Zuzana Múčka[1], Jakub Kandričák[2]
Konsolidačný balíček bude mať výrazne negatívny vplyv na vývoj ekonomiky počas najbližších štyroch rokov. Najsilnejšie sa prejaví v roku 2026, keď bude rast ekonomiky o 0,36 p. b. nižší v porovnaní so scenárom bez konsolidácie. V dlhšom horizonte ekonomiku zaťažuje najmä postupne nabiehajúce trvalé zvýšenie daňovo-odvodového zaťaženia práce, ktoré brzdí ekonomickú aktivitu. Od roku 2027 bude tento negatívny vplyv čiastočne tlmený vyprchaním niektorých úsporných opatrení na strane výdavkov. V neskorších rokoch sa začne vo väčšej miere prejavovať pozitívny dôsledok konsolidácie – nižšia riziková prirážka – vďaka ktorej sa rast ekonomiky do konca dekády vyrovná a v ďalších rokoch prevýši rasty oproti scenáru bez konsolidácie. V dôsledku strednodobého oslabenia rastu a zvýšeného daňového zaťaženia bude trvať približne 12 rokov, kým sa úroveň HDP priblíži k úrovni, ktorú by dosiahla bez konsolidačných zásahov. Dlhé obdobie návratu k ekonomickej výkonnosti je dané nevhodnou štruktúrou opatrení – vysokou váhou opatrení s viac škodlivým dopadom na ekonomický rast.
Napriek dočasným stratám je konsolidačný balíček v dlhodobom horizonte ekonomicky výhodnejší než scenár bez akejkoľvek konsolidácie. Trvalo nižšia riziková prirážka, pomalší rast dlhu a znížený deficit postupne prevážia nad negatívnym efektom vyššieho daňového zaťaženia. Vzhľadom na veľmi zlý východiskový stav verejných financií sú pozitívne efekty ich ozdravenia silnejšie než negatívne dopady na strednodobý rast.
Vláda SR prestavila začiatkom jesene 2025 opatrenia, pomocou ktorých by mala v roku 2026 pokračovať v procese znižovania deficitu verejných financií. Predstavené opatrenia nepostačujú na také zníženie deficitu, ktoré by zastavilo nárast dlhu, v ďalších rokoch tak budú musieť byť prijímané dodatočné opatrenia. Stabilizácia dlhu verejnej správy je len prvým nevyhnutným krokom na to, aby si Slovensko dokázalo postupne vytvoriť dostatočne veľký vankúš na zvládanie neočakávaných kríz v budúcnosti.
Po predstavení navrhovaných RRZ pripravila a zverejnila[3] kvantifikáciu dopadu konsolidačných opatrení (balíčka), v ktorej sa okrem vplyvu na verejné financie či jeho distribučné efekty zamerala aj na jeho vplyv na ekonomiku, teda makroekonomický vplyv štruktúry balíčka. Nad rámec už zverejnenej kvantifikácie poskytuje tento komentár detailnejší pohľad na dopady balíčka aj podľa jednotlivých opatrení. Komentár si kladie dve kľúčové otázky:
1/ Ako veľmi a na ako dlho zníži balíček rast ekonomiky?
2/ Oplatí sa prijať balíček, keď jeho strednodobé dopady na ekonomiku sú negatívne?
Pred hlbším zodpovedaním položených otázok je však nevyhnutné zadefinovať, ako budeme vyhodnocovať makroekonomické dopady balíčka, čiže voči akému scenáru sa má porovnávať očakávaný vývoj jednotlivých ekonomických veličín po jeho prijatí[4].
Neprijatie balíčka by prispelo k zvýšeniu rizikovej prirážky[5] na štátne dlhopisy a postupnému zhoršovaniu ratingových hodnotení krajiny[6]. V prostredí vysokých úrokových sadzieb by domácnosti aj firmy čoraz viac tlmili reálnu investičnú aktivitu. Domácnosti by vo výrazne väčšej miere uprednostňovali spotrebu a silný domáci dopyt by postupne pôsobil proinflačne, čo by sa odrazilo aj na požadovanom dynamickejšom raste miezd. Výsledkom by bolo postupné prehrievanie, strata investičnej atraktivity a konkurencieschopnosti[7] z pohľadu zahraničných investorov, sprevádzanej pomalším rastom potenciálu. V prostredí zvyšujúcej sa rizikovej prirážky a pretrvávajúceho prehrievania ekonomiky by konsolidácia verejných financií predstavovala nevyhnutný krok na zabránenie ďalšiemu útlmu rastového potenciálu ekonomiky[8]. Relatívne vyššia riziková prirážka v scenári bez konsolidácie tak v značnej miere ovplyvňuje náhľad na prínos konsolidačného balíčka na jednotlivé makroekonomické veličiny.
Ako veľmi ublíži konsolidačný balíček ekonomike
Očakávané dopady prijatia konsolidačného balíčka na slovenskú ekonomiku v priebehu najbližších rokov boli vyčíslené pomocou makroekonomického prognostického modelu RRZ[9]. Scenár predpokladaného vývoja ekonomiky po prijatí balíčka bol porovnaný s možným vývojom bez jeho prijatia.
Konsolidačný balíček, postavený z veľkej časti na výraznom zvyšovaní daňového zaťaženia aktivity a dočasných výdavkových úsporách bude zásadne znižovať rast ekonomiky najmä v budúcom roku, kedy bude rast ekonomiky v dôsledku prijatia balíčka nižší o 0,36 p.b. (Graf 1). V roku 2027 budú relatívne najsilnejšie negatívne dôsledky príjmových opatrení čiastočne kompenzované bázickým efektom vypršania časti úsporných opatrení vo výdavkoch. Očakáva sa, že ekonomika dosiahne rast, ktorý by mala bez konsolidácie, v roku 2029.
Každá konsolidácia má bezprostredne negatívny vplyv na vývoj ekonomiky, dopad v dlhodobejšom horizonte je však závislý od zvolenej skladby prijatých opatrení. Hoci pozitíva konsolidácie (nižšia riziková prirážka) budú postupne prevažovať nad negatívami (strata na ekonomickom raste), protirastová štruktúra kvantifikovaného konsolidačného balíčka bude viesť k dlhodobým stratám. Do roku 2029 stratí ekonomika približne 0,9 percenta HDP a táto strata bude v plnej miere vymazaná až v priebehu druhej polovice budúcej dekády.
Prebiehajúce demografické zmeny implikujú veľký očakávaný nápor na verejné financie v najbližších desaťročiach. Vláda nedostatočne využíva z pohľadu rastu menej škodlivé opatrenia, najmä na základe analýz cielené dlhodobo udržateľné úspory na prevádzke štátu, zvýšenie adresnosti v sociálnom systéme, či zvyšovanie majetkových daní[10]. Výrazný nárast ceny práce a ďalšie zvyšovanie firemných daní v rozpore s doterajšími odporúčaniami pre Slovensko znižuje konkurencieschopnosť a inovačný potenciál ekonomiky. Ide o opatrenia, ktoré sú pre rast ekonomiky dlhodobo najškodlivejšie[11] a môžu priniesť vopred nevyčísliteľné, no dlhodobé straty na investičnej atraktivite krajiny, a teda aj na jej potenciálnom raste v budúcnosti. Navyše charakter časti opatrení (napr. tých zameraných voči SZČO, alebo tých ktoré výrazne zhoršujú konkurencieschopnosť prostredníctvom neprimerane vysokého daňovo-odvodového zaťaženia) zvyšuje šancu prijímania zmien na ich korekciu a zvyšujú potrebu dodatočného konsolidovania v neskoršom období[12].
V spojení s plánovaným rýchlym tempom a veľkým objemom konsolidácie v budúcich rokoch tak môže byť úspešnosť ozdravovania verejných financií v budúcnosti ohrozená[13], najmä pokiaľ by bolo vedené jednostranne, resp. výrazne na príjmovej strane.
Ako zmení konsolidačný balíček charakter ekonomiky v priebehu prebiehajúcej dekády
- r-g diferenciál: Aj pri existujúcej štruktúre balíčka by mal byť po troch rokoch od jeho implementácie dosiahnutý jeden z cieľov konsolidácie – pokles tzv. r-g diferenciálu[14] pod úroveň, ktorú by v tom čase mal bez konsolidácie. Vďaka konsolidácii bude trvalo nižšie úročenie dlhu[15], spolu s ekonomickým rastom na konci horizontu dosahujúcim úroveň scenára bez konsolidácie, od roku 2029 prispievať k spomaleniu tempa rastu zadlženia. (Graf 2).
- Trh práce: Príjmové opatrenia budú negatívne ovplyvňovať situáciu na trhu práce prostredníctvom nižšej zamestnanosti a pomalšie rastúcej nominálnej mzdy v porovnaní s očakávaním bez konsolidácie, pričom efekty budú najvýraznejšie v roku 2027. Zamestnanosť bude klesať primárne z dôvodu opatrení zameraných na SZČO, kým opatrenia zvyšujúce zaťaženie práce budú najvýznamnejším dôvodom pomalšieho rastu miezd. Úsporné opatrenia vo výdavkoch budú mať zanedbateľný vplyv na zamestnanosť aj mzdový vývoj[16]. Trh práce vplyvom balíčka však aj tak stratí do roku 2029 približne 9,5 tisíca ľudí[17] a mzdová dynamika spomalí o 1 p.b[18].
- Firmy a investície: Príjmové opatrenia budú najmä v roku 2027 negatívne ovplyvňovať investičnú aktivitu firiem. Slabý investičný apetít bude stimulovaný bázickým efektom vyprchania dočasných úspor na strane investícií vo verejnom sektore. V neskorších rokoch pomôže nižšia riziková prirážka postupne zvýšiť tempo rastu investícií o 0,25 p.b. nad úroveň očakávanú bez konsolidačného balíčka. Zhoršovanie konkurencieschopnosti ekonomiky z dôvodu vyššieho zaťaženia práce a firemných daní[19] sa rýchlo prejaví na spomalení exportu, pričom do konca roku 2029 bude celková strata činiť 0,25 p.b. v porovnaní so scenárom bez konsolidácie[20].
- Domácnosti a spotreba: Konsolidačný balíček sa v najbližších troch rokoch podpíše pod pomalší rast disponibilných príjmov domácností spolu o 3 percentá a pomalší rast ich spotreby v porovnaní s očakávaním bez konsolidácie. Hlavným vinníkom bude nárast zaťaženia príjmov z práce a živností. Kým v roku 2026 bude tento prepad stlmený čiastočnou kompenzáciou poklesu čistých miezd zo strany zamestnávateľov a len pozvoľným nábehom opatrení zameraných voči SZČO, v roku 2027 sa tieto efekty prejavia naplno[21]. Len v malej miere ich bude tlmiť bázický efekt dočasného zmrazenia valorizácie miezd a znižovania stavov vo verejnej správe. Pokles disponibilných príjmov bude dominantným zdrojom slabšej spotreby domácností, nakoľko balíček bude ovplyvňovať cenovú dynamiku len minimálne.
Pohľad optikou jednotlivých opatrení
Z dôvodu prehľadnejšej analýzy dopadov jednotlivých konsolidačných opatrení je 16 príjmových opatrení balíčka rozdelených do štyroch skupín: úprava dní pracovného pokoja; úprava daní z príjmu fyzických osôb a zdravotných odvodov; opatrenia zamerané voči SZČO[22] a ostatné príjmové opatrenia[23].
Úprava dní pracovného pokoja: Dočasné zrušenie troch dní pracovného pokoja resp. trvalé zrušenie jedného dňa pracovného pokoja a umožnenie otvorenia maloobchodných prevádzok počas 11 sviatkov bude mať v dlhodobo malý, avšak pozitívny vplyv na investičnú aktivitu (do 0,1 p.b.), zamestnanosť (do 0,02 p.b.) a export, čo sa premietne aj do zrýchlenia rastu potenciálu v dlhodobom horizonte (do 0,1 p.b.) a mierneho zlepšenia konkurencieschopnosti.
Krátkodobé efekty budú výraznejšie, jednoročné zrušenia troch pracovných dní môže prispieť k rastu ekonomiky v budúcom roku približne 0,2 p.b.[24].
Úprava DPFO a zdravotných odvodov: Zvýšenie progresivity DPFO a zdravotných odvodov (46 percent konsolidačného balíčka) bude hlavným vinníkom pomalšieho rastu ekonomiky, investícií, nominálnych miezd a spotreby domácností v najbližších troch rokoch, pričom negatívne efekty budú najsilnejšie v roku 2027.
Čiastočné kompenzovanie vyššieho zaťaženia práce zo strany firiem[25] môže vytvárať menší priestor na dynamickejší rast miezd v ďalšom období (spomalenie o 0,15 až 0,35 p.b.) v porovnaní s očakávaním bez konsolidácie a taktiež môže motivovať vyššie príjmových zamestnancov k prechodu do iných právnych foriem činnosti. Zároveň bude podkopávať konkurencieschopnosť ekonomiky a znižovať jej inovačnú a investičnú aktivitu (do 0,7 p.b.). Spotreba domácností by v dôsledku nižších disponibilných príjmov mohla byť slabšia až o 0,5 p.b. v porovnaní s očakávaní bez konsolidácie.
Opatrenia zamerané voči SZČO: Skrátenie odvodových prázdnin a zvýšenie minimálnych odvodov živnostníkov bude viesť k postupnému odchodu časti nízkopríjmových SZČO z trhu práce. To sa v menšej miere premietne aj do pomalšieho rastu investícií a mierneho nárastu inflácie.
Tieto efekty budú najvýraznejšie v roku 2027, kedy bude v dôsledku uvedených opatrení zamestnanosť rásť o približne 0,2 p.b. pomalšie než v scenári bez konsolidácie. Pokles disponibilných príjmov domácností bude zároveň tlmiť ich spotrebu.
Ostatné príjmové opatrenia: Zvyšné príjmové opatrenia nezasahujú priamo trh práce, avšak aj tak v menšej miere nepriaznivo vplývajú na investičnú aktivitu firiem, no najmä cenový vývoj. RRZ očakáva, že nárast daňových sadzieb (z hazardu, poistné, sladké a slané potraviny, osobitný odvod z investovania, primárne materiály) sa čiastočne prenesie aj do cenového vývoja, avšak tieto efekty budú z celkovej perspektívy minimálne (do 0,1 p.b. v budúcom roku).
Výdavkové opatrenia: Výdavkové opatrenia budú výkon ekonomiky tlmiť najviac v budúcom roku (do 0,2 p.b.), v ďalších rokoch budú z dôvodu ich dočasného charakteru, resp. pozitívnych efektov na spotrebu domácností či trh práce, zmierňovať dôsledky konsolidačného balíčka na ekonomiku (do 0,1 p.b.). V budúcom roku budú disponibilné príjmy domácností, a teda aj spotrebu a ekonomický rast z výdavkových opatrení najviac oslabovať dočasné zmrazenie valorizácie platov vo verejnej správe a aj prepúšťanie (približne 500 osôb).
Dopady dočasného zmrazenia 13. dôchodkov budú v takmer plnej miere vybalansované zohľadnením obdobia materstva[26]. Úsporné opatrenia na trhu práce (sprísnenie kontrol PN a zníženie podpory v nezamestnanosti) budú mať na celom horizonte prevažne pozitívny vplyv na zamestnanosť[27].
Prečo má konsolidácia zmysel (dlhodobý pohľad)
Napriek krátkodobým stratám na ekonomickom raste či blahobyte spoločnosti je konsolidačný balíček v dlhodobom horizonte[28] prospešný[29] pre ekonomiku, verejné financie aj spoločnosť. Prínos trvalo nižšej rizikovej prirážky, no najmä trvalého zrušenia jedného dňa pracovného pokoja pre investičnú aktivitu a rastový potenciál ekonomiky bude v neskorších rokoch prekonávať ich straty v dôsledku zvýšených daní z aktivity. Napriek prítomnosti dekonsolidačných opatrení znižujúcich trvalý efekt balíčka, ako aj štruktúre prijatých konsolidačných opatrení, sa pozitívne efekty balíčka prejavia aj na dlhodobo mierne lepšom vývoji na trhu práce, a teda aj domácom dopyte.
Prijatie konsolidačného balíčka tak v dlhodobom horizonte pomôže zmierneniu tempa zadlžovania nielen vďaka trvalo nižšieho primárneho deficitu, ale aj prostredníctvom nižšej úrokovej sadzby, o približne 0,09 p.b. vyššieho rastu ekonomiky, čiže poklesom r-g diferenciálu. Reálna ekonomika však vplyvom prijatého konsolidačného balíčka a jeho štruktúre dosiahne úroveň bez konsolidácie až v roku 2037.
Odloženie ozdravovania verejných financií by znamenalo nárast rizikovej prirážky a rizika defaultu na záväzky vlády, či zníženie atraktivity krajiny z pohľadu zahraničia.
