Na konci roka 2024 dosiahol hrubý verejný dlh Slovenska 59,3 % HDP. Podľa odhadu RRZ by mal do konca roka 2025 vzrásť na 61,8 % HDP, čím by prekonal historické maximum z pandemického roku 2021 (60,2 % HDP). Stabilizáciu dlhu na strednodobom horizonte do roku 2027 nezabezpečí ani dodatočné konsolidačné úsilie v podobe splnenia vládou cielených[1] schodkov rozpočtu. Vzhľadom na historicky najvyššiu úroveň dlhu sme sa pozreli na to, čo viedlo k takémuto vývoju a v čom je aktuálna situácia odlišná od minulosti.
Zatiaľ čo obdobia priaznivého ekonomického vývoja nám pomáhali znižovať verejný dlh v pomere k HDP, krízové obdobia zapríčinené hlavne externými vplyvmi situáciu vo verejných financiách zhoršovali ešte výraznejšie (graf 1).
Na konci roka 2003, tesne pred vstupom do Európskej únie, dosahoval slovenský verejný dlh 43,6 % HDP. Odvtedy Slovensko prešlo dvoma obdobiami konjunktúry (hospodársky rast v stabilnom externom prostredí) a dvoma výraznými krízovými obdobiami. Medzi rokmi 2004 – 2008 zažívali slovenské verejné financie veľmi priaznivé obdobie. Verejný dlh v tomto období pomohli jednorazovo výrazne znížiť príjmy z privatizácie časti štátneho majetku (napríklad SPP, Slovenské elektrárne). Hrubý dlh poklesol aj vďaka vzniku Štátnej pokladnice a Agentúry pre riadenie dlhu a likvidity, čo znížilo potrebu držby hotovosti na účtoch a uvoľnená likvidita sa využila na financovanie deficitov bez navyšovania dlhu. Zároveň išlo o obdobie konsolidácie verejných financií, najmä na strane výdavkov, sprevádzané viacerými ďalšími reformami. Hlavným faktorom zníženia dlhu voči HDP však bol veľmi vysoký ekonomický rast, čo umožnilo Slovensku z dlhu takzvane „vyrásť“.
Roky 2009 – 2013 boli napriek pozitívam zo vstupu do eurozóny poznamenané globálnou finančnou krízou a dlhovou krízou v eurozóne, ktoré mali negatívny vplyv na slovenské verejné financie až do konca roka 2013. Výrazný hospodársky prepad s pomalým zotavovaním spôsobili prudký nárast štrukturálnych deficitov verejnej správy najmä cez nárast pomeru výdavkov k HDP (efekt menovateľa), pričom úroveň príjmov po prvotnom poklese zostala približne na rovnakej úrovni. Aj bez prijatia mimoriadnych opatrení na tlmenie dopadov krízy sa verejný dlh v nominálnom vyjadrení za päť rokov takmer zdvojnásobil, najmä v dôsledku poklesu daňových príjmov a zvýšených výdavkov na sociálne transfery počas hospodárskeho útlmu.
V období rokov 2014 – 2019 sa slovenská ekonomika zotavila z kombinácie finančnej a dlhovej krízy. Priaznivá domáca aj zahraničná situácia pomohli slovenskej ekonomike v raste, čo priaznivo vplývalo aj na stav verejných financií. Verejný dlh sa však napriek dobrým časom nepodarilo znížiť na úroveň spred krízového obdobia v roku 2008, ako tomu bolo napríklad v Česku,[2] a Slovensko tak do ďalšieho krízového obdobia vstupovalo s nedostatočným fiškálnym vankúšom.[3] Kým počas finančnej krízy stúpol hrubý dlh o 26 p.b. (z 28,6 % HDP na 54,6 % HDP), v následnej konjunktúre (2014-2019) sa dlhová záťaž znížila iba o 6,6 p.b. (z 54,6 % HDP na 48 % HDP).
Súbeh pandémie, energetickej krízy a vysokej inflácie v rokoch 2020 – 2023 spôsobil výrazný útlm hospodárskej aktivity. Hospodárstvo obmedzené protiepidemickými opatreniami opodstatnene štát sanoval masívnymi jednorazovými výdavkami, ktoré prispeli k skokovému navýšeniu verejného dlhu. Dvojciferná inflácia v rokoch 2022 a 2023, ovplyvnená bezpečnostnou a energetickou krízou, síce Slovensku pomohla časť verejného dlhu „odinflovať“ prostredníctvom efektu menovateľa, ale hneď po stabilizácii inflácie sa obnovil rapídny rast zadlženia.
Krízové obdobia so sebou zvyčajne prinášajú skokový nárast verejných výdavkov, zatiaľ čo príjmy ostávajú previazané s vývojom (stagnujúcej) ekonomiky. Trvalá strata časti potenciálneho HDP počas krízy následne automaticky vedie k rastu štrukturálneho deficitu v pomere k HDP, a to aj bez vplyvu rozpočtovej politiky.
Ak porovnáme vývoj dlhu a HDP Slovenska (v nominálnych hodnotách) vidíme, že dynamika sa menila podľa hospodárskeho cyklu (graf 2). V rokoch 2004 – 2008 hrubý dlh zostal v nominálnom ponímaní takmer nezmenený pri relatívne vysokom raste ekonomiky. Globálna finančná kríza priniesla obrat – prudký rast zadlženia a stagnáciu HDP. Nasledujúce obdobie konjunktúry (2014 – 2019) však Slovensko nevyužilo na výraznejšie zníženie dlhu voči HDP k predkrízovým úrovniam, na rozdiel napríklad od Českej republiky. Tým sme si nevytvorili dostatočnú fiškálnu rezervu na ďalšiu krízu (pandemickú), počas ktorej sa dlh ešte viac navýšil.
Čím je však odlišná situácia v súčasnosti? Slovenská ekonomika sa už od roku 2024 nenachádza v bezprostredne krízovom stave. Napriek tomu sa však verejné financie v súčasnosti boria s mimoriadne vysokými deficitmi. Vyhliadkam do nasledujúcich rokov nepomáha ani výrazný protivietor z viacerých frontov – nárast úrokových nákladov na obsluhu dlhu a oslabený potenciál hospodárskeho rastu spôsobený ako domácimi (najmä nadproporčné zdaňovanie aktivity v konsolidačných opatreniach), tak aj externými faktormi (clá, vojna). Slabý výhľad hospodárskeho rastu v nasledujúcich rokoch prakticky znemožňuje najmenej bolestivú formu zníženia dlhu – spoliehať sa na to, že z dlhov vyrastieme vďaka rastu HDP.
Najväčším ťahúňom dodatočného zadlženia v súčasnosti, aj na celom strednodobom horizonte, je štrukturálny primárny deficit. Jeho výška v súčasnosti atakuje úrovne, ktoré pretrvávali v období globálnej finančnej krízy medzi rokmi 2009 – 2013, kedy sa slovenské hospodárstvo pasovalo s prepadom HDP a dvojcifernou mierou nezamestnanosti. V súčasnosti, napriek nie úplne prajnému externému prostrediu, miera nezamestnanosti osciluje okolo historicky najnižších úrovní, čo vytvára pre konsolidáciu omnoho priaznivejšie podmienky. Keďže už tretí ohlásený konsolidačný balíček sa z veľkej časti zameriava na ozdravovanie verejných financií prostredníctvom zvyšovania daňovo-odvodového zaťaženia, bolo by vhodné sa vo väčšej miere zamerať aj na verejné výdavky. Ich výška v pomere k HDP narástla od roku 2019 takmer o 9 p.b. HDP a v roku 2026 sa už môžu[4] dostať do tesnej blízkosti 50 % HDP. Bez jasnejšieho ozdravného plánu založeného na konkrétnych a najmä trvalých opatreniach znižujúcich aj mieru verejných výdavkov sa tak odďaľuje riešenie vysokého dlhu. To bude s každým dodatočným odkladom výrazne nákladnejšie nielen ekonomicky ale aj celospoločensky z dôvodu tzv. konsolidačnej únavy. Z dlhodobého hľadiska sú jedným z najdôležitejších riešení štrukturálne reformy podporujúce rýchlejší ekonomický rast, ktoré sa premietnu do dlhodobo vyššieho výberu verejných príjmov.
