Prehodnotenie adresnosti sociálneho systému by zaviedlo prehľadnosť, predvídateľnosť a formovalo by spoločenskú atmosféru transparentného a efektívnejšieho nakladania so zdrojmi. V hre je teda viac ako len možné úspory, ktoré by popri iných opatreniach mohli pomôcť znížiť vysoký deficit rozpočtu.
Okrem jasne cielených dávok pomoci v hmotnej núdzi na domácnosti s najnižšími príjmami je prevažná väčšina dávok vyplácaná v porovnateľnej výške pre všetky príjmové skupiny – nie sú podmienené výškou príjmov ani majetku domácností, ale špecifickou životnou situáciou. Výsledkom je, že na 30% najvyšších príjmových rodín dávame 1,1 mld. eur, čo je len o niečo menej ako 1,4 mld. eur na tie s nízkymi príjmami. Z pohľadu typov rodín sa ukazuje, že rodinné dávky ako celok viac pomáhajú nízkopríjmovým rodinám a s rastom príjmov rodín ich vplyv klesá. Sú teda adresnejšie ako napr. 13. dôchodok, ktorý nepomáha tým najchudobnejším, ale zlepšuje postavenie stredne a vyššie príjmových dôchodcovských rodín rovnako bez ohľadu na ich úroveň riadneho dôchodku. Adresnosť neznamená nevyhnutne radikálne škrty, môže mať rôzne podoby tak, aby nárok na transfery zohľadňovali vopred definované princípy. Ak by sa však hľadali úspory v tejto oblasti, postupné znižovanie úrovne sociálnych transferov s rastom príjmu rodín vytvára v závislosti od parametrov priestor na menšie aj väčšie úspory.
Slovensko má za sebou len tretinu potrebnej konsolidácie, čo znamená, že ešte potrebuje trvalo znížiť deficit rozpočtu počas najbližších rokov rádovo v sumách približne 5 mld. eur na to, aby došlo ku stabilizácii dlhu. Po opatreniach prijatých v rokoch 2024 a 2025, kedy sa využívalo najmä zvyšovanie daňových príjmov[1], je tak prirodzene témou hľadanie úspor na strane výdavkov. Okrem dlhodobo odporúčaného zefektívňovania bežnej prevádzky verejnej správy, zefektívňovania výdavkov v zdravotníctve a ďalších oblastiach, predstavuje sociálna oblasť tiež jednu z oblastí, kde sa môžu úspory zvažovať.
Adresnosť sociálnych výdavkov je jeden z najčastejších pojmov ekonómov aj politikov v súvislosti so zefektívňovaním verejných financií v sociálnej oblasti. Z rôznych strán počujeme o potrebe adresnosti energodotácií, podpore bývania, prídavkov na deti alebo aj 13. dôchodkov. Heslo, ktoré funguje, pretože na potrebe mať zadefinovaný princíp adresnosti pre domácnosti[2] sa vie zhodnúť drvivá väčšina ekonómov aj politikov. Problémom zostáva, že pod pojmom adresnosť si každý môže predstavovať úplne odlišné schémy, s odlišnými nie len rozpočtovými nákladmi, ale najmä vplyvmi na samotné domácnosti.
Najnovším testom schopnosti štátu zaviesť nejakú formu adresnosti v nejakej oblasti bude snaha cieliť energodotácie, ktoré by bez akejkoľvek adresnosti mohli dosiahnuť rozpočtované úrovne spolu približne 1 mld. eur v najbližších dvoch rokoch. Ministerstvo hospodárstva SR je poverené úlohou predstaviť spôsob, aby nedochádzalo k plošným dotáciám nákladov domácností na energie, ale aby boli zohľadňované isté kritériá, najmä výška príjmov domácností[3]. V tejto snahe ich treba podporiť. Ambície štátu by však mali byť väčšie. Prípadný úspech (akokoľvek nedokonalý) alebo aj neúspech (z ktorého sa treba poučiť) je potrebné využiť na prípravu uceleného systému efektívnejšieho vynakladania verejných výdavkov s jasne zadefinovanými cieľmi sociálnej politiky[4]. Bolo by vhodné, ak by Ministerstvo práce sociálnych vecí a rodiny aktívne participovalo na tomto pilotnom projekte a zužitkovalo získané skúsenosti pre prípravu uceleného systému testovania príjmov domácností pre poskytovanie sociálnych dávok.
Adresnosť šetrí verejné zdroje a posilňuje sociálnu spravodlivosť
Adresnosť (cielenosť) je princíp, ktorý zdôrazňuje základnú úlohu štátu, a to pomáhať tam, kde je to potrebné a nemíňať zdroje tam, kde to potrebné nie je. Je teda synonymom efektívneho využívania daní a odvodov vybratých na cielené riešenie rôznych problematických životných situácií, ktoré sa nepodarilo domácnostiam aj napriek svojej snahe z objektívnych dôvodov vyriešiť.
Adresný systém tak posilňuje aj sociálnu spravodlivosť, keďže verejné prostriedky smeruje prioritne k tým, ktorí sa nachádzajú v najväčšej sociálnej núdzi. V takýchto situáciách zohráva štát a jeho programy nezastupiteľnú úlohu, ktorou sa má snažiť zabezpečiť, aby nedošlo k sociálnemu vylúčeniu niektorých skupín a bola udržaná základná úroveň sociálneho štandardu s veľkými presahmi na ďalšie aspekty života, ako je napr. celkové zdravie populácie, alebo aj generačná chudoba. Je to teda neustále hľadanie rovnováhy medzi spoločensky želanou sociálnou úrovňou, spravodlivosťou a zachovaním motivácie si svoje životné podmienky zlepšovať vlastnými silami tam, kde je to možné[5]. A to všetko s ohľadom na rozpočtové možnosti krajiny.
Vo verejných financiách existuje na poskytovanie niektorých dávok (dôchodky, nemocenské, materské, dávka v nezamestnanosti) systém sociálneho poistenia (vrátane sporiaceho systému 2. piliera), ktorý je financovaný z platených sociálnych odvodov. Takto nastavený systém prirodzene zohľadňuje v dávkach úroveň mzdy (zisku u živnostníkov), z ktorej boli odvody platené. Zohľadňuje sa tak princíp zásluhovosti, a preto je priestor pre adresnosť obmedzený. Z uvedeného dôvodu sa pri adresnosti v tomto komentári sústredíme len na oblasť tých sociálnych dávok, ktoré sú poskytované nad rámec základného rozsahu sociálneho poistenia[6]. Tieto sociálne dávky sú platené priamo z daní a majú vo všeobecnosti adresne pomáhať zraniteľným skupinám, ktoré to najviac potrebujú. To neznamená, že sociálny systém má byť oklieštený na nevyhnutné minimum, ale vyššia miera prerozdeľovania štátu cez verejné výdavky priamo súvisí aj s vyššou celkovou úrovňou daňového zaťaženia. Takisto nemusí byť adresnosť vo väzbe na príjem rodiny jediným kritériom pri poskytovaní sociálnych dávok. Určitá miera zásluhovosti resp. motivácia k želanému správaniu môže byť naďalej zohľadnená (napr. starostlivosť o deti).
Tento komentár ponúka stručný prehľad aktuálneho stavu adresnosti sociálneho systému, pričom nepredkladá žiadne konkrétne návrhy na jeho úpravu.
Otázka otázok – aké domácnosti cieliť ?
Bez poznania odpovede na túto základnú otázku je prakticky nemožné systém adresnosti nejakým spôsobom zjednotiť, zjednodušiť, urobiť ho transparentným a zároveň aj udržateľným spôsobom získať relevantné trvalé finančné úspory pre rozpočet. Avšak netreba sa báť diskusiu otvoriť – hoci aj s rizikom, že sa na prvý raz úplne netrafíme.
Náš sociálny systém v súčasnosti pozostáva z viacerých druhov dávok a príspevkov, ktoré sú zamerané na riešenie rôznych životných situácií obyvateľstva. Jednotlivé dávky majú odlišne definované podmienky nároku – niektoré sú viazané na pracovnú aktivitu a výšku príjmu žiadateľa (daňový bonus na dieťa), niektoré zohľadňujú okrem príjmu aj majetok (pomoc v hmotnej núdzi, kompenzácie ŤZP), zatiaľ čo iné sú poskytované plošne všetkým oprávneným osobám bez ohľadu na ich príjmovú a majetkovú situáciu (napr. prídavky na deti, 13. dôchodok)[7].
Vo verejných diskusiách je možné zachytiť rozmanitosť názorov na definíciu chudoby, nízkopríjmovosti alebo inak zadefinovanej skupiny domácností, ktoré by mali získať nároky zo štátnych programov. Tieto definície sa však líšia v čase a obsahu pomerne zásadným spôsobom, s úplne odlišnými implikáciami pre verejné financie a úroveň sociálnej podpory. Na príliš voľné zaobchádzanie s definíciou chudoby a neriešenie rámca sociálnej politiky štátu sme upozorňovali už v tomto blogu (https://www.rrz.sk/dvojaka-chudoba-alebo-ked-nevieme-kto-je-chudobny/). Medzi tie najčastejšie spôsoby ako sa v mediálnom priestore adresnosť definuje patria:
- Relatívna príjmová chudoba, ktorá sa spája so štatistikami Štatistického úradu SR a v princípe hovorí o tom, že chudobní sú tí, ktorí majú menej (vyberte si akúkoľvek hranicu) ako zvyšok obyvateľstva.[8] S rastom životnej úrovne sa tak podiel „chudobnej“ populácie nemusí vôbec meniť, lebo tí chudobnejší sa voči tým bohatším majú stále relatívne rovnako horšie[9]. Niektoré výrazne bohatšie krajiny než Slovensko majú oveľa vyššiu mieru relatívnej chudoby než my.
- Absolútnou sumou definovaná chudoba, ktorú si predstavme ako konkrétnu hranicu príjmu jednotlivca alebo domácnosti, ktorou sa definuje vznik alebo zánik nároku; na tomto koncepte funguje aj životné minimum pri pomoci v hmotnej núdzi[10].
- Hybridný prístup, t.j. kombinácia relatívnej chudoby s výdavkami domácností – typickým príkladom je snaha adresovať domácnosti s vysokými platbami za energie cez stanovenie príspevku na bývanie, pričom nemusí ísť o rovnaký okruh nízkopríjmových domácností ako v prípade pomoci v hmotnej núdzi[11].
- Iné koncepty naviazané na rôzne podmienky – napríklad daňový bonus dostávajú len pracujúci, vyšší rodičovský príspevok je podmienený predchádzajúcim nemocenským poistením (dva typy podpory podmienené predchádzajúcou ekonomickou aktivitou), tehotenské podmienkou tehotenstva a predchádzajúcim nemocenským poistením.
Na jednej strane definovanie špecifických situácií sa môže javiť ako adekvátne na riešenie konkrétneho problému. Na druhej strane, selektívne posudzovanie príjmov alebo chudoby len v rámci vybraných skupín (napríklad len v rámci dôchodcov, len v rámci domácností s deťmi a pod.) môže spôsobiť, že sa nezohľadní postavenie a príjmové pomery ostatných domácností. Sociálnymi opatreniami tak síce môžeme zlepšiť postavenie jednej skupiny, avšak s dôsledkom, že sa nepomáha iným skupinám s horším postavením. Neskoršie „dobehnutia“ aj týchto opomenutých skupín bez korekcie predchádzajúcich programov tak v konečnom dôsledku vedie ku zvyšovaniu celkovej úrovne výdavkov na sociálne programy bez toho, aby sa znižovala chudoba alebo príjmové nerovnosti.
Fragmentácia prístupov je vo väčšine prípadov len reakciou na neuchopenú tému adresnosti a riešenia základnej príjmovej chudoby domácností, alebo je problém v tom, že štát nevie technicky jednoducho zrealizovať testovanie podmienok definovaných pre vznik nároku na podporu. To bráni uchopiť tému ako celok a neumožňuje nastaviť efektívne administratívne procesy ani samotné nástroje pomoci.
Podpora vysokopríjmových rodín nás stojí 80 % toho čo rodín s najnižšími príjmami
Systém dávok a podpôr nad rámec systému sociálneho a zdravotného poistenia podľa Rozpočtového semaforu RRZ[12] indikuje objem podpôr rádovo v sume 4,3 mld. eur.
Aj keď štruktúra dávok sa naprieč príjmovými skupinami rodín[13] aj z dôvodu ich odlišnej štruktúry v danej kategórii mení, v konečnom dôsledku objem výdavkov s rastom príjmov klesá relatívne pozvoľne (Graf 1)[14]. Na 30 % rodín s najnižšími príjmami[15] štát vynakladá dodatočných 1,4 mld. eur, čo je v relatívnom vyjadrení len mierne viac ako 1,7 mld. eur vynakladaných na 40% rodín nachádzajúcich sa v strede príjmovej distribúcie a stále porovnateľných 1,1 mld. eur pre 30 % rodín s najvyšším príjmom.
Najväčšiu časť nákladov pre vyššie príjmové skupiny tvoria tri dávky, ktorých plošné poskytovanie bolo deklarovaným cieľom zákonodarcu. Pri prídavkoch na dieťa bola prijatá filozofia, že prídavok je určený pre dieťa, nie pre rodiča. Podľa tohto prístupu dieťa nemá byť penalizované za to, ak rodič lepšie zarába. To však už neplatí pri daňovom bonuse, kde je podmienkou nároku pracovná aktivita rodiča (a navyše s rastom príjmu rodiny rastie aj daňový bonus). Podobne pri dôchodkoch bol úmysel zákonodarcu prilepšiť všetkým dôchodcom. Pritom určitú nivelizáciu už zaviedol v tom, že 13. dôchodok je pre každého rovnaký. Ak by bol prevážil princíp zásluhovosti, ktorý je v dôchodkovom systéme významne prítomný, mal mať každý dôchodca taký istý 13. dôchodok, ako prvých 12. Zákonodarca však zásluhovosť obmedzil a priznal 13. dôchodok všetkým rovnako[16].
Bez ohľadu na motivácie zákonodarcu pri tvorbe parametrov na vznik nároku a úrovne sociálnych dávok alebo hodnotenia správnosti nastavenia takýchto politík, vo výsledku je časť verejných zdrojov poskytovaná vyššie príjmovým rodinám na porovnateľnej úrovni ako stredne príjmovým.
Polovičná adresnosť – nízkopríjmovým (niekedy) viac a všetkým ostatným rovnako
Celkové objemy výdavkov v jednotlivých skupinách môžu byť skreslené odlišnou štruktúrou rodín v jednotlivých percentiloch a ich početnosťou. Z tohto dôvodu je pre posúdenie adresnosti vhodnejšie sledovať výšku priemerného sociálneho transferu, ak na ňu má dotknutá rodina nárok a porovnať to oproti základnému nároku. Keďže nie je ambíciou tohto komentára definovať, čo je a nie je správna hranica základného nároku, pre ilustrovanie adresnosti sa porovnávajú priemerné výšky dávok v jednotlivých príjmových skupinách voči priemernému nároku rodín v okolí hranice rizika chudoby[18]. Nízkopríjmové rodiny by mali mať v adresnom systéme (tak ako sme ho zadefinovali) vyššie priemerné nároky ako rodiny na hranici rizika chudoby a vyššie príjmové rodiny by mali mať nižšie nároky ako rodiny na hranici chudoby[19].
Takéto porovnanie dokáže ilustrovať, že rodiny s najnižšími príjmami majú nárok na pomoc v hmotnej núdzi, ktorá je oproti rodine na hranici chudoby násobne vyššia (Graf 2). Je to dané jasným cieľom dávok v hmotnej núdzi pomáhať domácnostiam s najnižšími príjmami. Tento profil vyššej podpory nízkopríjmových rodín (najmä prvý a začiatok druhého decilu) však nie je viditeľný naprieč všetkými sociálnymi transfermi. Výrazne nižšiu podporu získavajú nízkopríjmové domácnosti napr. v prípade daňového bonusu (podmienka nároku pracovného príjmu) alebo 13. dôchodku (Graf 3 a 5).
Kým nízkopríjmové rodiny majú aspoň v niektorých dávkach jasne deklarovanú vyššiu priemernú podporu v porovnaní s rodinami na hranici chudoby, vysoko príjmové rodiny dostávajú prevažne rovnako ako stredne príjmové rodiny. Ukazuje sa, že súčasný sociálny systém relatívne plošne priznávaných sociálnych transferov dokáže (čiastočne) rozlišovať nízkopríjmové rodiny, avšak takmer vôbec nerozlišuje rodiny so strednými a vyššími príjmami[20].
Špecifickým príkladom neadresnosti vzhľadom na príjmy rodín je dávka tehotenské, ktorá jasne preferuje vyššie príjmové rodiny. Ich priemerná výška dávky je až o 80 % vyššia ako u rodín so stredným príjmom a až o 100 % vyššia ako u nízkopríjmových rodín. Je to dané konštrukciou dávky, ktorá odráža predchádzajúcu výšku príjmov, pričom nebráni pokračovať v práci aj počas poberania dávky. Takisto v dôchodkovom systéme vidíme konflikt medzi cielením minimálnych a 13. dôchodkov – kým minimálny dôchodok naozaj pomáha rodinám (iba) v dolnej časti príjmovej distribúcie, 13. dôchodok je doménou strednej a vyššej kategórie (aj preto, že najpočetnejšia skupina sú starobní dôchodcovia, ktorí nepatria medzi úplne najnižšie príjmové kategórie).
Vyššie uvedené informácie ilustrujú súčasný stav systému, ktorý je pre stredne a vyššie príjmové rodiny menej adresný vzhľadom na ich príjmy. Ako už bolo skôr uvedené, je to výsledok toho, že adresnosť bola pri týchto dávkach definovaná vo väzbe na iné životné okolnosti (status dôchodcu, prítomnosť detí).
Nejasná sociálna politika pri nízkych príjmoch (vplyv na absolútnu príjmovú chudobu)
Sociálne programy presúvajú rodiny z prvej polovice pôvodnej príjmovej distribúcie do druhej polovice. Najväčšie posuny je badať v prvom a vo štvrtom decile (Graf 6). Rodiny v prvom decile príjmovej distribúcie sa v priemere posúvajú o viac ako 10 percentilov, čo je ovplyvnené najmä dávkami pomoci v hmotnej núdzi. Štvrtý decil je ovplyvnený veľkým počtom dôchodcov a priznanými 13. dôchodkami, preto je posun tiež výrazný, v priemere o 7,2 percentilu. Naproti tomu druhý a tretí decil sa posúva miernejšie kvôli takmer ukončenej podpore v rámci pomoci v hmotnej núdzi a nižším rodinným dávkam. Porovnateľný posun je aj v piatom a šiestom decile, kde narastá vplyv 13. dôchodkov a postupne aj rodinných dávok. S ďalším rastom príjmov priemerný posun klesá, nakoľko váha sociálnych transferov na celkových disponibilných príjmoch sa znižuje.
Sociálny systém dáva a berie zároveň (vplyv na relatívnu príjmovú chudobu)
Sociálne transfery menia disponibilné príjmy rodín. Tie rodiny, ktoré majú na podporu nárok, sa môžu stať relatívne „bohatšie“ oproti tým rodinám, ktoré nemajú žiaden nárok na podporu (Graf 7). Samotná úroveň podpory a štruktúra rodín v jednotlivých príjmových skupinách tak môže viesť k novému príjmovému rozloženiu v rámci celej populácie a zmenám v relatívnych pozíciách. Aj keď priemerné posuny všetkých rodín v príjmovom rebríčku sú veľmi nízke a s pozitívnym posunom najmä v prvom, treťom a štvrtom decile, rodiny bez sociálnych transferov (najmä jednotlivci v produktívnom veku) sa posúvajú do nižších relatívnych príjmových skupín (klesajú v celkovom rebríčku) a rodiny so sociálnymi transfermi do vyšších (stúpajú v celkovom rebríčku).
Z pohľadu typov rodín je zjavný veľký vplyv rodinných dávok naprieč celou distribúciou, pričom platí, že najvyššie posuny sú v nízkych príjmových pásmach a postupne s rastom príjmu ich význam klesá (Graf 8). Naopak, v prípade rodín dôchodcov sú posuny len mierne kladné, ale sú rovnaké naprieč celou príjmovou distribúciou. Je to dôsledok veľkého počtu dôchodcov s nárokom na plošný 13. dôchodok, ktorí sa nachádzajú naprieč celou príjmovou distribúciou. Indikuje to, že adresnosť rodinných politík je vyššia ako 13. dôchodkov.
Spoločným menovateľom adresnosti dávok a ich dopadu na príjmy domácností je ich priebeh na konci prvého, v druhom a čiastočne v treťom decile. Sociálna politika v týchto príjmových skupinách je v priemere nižšia, pričom opodstatnenosť takéhoto javu je vhodná na ďalšie preskúmanie. Môže to byť dôsledkom aj úrovne životného minima a z toho vyplývajúceho poklesu nárokov na dávky hmotnej núdze, ktoré výrazne pomáhajú najmä v prvom decile.
Bez úvodného výkopu sa k cieľu nepriblížime
Aj keď sa to môže zdať príliš vágne, zodpovedaniu otázke ako definovania úlohy štátu, by mala predchádzať celospoločenská diskusia. V našich podmienkach by to okrem riadneho legislatívneho procesu znamenalo predstavenie zámeru a základného konceptu ešte pred legislatívnym procesom (konzultačný proces). Osvojenie základného konceptu je nevyhnutným predpokladom pre prežitie viac ako len jedno volebné obdobie.
Kľúčovou otázkou teda je, do akej miery má adresnosť vychádzajúca zo spoločensky uznanej hranice chudoby zohľadňovať aj rast bohatstva krajiny, a teda do akej miery má ísť čisto o absolútnu hranicu chudoby, alebo do akej miery by hranica chudoby mala zohľadňovať aj rast životnej úrovne (teda aj relatívnu chudobu), alebo do akej miery má zohľadňovať iné špecifiká (špecifické životné situácie ako prítomnosť detí, zdravotný stav a pod.). To má aj zásadné implikácie pre to, aké ciele má náš sociálny systém plniť.
V rámci konceptu je potrebné vysporiadať sa s inštitútom životného minima, ktoré historicky plní istú kotvu a definuje sociálnu politiku štátu...respektíve mal by. Napriek dlhodobým deklaráciám potreby reformovať koncept životného minima[21] sa doterajšie aktivity nepodarilo pretaviť do reálnych zmien. Životné minimum je vzhľadom na komplexnosť témy ako takej na okraji politického záujmu a systémové zmeny sú nahrádzané ad hoc opatreniami, ktoré prinášajú rýchle politické body (napr. 13. dôchodok, tehotenské, plošná podpora detí[22]).
Diskusia o adresnosti je zložitá, no potrebná. Platí, že dokonalý proces adresnosti nie je možné zaviesť v podmienkach Slovenska okamžite, bude potrebné sa v prvej fáze zmieriť so zjednodušeniami, s vedomými nedostatkami, ktoré bude potrebné riešiť v ďalšom období a neustále. Bez úvodného výkopu sa však k cieľu nemôžme priblížiť[23].
