych inštitúcií stanovených smernicou. Vláda by mala vysvetliť svoje konanie v súvislosti so závermi hodnotenia alebo stanoviska RRZ do dvoch mesiacov od jeho zverejnenia.

Záver

V súvislosti s novelizovanou Smernicou Rady EÚ o požiadavkách na rozpočtové rámce členských štátov a potreby jej transpozície do národnej legislatívy do 31. decembra 2025 by bolo žiadúce pristúpiť k zapracovaniu zmien do národného rozpočtového rámca prostredníctvom novelizácie ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti. Novelizované znenie smernice prináša z pohľadu RRZ ako nezávislej fiškálnej inštitúcie zmeny, ktoré stanovujú minimálne požiadavky na nezávislosť fiškálnych inštitúcií v rámci EÚ s cieľom zabezpečiť ich efektívne fungovanie. Zároveň smernica prináša zoznam úloh, ktoré by mali všetky takéto inštitúcie naprieč členskými štátmi vykonávať ako minimum v rámci svojho mandátu. Potrebné zmeny sú sumarizované v nasledovnej tabuľke:

[1]      ondrej.trneny@rrz.sk

[2]      erik.bugyi@rrz.sk

[3]      Rada EÚ prijala nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2024/1263, ktorým sa ruší a nahrádza nariadenie Rady (ES) č. 1466/97 tzv. preventívna časť Paktu stability a rastu. Nariadenie Rady (EÚ) 2024/1264, ktorým sa mení nariadenie (ES) č. 1467/97, tzv. korektívna časť Paktu stability a rastu. Smernica Rady (EÚ) 2024/1265, ktorou sa mení smernica Rady Smernica Rady 2011/85/EÚ o požiadavkách na rozpočtové rámce členských štátov.

[4]      Nové európske pravidlá sledujú len jeden ukazovateľ, ktorým je rast čistých výdavkov. Členské štáty predložili Európskej komisii a Rade EÚ národný strednodobý fiškálno-štrukturálny plán, v ktorom si určujú konsolidačný plán založený na dodržiavaní trajektórie rastu čistých výdavkov, ktorá má zabezpečiť udržateľné znižovanie verejného dlhu.

[5]      Smernica taktiež ustanovuje základné princípy pre verejné účtovníctvo a štatistiku, zostavovanie prognóz pre ročné a viacročné fiškálne plánovanie, stanovenie vnútroštátnych numerických fiškálnych pravidiel a v oblasti transparentnosti financií verejnej správy pre členské štáty EÚ.

[6]      Independent fiscal institutions (European Commission), Recommendation of the Council on the Principles for Independent Fiscal Institutions OECD, Independent fiscal institutions in the EU (European Parliament)

[7]      OECD v rámci svojho hodnotenia fungovania RRZ taktiež odporučila verejné vypočutia kandidátov na členov RRZ s cieľom zvýšiť transparentnosť výberového procesu.

[8]      Pojem nezávislosti má v rámci slovenského ústavného zriadenia ustálenú implicitnú právnu formu a zahŕňa aj implicitný zákaz prijímania pokynov od iných inštitúcií. V náleze PL. Ú 21/2014 Ústavný súd SR v 82 píše: „Ústava sa skladá z explicitne určených aj z implicitných noriem.“

[9]      Zákon č. 566/1992 o NBS § 12, ods. 1 znie: „Plnenie svojich úloh zabezpečuje NBS nezávisle od pokynov štátnych orgánov, orgánov územnej samosprávy, iných orgánov verejnej moci a od ďalších právnických osôb alebo fyzických osôb.“

[10]     RRZ má povinnosť predložiť správu o hodnotení plnenia pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a pravidiel rozpočtovej transparentnosti na rokovanie národnej rady. RRZ v národnej rade taktiež prezentovala svoje hodnotenie rozpočtu verejnej správy.

[11]     Navrhovaná formalizácia spôsobu financovania RRZ je aj v súlade odporúčaniami hodnotenia RRZ od OECD z roku 2020: „… proces financovania by mohol byť formalizovaný a stransparentnený, napríklad cez podpis memoranda o porozumení medzi radou a bankou …“. RRZ predpoklady pri tvorbe rozpočtu aktívne komunikuje v schválenom rozpočte Kancelárie rady pre rozpočtovú zodpovednosť na príslušný rok.

[12]     Išlo najmä o oblasť sociálnych vecí (dôchodkový systém, sociálne dávky, služby zamestnanosti, sociálne služby), zdravotníctva, vysokého školstva a registra obyvateľov. Novelami zákonov sa explicitne ustanovili povinnosti konkrétnym subjektom verejnej správy alebo inštitúciám konajúcim vo verejnom záujme poskytovať RRZ (ale aj iným inštitúciám) prístup k údajom a dátam, ktoré potrebuje pre výkon svojej pôsobnosti, zároveň sa v nich taxatívne vymenovali údaje, na ktoré má RRZ pri výkone svojich ústavných povinností nárok.

[13]     Odporúčania OECD pre princípy nezávislých fiškálnych inštitúcií.

[14]     Vo Veľkej Británii vyžaduje zákon o miestnej nezávislej fiškálnej inštitúcií (OBR), aby jej fungovanie podliehalo externému hodnoteniu každých päť rokov. OBR vyberá nezávislého hodnotiteľa a výdavky spojené s vypracovaním hodnotenia prepláca britské ministerstvo financií. Hodnotiteľmi boli v minulosti hlavný ekonomický poradca britského ministerstva financií, OECD a Laura van Geest; bývalá riaditeľka holandskej nezávislej fiškálnej inštitúcie CPB.

[15]     Neskôr v roku 2011 ÚZoRZ upravil fungovanie a postavenie výborov ako poradných orgánov ministra financií. Podľa ÚZoRZ Výbory vypracúvajú prognózy najmenej dvakrát ročne do 15. februára a do 30. júna bežného roka, MF SR najmenej dvakrát ročne prognózy vypracované Výbormi zverejňuje. Tieto prognózy zohľadňujú subjekty verejnej správy pri zostavovaní svojich rozpočtov.

[16]     Fungovanie výborov sa riadi štatútom výborov, na ktorých zmene sa musí dohodnúť 2/3 väčšina riadnych členov.

[17]     K takejto situácii už došlo napr. v marci 2022, keď na 59. zasadnutí Výboru pre makroekonomické prognózy bola RRZ medzi štyrmi členmi výboru, ktorí zhodnotili prognózu výboru ako optimistickú, avšak RRZ bola prehlasovaná piatimi členmi výboru, ktorí zhodnotili prognózu ako realistickú.

[18]     Pre jednoznačnejšie definovanie nezávislého postavenia výborov by bolo vhodné, aby ich fungovanie bolo nezávislejšie od možného vplyvu ministra financií, a to najmä v oblasti určovania členov výborov a samotného organizovania ich činnosti.

[19]     Správa o dlhodobej udržateľnosti verejných financií za rok 2023

[20]     Správa o hodnotení plnenia pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a plnenia pravidiel rozpočtovej transparentnosti za rok 2023 (august 2024)

[21]     Na výpočet trajektórie čistých výdavkov sú okrem makroekonomickej prognózy potrebné aj makroekonomické predpoklady, ako napríklad jednotková elasticita príjmov voči potenciálnemu rastu ekonomiky.

[22]     Časový odklad plnej účinnosti tejto povinnosti má za účel poskytnúť nezávislým fiškálnym inštitúciám dostatok času vybudovať kapacity a spôsobilosti plniť tieto úlohy.

[23]     Vláda SR schválila a predložila Národný strednodobý fiškálno-štrukturálny plán Slovenskej republiky na roky 2025-2028 na posúdenie Európskej komisii dňa 15. októbra 2024.

[24]     Postup pri nadmernom deficite (Excessive deficit procedure) je mechanizmus určený na zabezpečenie návratu členských štátov k rozpočtovej disciplíne. V prípade prekročenia referenčných hodnôt (deficit na úrovni viac ako 3 % HDP a dlh vyšší ako 60 % HDP), ktoré sú zakotvené v zmluvách EÚ, môže Európska komisia a Rada EÚ začať postup, ktorý zahŕňa niekoľko krokov s cieľom zníženia deficitu a dlhu daného členského štátu pod referenčné hranice. Postup pri nadmernom deficite sa riadi článkom 126 Zmluvy o fungovaní Európskej únie a pravidlami Paktu stability a rastu.

[25]     V minulosti členovia RRZ na výbore NR SR prezentovali správy k hodnoteniu rozpočtu verejnej správy alebo výpočet a aktualizáciu limitu verejných výdavkov, či hodnotenie programu stability.

[26]     Členské štáty konajú podľa hodnotení nezávislej fiškálnej rady; ak podľa nich nekonajú, vysvetlia dôvody.

Príspevok Nové európske fiškálne pravidlá prinášajú zmeny aj pre fungovanie Rady pre rozpočtovú zodpovednosť je zobrazený ako prvý na Rada pre rozpočtovú zodpovednosť.

V priebehu takmer celého roka 2024 sa na hlavnom európskom trhu (holandský TTF) zvyšovala nielen aktuálna cena (tzv. spot) plynu, ale sa zhoršovali aj očakávania o jej vývoji v ďalších rokoch (tzv. futures). V decembri 2024, keď vláda pristupovala k zastropovaniu cien, začala cena plynu klesať až pod hranicu 40 eur/MWh, hoci očakávania trhov o budúcom vývoji ostávali vyššie než pred rokom. Geopolitické turbulencie a zvýšený dopyt spôsobili, že v nasledujúcich dvoch mesiacoch cena plynu prudko vzrástla a prekonala hranicu 50 eur/MWh a až od polovice februára došlo k jej miernej korekcii[4] (Graf 1). Pokiaľ by si cena zachovala rovnakú dynamiku a sezónnosť ako počas predošlej zimy – čiže postupný pokles počas zimnej sezóny resp. v priebehu prvého polroka – tak v nasledujúcich rokoch by ani prípadné plošné dotácie nemali tak výrazné[5] fiškálne náklady. Avšak dnešné vysoké ceny aj očakávania trhov o ich vývoji v nasledujúcom roku tieto náklady výrazne navyšujú.

S veľkou pravdepodobnosťou tak bude vláda počas tohtoročnej jesene čeliť otázke, či, resp. do akej miery bude pokračovať v plošných dotáciách cien plynu a tepla aj v predvolebnom a volebnom roku. Na rozdiel od tohtoročných nákladov, odhadovaných RRZ vo výške 370 miliónov eur, by to znamenalo potrebu nájsť dodatočné zdroje v objeme až 1 miliardy eur (Graf 4), čiže navýšiť plánovaný objem konsolidácie v predvolebnom a volebnom roku. Inak by sa zvýšil deficit a verejný dlh, čo sťaží plnenie európskeho výdavkového pravidla a môže mať dôsledky v podobe zhoršenia rizikových prirážok či ratingových hodnotení krajiny.

Nastavovanie regulovaných cien

Rozhodnutia ohľadom regulovaných cien energií pre domácnosti vydáva formou vyhlášky Úrad pre reguláciu sieťových odvetví (ÚRSO). Pri určovaní regulovaných cien plynu[6] pre domácnosti platných pre najbližší kalendárny rok zohľadňuje zúčtované ceny futures plynu od októbra predchádzajúceho roka do júna aktuálneho roka. Z pohľadu koncového spotrebiteľa je váha komodity (regulovaná cena plynu podľa ÚRSO) na faktúre približne 60 percent[7], zvyšok je tvorený rôznymi poplatkami (distribučné, prepravné, skladovacie).

Doterajšia skúsenosť so správaním komoditných trhov naznačuje, že v priebehu prvého polroka 2025 sa postupne zníži cena plynu na burze z januárového priemeru 48 eur/MWh, takmer dvojnásobku oproti v súčasnosti zastropovanej ceny 25 eur/MWh, na júnových menej ako 40 eur/MWh a v roku 2026 sa priblíži k úrovni 30 eur/MWh[8] (Graf 2).

V prípade tepla je prepočet pre regulovanú cenu komplikovanejší, nakoľko zdrojov na jeho výrobu je viacero[10]. Ukazuje sa však, že pre odhadnutie vývoja komoditnej časti jeho ceny pre koncového spotrebiteľa je najdôležitejšie poznať dynamiku ceny plynu.

Rozhodnutia ÚRSO ohľadom cenových regulácií sa nevzťahujú na firmy – pre tie platia u dodávateľov neregulované, trhové ceny. Dodávatelia sa nespoliehajú na nákup celého potrebného objemu komodity na trhu za okamžité, spotové ceny. Naopak, v snahe minimalizovať riziká súvisiace s veľkou volatilitou komoditných trhov, zabezpečenia stability cien a dodaných objemov pre odberateľov (domácnosti, priemyselné podniky) aj na dlhšom horizonte a zohľadňujúc ďalšie náklady súvisiace so zabezpečením tejto energetickej komodity pre ekonomiku (transportné a skladovacie náklady) dodávatelia pristupujú k uzatváraniu série kontraktov s rôznymi časmi a objemami dodania komodity[11]. Len malú časť svojej potreby uspokojujú firmy priamymi nákupmi na trhu za aktuálne ceny.

V tomto období sa tak uzatvára veľká časť kontraktov na dodanie plynu pre slovenskú ekonomiku v budúcom roku. Preto budú mať aktuálne vysoké ceny plynu na burze veľký vplyv na budúcoročné náklady firiem bez ohľadu na rozhodnutie regulátora (ÚRSO) či možné dodatočné úpravy zo strany vlády (zastropovanie cien).

Miliarda na plošné dotácie do konca volebného obdobia

Plošné dotovanie regulovaných cien energií nie je novinkou aktuálneho roka. Práve naopak, ide o pokračovanie zaužívanej politiky odkladania zreálnenia cien na úkor vyšších výdavkov verejných financií, ktorú zažívame posledné roky. Kým v roku 2023 dosiahli náklady tohto opatrenia takmer tri miliardy eur[12] (dôsledok bezpečnostnej a energetickej krízy z roku 2022, pričom v danom roku boli čiastočne dotované aj ceny energií pre podniky), v roku 2024 išlo o sumu niečo cez miliardu eur (Graf 4). Zatiaľ čo prvotná rýchla reakcia vo forme plošnej pomoci sa dala pochopiť vzhľadom na veľkosť šoku a nedostatok času na prípravu adresnej pomoci (aplikovalo ju viacero krajín EÚ), s postupom času a pominutím väčšej časti tohto cenového šoku pokračovanie plošnej pomoci je oveľa menej objektívne zdôvodniteľné.

Tohtoročné náklady na plošné zadotovanie regulovanej ceny plynu (a tepla) na úrovni roka 2024, čiže ceny 25 eur/MWh namiesto ceny 37 eur/MWh[13], vychádzajúcej z regulačného vzorca ÚRSO, dosiahnu podľa odhadu RRZ 370 miliónov eur[14] (Graf 3). Pokiaľ by sa vláda rozhodla pokračovať v dotovaní cien plynu a tepla na úrovni roka 2024 do konca svojho volebného obdobia, znamenalo by to za predpokladu pozvoľného poklesu trhových cien plynu pod 40 eur/MWh do júna 2025 a 30 eur/MWh do júna 2026  (Graf 2) náklady v objeme 580 miliónov eur v roku 2026 a 420 miliónov eur vo volebnom roku 2027 (Graf 4).

Veľká časť z nákladov zastropovania regulovaných cien plynu a tepla pre domácnosti predstavujú platby, ktorými ministerstvo kompenzuje energofirmy za to, že voči odberateľom neuplatňujú štandardné regulované ceny vyplývajúce z cenových rozhodnutí ÚRSO, ale omnoho nižšie, t.j. zastropované. Menšia časť z nákladov zastropovania zahŕňa výpadky v daniach z príjmu právnických osôb resp. dividendách z dôvodu ušlého zisku u dodávateľov energií či prevádzkovateľov distribučných sústav[15] (Graf 3).

Ekonomika a rozpočet bez plošných dotácií

Prípadné rozhodnutie vlády o ďalšom nepokračovaní v dotovaní cien plynu a tepla (aj v snahe dodržania konsolidačnej trajektórie) by ekonomiku zasiahlo najviac v budúcom roku (Tabuľka 1). Vzhľadom na zafixovanie cien v tomto aj minulom roku by bol nárast cien budúci rok dvojnásobný v porovnaní s tým, aký hrozil tento rok.

Inak povedané, keby sa vláda v decembri 2024 rozhodla nedotovať regulované ceny pre rok 2025, možný cenový šok pre domácnosti by bol v roku 2026 polovičný[16].

Spotreba domácností, čeliacim o tretinu vyšším cenám energií, by v prípade nepokračovania[17] v dotovaní cien rástla o 0,6 p.b. pomalšie než v prípade plošne zadotovaných cien plynu a tepla (Tabuľka 2).

Krátkodobo negatívne by sa to prejavilo aj v inflácii, ktorá by tak v roku 2026 dosiahla 5 percent, pričom vláda by musela počítať s možnými dopadmi na mimoriadnu valorizáciu dôchodkov a prípadne aj miezd vo verejnej správe[18]. Investičná aktivita v súkromnej sfére by bola oslabená nielen prebiehajúcou konsolidáciou a vyššími trhovými cenami energií, ale aj dodatočným tlakom na dynamickejší rast miezd (v prípade domácností by prakticky zamrzla, Tabuľka 2).

Krátkodobé negatívne makroekonomické dôsledky nedotovania regulovaných cien energií by boli sčasti tlmené lepšou kondíciou trhu práce (zamestnanosť, mzdy) a nižšími rizikovými prirážkami[19].

Makroekonomické dôsledky tohto rozhodnutia by boli vo volebnom roku 2027 menej výrazné a čiastočne by kompenzovali dynamický rast cien v roku 2026. Aj keď by bol v prípade opustenia politiky plošného dotovania cien plynu a tepla kumulovaný nárast ekonomiky do konca volebného obdobia menší o približne 0,5 percenta (Graf 5), do roku 2029 by boli ekonomické straty minimalizované a zároveň fiškálna situácia lepšia (verejný dlh nižší o 1 percento HDP, Graf 6).

Záver

Pokračovanie v politike zastropovania regulovaných cien plynu a tepla môže pre verejné financie v čase, keď je ich ozdravovanie nevyhnutné, znamenať počas ďalších dvoch rokov dodatočný náklad pre verejné financie v objeme 1 miliardy eur (Graf 4). Pokiaľ vláda nepredstaví dodatočné konsolidačné opatrenia pre predvolebný a volebný rok – nad rámec už plánovanej konsolidácie – bude to znamenať navýšenie plánovaného deficitu o 0,4 percenta HDP v roku 2026, resp. o 0,3 percenta HDP v roku 2027 (Graf 6). Deficit by tak do konca volebného obdobia nemusel dosiahnuť zamýšľaný 3-percentný cieľ, čo sťaží plnenie európskeho výdavkového pravidla a môže mať dôsledky v podobe zhoršenia rizikových prirážok či ratingových hodnotení krajiny.

Ak by vláda mala dosiahnuť ciele pre deficit verejnej správy v rokoch 2026 (3,7 % HDP) a 2027 (3,0 % HDP), musela by pri takejto plošnej energodotácii zvýšiť konsolidačné opatrenia – nad rámec už pôvodne plánovaného objemu 3,3 miliardy eur – o približne pol miliardy eur v každom roku do konca svojho volebného obdobia. Nákladnosť politiky dlhodobého vyhladzovania akýchkoľvek trhových výkyvov a odsúvania nevyhnutnosti zreálnenia regulovaných cien plynu a tepla pre domácnosti na nasledujúce vlády je preto neprimeraná v stave, v ktorom sa slovenské verejné financie nachádzajú. Najmä, pokiaľ jej neadresná forma prináša len malé makroekonomické benefity a dotačná politika navyšuje potrebu konsolidácie v predvolebnom a volebnom roku o 30 percent.

[1]       Korešpondenčný autor: zuzana.mucka@rrz.sk

[2]      jakub.kandricak@rrz.sk

[3]      pavol.majher@rrz.sk

[4]      Od 10. februára, kedy cena TTF plynu dosahovala svoje zatiaľ tohtoročné maximum, takmer 58 eur/MWh, do  10. marca 2025 klesla cena plynu o 17 eur/MWh (v súčasnosti sa drží okolo úrovne 41 eur/MWh).

[5]      V prípade, že by sa v období od polovice decembra 2024 do júna 2025 resp.v referenčnom období pre rok 2027 realizovala dynamika a úroveň cien podľa vývoja cien z rokov 2023/2024, tak náklady na prípadné zastropovanie na hladine 25 eur/MWh by boli menej než dvojtretinové oproti dnes očakávaným nákladom v objeme 1 miliardy eur.

[6]      https://www.urso.gov.sk/119714-sk/plynarenstvo/

[7]       www.energie-portal.sk

[8]      Toto očakávanie v sebe zahŕňa predpoklad o čiastočnej korekcii v súčasnosti napätej situácii na komoditnom trhu, ktorá v porovnaní s očakávaniami trhu koncom roka 2024 resp. v januári 2025 už  nastala (marec 2025) a predpokladáme, že ďalšie mierne upokojovanie trhov bude prebiehať aj v nasledujúcom období (zvyšok roka 2025 resp. rok 2026).

[9]      Čiary zodpovedajú cene kontraktu (zvislá os) pri dodaní komodity k prvému dňu každého mesiaca v danom roku (vodorovná os). Údaje sú vyhodnocované v rôznych časoch v minulosti (farba čiary zodpovedá údajom za jún 2024 až február 2025), čo reflektuje v tom čase očakávaný vývoj na komoditnom trhu.

[10]     V roku 2019 výrobu, distribúciu a dodávku tepla na Slovensku zabezpečovalo takmer 350 rôznych firiem. Najpoužívanejším palivom na jeho výrobu je dlhodobo zemný plyn, ďalšími zdrojmi na jeho výrobu sú biomasa, uhlie, bioplyn či olej (https://www.energie-portal.sk/Dokument/nove-cisla-urso-ukazali-z-coho-sa-u-nas-vyraba-teplo-jeden-zdroj-jasne-dominuje-105296.aspx), ako aj komunálny odpad a jadrové palivo (https://www.mhth.sk/sluzby/teplo)

[11]     https://www.trend.sk/spravy/firmy-pozeraju-rok-2024-nakupuju-energie-moznosti-maju-niekolko

[12]     Tieto náklady boli čiastočne refundované z eurofondov, väčšina bola pokrytá zdrojmi zo štátneho rozpočtu (Graf 4). Využitie eurofondov na energodotácie však znamená, že neboli využité na investície – čo mal byť ich primárny účel.

[13]     https://www.energie-portal.sk

[14]     Predpoklady kvantifikácie sú podrobne popísané v boxe 1 v materiáli RRZ Dodatok k hodnoteniu rozpočtu verejnej správy na roky 2025 až 2027.

[15]     Od roku 2025 sem nespadajú štátne teplárne.

[16]     Prepočet vychádza z ceny plynu pre rok 2025 podľa regulačného vzorca, ktorá by dosahovala 37 eur/MWh namiesto zadotovanej ceny 25 eur/MWh.

[17]     Makroekonomické dopady nezastropovania regulovaných cien plynu a tepla v rokoch 2026 a 2027 sú porovnávané voči makroekonomickej prognóze RRZ z februára 2025, čiže najpravdepodobnejšiemu scenáru makroekonomického vývoja s predpokladaným zastropovaním regulovaných cien plyny a tepla.

[18]     Prognóza nezohľadňuje dodatočné fiškálne náklady súvisiace s dočasne vyššou infláciou resp.nižším ekonomickým rastom ako ani fiškálne dopady realizácie možných rizík (mimoriadna valorizácia penzií, tlak na vyššiu valorizáciu miezd a pod.) či pozitívny vplyv vyššieho nominálneho rastu ekonomiky na vývoj dlhu (tzv. vyinflovanie dlhu).

[19]     Kvantifikácia makroekonomických dopadov prípadného zastropovania regulovaných cien priamo nezohľadňuje (t.j. je komunikované na úrovni negatívneho rizika) možnosť zhoršenia ratingového hodnotenia krajiny z dôvodu pokračovania v politike plošného dotovania na úkor zhoršenia fiškálnych ukazovateľov. V prípade zastropovania regulovaných cien mierne vyššie rizikové prirážky zohľadňujú len vyšší deficit resp.dlh.

Príspevok Predlžovanie plošných energodotácií si vyžiada tvrdšiu konsolidáciu je zobrazený ako prvý na Rada pre rozpočtovú zodpovednosť.