Zuzana Múčka[1], Pavol Majher[2][3]
Zvuková verzia komentára:
Ani deklarovaný rozpočtový cieľ vlády znížiť deficit na úroveň 2,8 % HDP do roku 2028 nebude stačiť na trvalé uzdravenie verejných financií, najmä pre dopady spojené so starnutím populácie. Podľa RRZ by bez pokračovania konsolidácie mohol deficit do roku 2040 opäť stúpnuť k úrovni 5 % HDP a hrubý dlh k hranici 75 % HDP. Ďalšia konsolidácia tak bude nevyhnutná, avšak jej rozsah bude závisieť aj od konsolidačných balíčkov v rokoch 2026 až 2028, ich zloženia a makroekonomických dopadov. Čím menej budú konsolidácie brzdiť ekonomický rast, tým menšia bude potreba budúcich opatrení.
Konsolidačný balíček schválený vládou na rok 2026 má v priebehu budúcej dekády výrazne horšie dopady na verejné financie aj ekonomický rast oproti stratégiám, ktoré by menej zaťažovali ekonomiku. Aktuálna konsolidácia pre rok 2026 sa vo veľkej miere opiera o vyššie zaťaženie ekonomickej aktivity, najmä práce, a neobsahuje dostatočné trvalé úspory v správe štátu či v sociálnych transferoch, čo obmedzuje možnosti dlhodobého rastu. Jej dopady sú výrazne horšie nielen v porovnaní s tými najefektívnejšími stratégiami, ale aj oproti stratégii, keby sa výdavky a príjmy znižovali alebo zvyšovali proporčne podľa ich súčasného podielu v rozpočte (tzv. generická konsolidácia).
Ak by bola konsolidačná stratégia v štruktúre aktuálneho balíčka použitá na dosiahnutie cieľov do roku 2028, takáto protirastová rozpočtová politika by si v priebehu nasledujúcej dekády v porovnaní s najefektívnejšími stratégiami vyžiadala prijatie navyše dodatočného balíka trvalých opatrení v objeme približne 1,0 % HDP (1,4 mld. eur v dnešných cenách). Miera neefektivity voči konsolidačnému úsiliu potrebnému na splnenie cieľov do roku 2028 v celkovom objeme 3,2 % HDP (4,5 mld. eur) tak predstavuje 32 %.
Inými slovami, tretina konsolidačného úsilia pre rok 2026 by bola vyvinutá len na neutralizovanie zlej štruktúry opatrení bez vplyvu na samotné ozdravovanie verejných financií a pokračovanie v tejto stratégii aj v rokoch 2027 a 2028 si vyžiada v priebehu budúcej dekády prijatie navyše minimálne jedného konsolidačného balíčka.
Tento komentár sumarizuje výsledky súbežne zverejnenej diskusnej štúdie RRZ, ktorá posudzuje konsolidačné stratégie z hľadiska dlhodobých dopadov na ekonomiku a verejné financie[4], a zároveň využíva rovnakú metodiku na vyhodnotenie aktuálne prijatého konsolidačného balíčka.
Vláda v snahe pokračovať v ozdravovaní verejných financií prijala pre rok 2026 konsolidačný balíček s návrhom opatrení v celkovom deklarovanom objeme 2,7 mld. eur (1,9 % HDP) s ambíciou znížiť deficit verejných financií medziročne o 0,9 p.b. HDP na 4,1 % HDP.
Z hľadiska hodnotenia kvality konsolidácie sú kľúčové tieto faktory:
- dosiahnutie vládou stanoveného fiškálneho cieľa pre rok 2026;
- trvalosť zavádzaných opatrení;
- štruktúra konsolidačného balíčka.
Podľa aktuálnej prognózy RRZ je deficit v roku 2026 odhadovaný na úrovni 4,5 % HDP[5]. Očakávané medziročné zníženie deficitu pre rok 2026 je tak v porovnaní s rozpočtovým cieľom vlády len približne polovičné – namiesto 0,9 p.b. len 0,5 p.b. Je to hlavne z dôvodu nižšie odhadovaného príspevku konsolidačného balíčka, ktorý podľa RRZ dosiahne objem 1,6 mld. eur (1,1 % HDP)[6]. Zároveň má podľa hodnotenia RRZ časť opatrení dočasný charakter, najmä na výdavkovej strane (tretina avizovaných úspor nie je trvalá), čo zvyšuje potrebu dodatočnej konsolidácie v ďalších rokoch.
Z hľadiská štruktúry aktuálneho balíčka a jeho možných makroekonomických dopadov platí, že balíček je z takmer dvoch tretín postavený na navyšovaní príjmov (62 % z celkového objemu), a to najmä zvyšovaní zaťaženia práce (42 %). Spolu s ďalším navyšovaním korporátnych daní (3 %), minimálnymi a dočasnými škrtmi v oblasti sociálnych transferov (13 %) a obsluhe štátu (21 % celkového objemu) to nevytvára dostatočný priestor na ochranu rastového potenciálu ekonomiky.
Na to, aby bol v roku 2028 dosiahnutý rozpočtový cieľ na úrovni 2,8 % HDP, je potrebné vo fiškálnej trajektórii stanovenej vládou zohľadniť menší objem konsolidácie odhadovaný RRZ pre rok 2026 ako aj dočasnosť niektorých opatrení[7]. V tejto analýze zároveň predpokladáme, že pre dosiahnutie cieľa bude použitá konsolidačná stratégia v rovnakej štruktúre, ako balíček pre rok 2026.
Zároveň platí, že bez pokračovania v konsolidačnom úsilí po roku 2028 by dosiahnutie tejto úrovne deficitu nestačilo na zastabilizovanie dlhu ani na jeho udržanie blízko maastrichtského limitu 60 % HDP. Deficit by už v roku 2030 bez ďalších opatrení vlády opäť prekročil úroveň 3 % HDP. Potom by vplyvom demografického vývoja a chýbajúcich ďalších opatrení ďalej rástol a do konca budúcej dekády by sa zvýšil o ďalšie 2 p.b. na 5,3 % HDP. Verejný dlh by medzitým vzrástol o 20 p.b. a v roku 2040 dosiahol približne 78 % HDP.
Demografické zmeny však nie sú jediným faktorom, ktorý prispieva k zhoršeniu deficitu a nárastu zadlženosti. Vývoj deficitu aj dlhu by bol oproti stavu s aktuálnou konsolidáciou priaznivejší, pokiaľ by vláda v rokoch 2026 až 2028 konsolidovala len výlučne tzv. generickou konsolidáciou. Ide o stratégiu, ktorá by nemenila doterajšiu štruktúru rozpočtu, ale zvyšovala by príjmy a znižovala výdavky proporčne k dnešnému nastaveniu verejných financií. Deficit verejných financií by pri takejto stratégii do konca budúcej dekády neprekonal 5 % HDP a dlh by ostal pri úrovni 75 % HDP.
Pokiaľ je cieľom vlády stabilizovať dlh a deficit, tak za úspešné konsolidačné stratégie považujeme také, ktorých realizácia v rokoch 2026 až 2028 (na grafoch 2 a 3 označené modrými čiarami) si po dosiahnutí cieleného deficitu v roku 2028 vyžaduje čo najmenší objem dodatočnej konsolidácie v ďalšom období[8]. Z pohľadu úspešnosti v dosahovaní dlhodobo zdravších verejných financií sú teda efektívnejšie než generická konsolidačná stratégia.
Úspešnosť konsolidačnej stratégie nezávisí len od toho, či plní strednodobé fiškálne ciele, ale aj od jej zloženia a stredno- aj dlhodobých makroekonomických dopadov. Práve štruktúra opatrení určuje, aké veľké dodatočné úspory alebo zvýšenie príjmov bude potrebné v budúcnosti[9].
Z tejto perspektívy potom pôsobí konsolidačný balíček schválený pre rok 2026 horšie na verejné financie aj ekonomický rast, než keby vláda znižovala výdavky resp. navyšovala príjmy proporčne s dnešným nastavením rozpočtu. Vládou zvolená konsolidácia verejných financií pre rok 2026 je tak hodnotená ako menej úspešná než generická konsolidácia – stratégia bez akejkoľvek pridanej hodnoty zo strany tvorcov rozpočtovej politiky (Graf 2, hnedé čiary).
V grafoch nižšie sú porovnané dlhodobé fiškálne dopady použitia možných konsolidačných stratégií[10] (úspešných, neúspešných, stratégii zodpovedajúcej aktuálnemu konsolidačnému balíčku) v rokoch 2026 až 2028, ktoré rôznymi spôsobmi znižujú deficit v roku 2028 na požadovaných 2,8 % HDP.
Ako vyzerajú úspešné konsolidačné stratégie
Úspešné konsolidačné stratégie[11] majú v rokoch 2029 až 2040 v porovnaní s generickou konsolidačnou stratégiou menšiu potrebu dodatočnej konsolidácie vďaka vyššiemu dlhodobému rastu ekonomiky dosiahnutého ich štruktúrou. V snahe dodržať stanovený konsolidačný cieľ, minimalizovať potrebu dodatočnej konsolidácie a zlepšiť rastový potenciál ekonomiky opatrenia v úspešných konsolidáciách spravidla spĺňajú tieto charakteristiky :
- podstatnými trvalými úsporami na prevádzke štátu, celkových úsporách v sociálnej oblasti a ostatných výdavkoch sa vytvára priestor na navýšenie prostriedkov na verejné investície;
- zvýšenie nedaňových príjmov (tržieb) umožňuje nižšie zaťaženie firiem a práce.
Úloha spotrebných daní je kľúčová: úspešné stratégie predpokladajúce ich výraznejší nárast[12]
- vytvárajú možnosti na čiastočnú kompenzáciu krátkodobých strát súvisiacich s konsolidáciou domácnostiam prostredníctvom zvýšenia adresnosti sociálnych transferov;
- prinášajú dodatočné zdroje umožňujúce vyššie verejné investície a podstatne nižšie dane z ekonomickej aktivity, čo podporuje dlhodobé zvýšenie rastového potenciálu ekonomiky.
Bez ohľadu na celkový pomer úprav na výdavkovej a príjmovej strane rozpočtu úspešné stratégie vyžadujú v porovnaní so súčasným nastavením výrazné zmeny výdavkových aj príjmových mixov.
Najúspešnejšie konsolidačné stratégie teda nie sú zamerané nutne len na výdavkové škrty. Pokiaľ by sa totiž vlády obmedzili len na úspory, stimulácia rastového potenciálu ekonomiky a teda aj zisky v podobe nižšej potreby konsolidácie v neskoršom období by boli v porovnaní s generickou konsolidáciou malé. Zmena aktuálneho protirastového daňového mixu s cieľom zníženia daní z aktivity, uskutočnená súbežne s úspornými opatreniami, je nevyhnutná pre navýšenie budúceho rastového potenciálu ekonomiky[13] a zvýšenia jej odolnosti[14] voči možným budúcim negatívnym šokom. Výsledkom je výrazne nižšia potreba dodatočnej konsolidácie v priebehu budúcej dekády, rýchlejšie rastúca a odolnejšia ekonomika.
Dôvody neúspešnosti vládneho konsolidačného balíčka
Okrem očakávaného nedosahovania budúcoročného cieľa pre deficit (4,1 % HDP) a vysokému podielu dočasných opatrení (19 % z celkového balíčka) je problémom aktuálneho konsolidačného balíčka pre rok 2026 jeho štruktúra, ktorá výrazne znižuje rastový potenciál krajiny.
Konkrétne ide o nasledujúce črty:
- prudké navyšovanie daní z práce;
- úspory na prevádzkových nákladoch štátu sú z veľkej časti dočasného charakteru;
- úspory v sociálnej oblasti predstavujú len malú časť konsolidačného úsilia;
- redukcia výdajov na verejné investície;
- nezvyšovanie nedaňových príjmov a len symbolický nárast spotrebných dani.
Dodatočná potreba konsolidácie vyplývajúca z implementácie schváleného balíčka pre rok 2026 je z dôvodu potreby splnenia predpísaného konsolidačného cieľa v roku 2028 (deficit na úrovni 2,8 % HDP) určená za predpokladu zachovania rovnakej konsolidačnej stratégie[15] aj v rokoch 2027 a 2028[16].
Na to, aby sa vývoj v dlhodobom horizonte po aktuálnom konsolidačnom balíčku dorovnal scenáru generickej konsolidácie, bude potrebné medzi rokmi 2029 až 2040 urobiť trvalé konsolidačné opatrenia s objemom aspoň 0,4 % HDP[17] (Graf 3, pravá časť). Naopak, v prípade realizácie konsolidácie cez prorastové stratégie by bola potreba konsolidácie v porovnaní s generickou konsolidáciou nižšia v priemere o 0,6 % HDP (Graf 3, ľavá časť[18]).
Ozdravovanie verejných financií vedené stratégiou podľa aktuálneho konsolidačného balíčka aj v rokoch 2027 a 2028 tak navyšuje dodatočnú potrebu konsolidácie v porovnaní s úspešnými, prorastovými balíčkami do konca budúcej dekády trvalo o vyše 1,0 % HDP[19]. Znamená to, že verejné financie v priebehu budúcej dekády stratia voči nim približne 1,4 mld. eur v dnešných cenách.
Celkový objem konsolidácie potrebný na dosiahnutie rozpočtových cieľov do roku 2028 dosahuje v tomto hodnotení úroveň 3,2 % HDP[20]. Miera neefektivity zvolenej konsolidačnej stratégie tak predstavuje 32 %. V prípade, že pre roky 2027 a 2028 budú konsolidačné opatrenia s odlišnou štruktúrou, sa miera neefektivity celkovej stratégie za všetky tri roky spolu môže meniť. Vzhľadom na zvolenú štruktúru balíčka pre rok 2026 sa však čiastková neefektivita pre samotný rok 2026 už nemení a zostáva na odhadnutej úrovni 32 %.
Implementovanie predstavenej konsolidačnej stratégie s cieľom dosiahnuť podobnú úroveň dlhu a deficitu ako pri prorastových stratégiách si v budúcej dekáde vyžiada navyše minimálne jeden dodatočný konsolidačný balíček[21]. Táto stratégia tak umelo predlžuje dĺžku trvania konsolidácie, ako aj celkovú veľkosť konsolidácie, čo môže viesť ku tzv. konsolidačnej únave.
Dodatočná potreba konsolidácie optikou konsolidačných stratégií
Graf 3 zobrazuje vplyv voľby opatrení patriacich ku jednotlivým konsolidačným stratégiám na dodatočnú potrebu konsolidácie v období 2029 až 2040. Stratégie sú znázornené vo forme bodov na jednej vertikále – šesť rôznofarebných bodov zodpovedá jednej konkrétnej konsolidačnej stratégii pričom farebné odlíšenie zodpovedá opatreniam: nedaňové príjmy (šedá), daňová sadzba z ekonomickej aktivity (modrá), daňová sadzba zo spotreby (zelená), sociálne transfery (hnedá), prevádzka štátu (červená) a verejné investície (fialová). Celková miera úprav v jednotlivých nástrojoch je pre danú konsolidačnú stratégiu zobrazená na vertikálnej osi a proporčne zodpovedá podielu schváleného konsolidačného balíčka pre rok 2026 na celkovom plánovanom objeme konsolidácie. Úpravy v šiestich fiškálnych nástrojov zodpovedajúce generickej konsolidácii sú znázornené príslušnými farebnými kosoštvorcami na y-ovej osi.
Jednotlivé šestice bodov zobrazujú výsledky tisícok simulácií modelu OGRE podľa postupu uvedeného v Diskusnej štúdii (Box 1) vedúcich k úspešným resp. neúspešným konsolidačným stratégiám.
Dodatočná potreba konsolidácie je pre každú stratégiu uvádzaná ako čistá súčasná hodnota súčtu budúcich rozdielov očakávaného deficitu vyplývajúceho z implementácie danej stratégie a očakávaného deficitu pri implementácii generickej konsolidácie. Kladný výsledok (pravá časť grafu) znamená, že daná stratégia je spojená s očakávaním vyššieho deficitu v budúcnosti než by sa dalo očakávať pri generickej konsolidácie. To znamená, že taká stratégia je hodnotená ako neúspešná a mieru jej neúspešnosti indikuje údaj o dodatočnej potrebe konsolidácie (x-ová os). Úspešné stratégie sú zobrazené v ľavej časti grafu, nakoľko ich potreba dodatočnej konsolidácie je záporná. Stratégia orámovaná hnedou farbou znázorňuje nastavenie a hodnotenie aktuálneho konsolidačného balíčka .
Graf 3 poukazuje na to, že:
- Na príjmovej strane rozpočtu vyžadujú úspešné konsolidačné stratégie výrazné zníženie daňových sadzieb z ekonomickej aktivity financované najmä nárastom spotrebných daní a tržieb. Naopak, neúspešné stratégie výrazne navyšujú dane z ekonomickej aktivity, kým spotrebné daňové sadzby a tržby ostávajú v priemere nezmenené.
- Na výdavkovej strane vyžadujú úspešné konsolidačné stratégie zásadné zníženie výdavkov na prevádzku štátu a mierne zníženie celkového balíka na sociálne transfery, čo umožňuje navýšiť výdavky na (produktívne) verejné investície. Na druhej strane, neúspešné stratégie navyšujú výdavky na prevádzku štátu, čo financujú znížením výdavkov na verejné investície.
Znamená to, že úspešné stratégie vedú k zoštíhleniu štátu, kým neúspešné jeho veľkosť dlhodobo navyšujú. Pri úspešných stratégiách stojí splnenie predpísaného konsolidačného cieľa v roku 2028 na podstatnom znížení výdavkov na prevádzku štátu, vyššej dane zo spotreby a navýšení tržieb. To vytvára priestor na pokles daní z aktivity, ktoré spolu s vyšším objemom verejných investícií dlhodobo zvyšujú rastový potenciál ekonomiky. Úspešné stratégie tiež mierne zmenšujú celkový balík určený na sociálne transfery, čo v prípade súbežného zvýšenia adresnosti sociálneho systému minimalizuje dočasné negatívne dopady konsolidácie na domácnosti.
Štruktúra neúspešných stratégií je postavená najmä na zvyšovaní daní z ekonomickej aktivity, ktorými financujú štedrejší sociálny systém a vyššie náklady na prevádzku štátu. Vyššie dane z ekonomickej aktivity spolu s poklesom výdavkov na verejné investície zmenšujú priestor na rast ekonomiky v priebehu budúcej dekády.
Optikou dodatočnej potreby konsolidácie je štruktúra schváleného konsolidačného balíčka pre rok 2026 (orámovaná šestica bodov) hodnotená ako neúspešná stratégia, a to najmä z dôvodu výrazného navýšenia zaťaženia ekonomickej aktivity, minimálnym úsporám na prevádzke štátu a znižovaním výdavkov na verejné investície. Navyše uvedená stratégia nedostatočne využíva priestor na zvyšovanie spotrebných daní či tržieb.
