Pozitívne aj negatívne odchýlky medzi rozpočtom a skutočným čerpaním sú pri výdavkoch štátneho rozpočtu bežné[1]. Problém nastáva vtedy, keď sa pri tej istej položke objavujú prevažne negatívne odchýlky. V takom prípade už nejde o bežnú neistotu pri zostavovaní rozpočtu. Opakované negatívne odchýlky môžu naznačovať, že výdavky sa systematicky podhodnocujú. To znižuje transparentnosť rozpočtu a môže viesť k podhodnoteniu deficitu.

Nesúlad medzi rozpočtovanými a skutočnými výdavkami je každoročne pozorovaný pre výdavky na informačné technológie financované zo štátneho rozpočtu[2]. V rokoch 2017 až 2025 dosiahli celkové výdavky na IKT financované zo štátneho rozpočtu úroveň 4,8 mld. eur[3]. Z toho bežné výdavky spojené s prevádzkou tvorili 3,3 mld. eur a kapitálové výdavky spojené s investíciami tvorili 1,5 mld. eur. Rozpočtované výdavky počas daného obdobia pritom predstavovali 3,8 mld. eur, z čoho rozpočet na bežné výdavky predstavoval 3 mld. eur a rozpočet na kapitálové výdavky 755 mil. eur. Kumulatívne tak došlo k prekročeniu štátneho rozpočtu až o približne 1 mld. eur, čo znamená navýšenie o 26 %. Kumulatívne čerpanie bežných výdavkov prekročilo rozpočet o 9 %, zatiaľ čo pri kapitálových výdavkoch dosiahlo takmer dvojnásobok rozpočtovanej úrovne, teda prekročenie o 96 %. Prekročenia rozpočtu sa pritom vyskytujú opakovane počas celého sledovaného obdobia.

Významnej časti prekročenia rozpočtu sa pritom dalo predísť zohľadnením skutočného čerpania z predošlých rokov. Ak by bol rozpočet jednoduchým spôsobom aktualizovaný na úrovne čerpania z predchádzajúcich rokov, bez potreby akejkoľvek indexácie, kumulatívne prekročenie rozpočtu mohlo byť nižšie približne o 70 %, teda by dosiahlo približne 305 mil. eur namiesto 1 mld. eur. K tomuto zníženiu by realistickejšie rozpočtovanie kapitálových výdavkov prispelo v rozsahu približne 40 % celkovej odchýlky, zvyšných 30 % predstavujú bežné výdavky.

Výdavky štátneho rozpočtu na informačné technológie v sledovanom období dlhodobo rastú. Od roku 2017 sa ich nominálny objem viac ako zdvojnásobil, pričom ich podiel na HDP sa postupne zvyšoval z 0,5 % v roku 2017 na 0,7 % v roku 2025. V pomere k HDP ide o nárast o 37 %.

Z hodnotení ÚHP vyplýva, že štát opakovane pripravuje veľké IT projekty bez dostatočného preukázania prínosov, analýzy potrieb a využitia existujúcich riešení[4]. Výsledkom je zvýšené riziko neefektívnych a predražených investícií bez adekvátneho prínosu pre verejné financie.

Analýza kumulatívneho vývoja za roky 2017 až 2025 podľa jednotlivých rezortov ukazuje, že nesúlad medzi rozpočtom a skutočnosťou sa systematicky prejavuje naprieč viacerými rezortami. Ministerstvo financií SR prekročilo rozpočtované výdavky kumulatívne o približne 414 mil. eur (čo predstavuje prekročenie o 41 % z úrovne rozpočtovanej pre dané ministerstvo), pričom najvýraznejšie odchýlky boli zaznamenané v rokoch 2017 až 2020; v nasledujúcich rokoch rozdiely pretrvávajú, avšak v menšej miere. Ministerstvo vnútra SR taktiež dlhodobo prekračuje rozpočtované výdavky, kumulatívne približne o 362 mil. eur (čo predstavuje prekročenie o 50 %).

Tento vývoj zároveň naznačuje riziko ďalšieho prekračovania rozpočtu aj v aktuálnom roku. Pre rok 2026 sú tieto výdavky rozpočtované v sume 584 mil. eur. Vývoj skutočného čerpania však naznačuje rýchlejší rast výdavkov. Celkové výdavky v roku 2026 sa aktuálne odhadujú na základe údajov z roku 2025, indexovaných o očakávanú mieru inflácie, na približne 730 mil. eur. Oproti rozpočtu tak vzniká dodatočné riziko pre deficit verejných financií vo výške približne 146 mil. eur.

Pri podrobnejšej analýze rozpočtu verejnej správy na rok 2026 sa ukazuje, že nie všetky kapitoly štátneho rozpočtu systematicky zohľadňujú skutočné čerpanie výdavkov z predchádzajúcich rokov. V niektorých kapitolách pritom tento nesúlad pretrváva dlhodobo, keď rozpočtované výdavky opakovane nekorešpondujú s reálnou úrovňou čerpania. Tento nesúlad je pozorovateľný napríklad pri kapitolách ministerstiev investícií, vnútra, financií, školstva a práce, kde rozpočty na rok 2026 v rôznej miere neodrážajú skutočné čerpania z predošlých rokov. Pretrvávanie takýchto rozdielov môže znižovať vypovedaciu hodnotu rozpočtu ako nástroja fiškálneho plánovania a komplikuje hodnotenie skutočného nastavenia výdavkovej politiky.

Vývoj výdavkov na IKT v členení na bežné a kapitálové výdavky

[1] RRZ: Hospodárenie rozpočtu verejnej správy v roku 2025. Apríl 2026. Príloha 1.

[2] Ide o výdavky na výdavkovom programe rozpočtu 0EK (Informačné technológie financované zo štátneho rozpočtu) a na podpoložkách ekonomickej klasifikácie vyšpecifikovaných podľa nariadenia vlády č. 174/2019 Z. z. o podmienkach vypracovania štúdie uskutočniteľnosti investície.

[3] Celkové výdavky na informačné technológie po započítaní všetkých zdrojov financovania tvorili 5,7 mld. eur.

[4] Napr. hodnotenie ÚHP Zabezpečenie výpočtovej technicky na lokalitách v rámci celej SR z augusta 2024 ukázalo, že projekt nákupu výpočtovej techniky MV SR je nadhodnotený a nedostatočne pripravený, pričom jeho prínosy nie sú preukázané. Podobne neskoršie hodnotenie Informačný systém FARMÁR z novembra 2024 konštatovalo pri projekte systému Farmár MPRV SR znaky duplicity a absenciu overeného dopytu aj kvantifikácie prínosov.

Príspevok Štátne IT pravidelne stojí viac, než sa rozpočtuje je zobrazený ako prvý na Rada pre rozpočtovú zodpovednosť.

Rada pre rozpočtovú zodpovednosť pri monitorovaní verejných financií sleduje aj hospodárenie ostatných subjektov verejnej správy (VS). Ide o širokú skupinu spoločností a organizácií, ktoré patria do sektora VS, ale nehodnotia sa samostatne ako štátny rozpočet, samosprávy, Sociálna poisťovňa, zdravotné poisťovne či nemocnice.

Patria sem napríklad dopravné spoločnosti (ako ŽSR, ZSSK alebo NDS), príspevkové organizácie či štátne účelové fondy (napr. Environmentálny fond alebo Štátny fond podpory bývania)[1]. Tieto subjekty predstavujú významnú časť verejných financií. V  roku 2025 dosiahli ich hotovostné výdavky 7,8 mld. eur, čo je takmer 12 % celkových verejných výdavkov.

Hotovostné výdavky ostatných subjektov z vlastných zdrojov (bez eurofondov a spolufinancovania) sa na konci roka 2025 čerpali pomalšie, než predpokladali odhady RRZ, čo viedlo k úspore oproti rozpočtu (graf 1). V januári 2026 RRZ na základe vtedy dostupných údajov z októbra 2025 odhadovala, že deficit VS dosiahne 5,0 % HDP[2] rovnako ako očakávalo MF SR v rámci návrhu rozpočtu na rok 2026. Hotovostné výdavky mali podľa daného odhadu dosiahnuť 7,9 mld. eur, čo by bolo o 103 mil. eur (0,1 % HDP) viac než rozpočet. V rámci bežného roku sú však mesiace november a december spojené s disproporčne vysokými objemami čerpania výdavkov, najmä pre investície, tým pádom je odhad na základe priebežných údajov spojený s vysokou mierou neistoty. To sa prejavilo aj v predchádzajúcom roku, keď podľa konečných údajov za december dosiahli hotovostné výdavky ostatných subjektov len 7,5 mld. eur a skončili pod rozpočtom o 344 mil. eur (0,3 % HDP).

Predbežný odhad RRZ pre koncoročné čerpanie týchto výdavkov bol nadhodnotený o 446 mil. eur (0,3 % HDP), čo predstavuje 6 % z celkového objemu. Úspory boli pritom zaznamenané v bežných aj kapitálových hotovostných výdavkoch ostatných subjektov VS.

Úspory zaznamenané v roku 2025 však nemusia znamenať nižšie odhadované výdavky pre rok 2026. Veľká časť úspor, najmä v kapitálových výdavkoch, je totiž iba dočasného charakteru:

• Keďže prišlo k oneskoreniu niektorých investičných projektov (napr. príprava priemyselného parku Valaliky alebo rekonštrukcia letiska Sliač), nižšie výdavky v roku 2025 znamenajú vyššie výdavky v roku 2026.
• V niektorých subjektoch prišlo k utlmeniu investícií z vlastných zdrojov z dôvodu vysokej investičnej činnosti z EÚ fondov, resp. zdrojov plánu obnovy (napr. ŽSR, príspevkové organizácie, verejné vysoké školy). Po odznení dočasne zvýšených zdrojov EÚ sa tu očakáva návrat vyšších výdavkov s dopadom na deficit.

Sumárne sa tak zlepšenie z roku 2025 o 446 mil. eur oproti odhadu RRZ z januára 2026 do aktuálneho odhadu hospodárenia v roku 2026 prenáša iba minimálne (9 mil. eur).

Aj v iných oblastiach verejných financií je možné pozorovať jav, kedy pozitívny vývoj voči deficitu v aktuálnom roku neznamená analogické zlepšenie v nasledujúcich rokoch. Zrejmým príkladom sú výdavky na obranu, kde úspory oproti predpokladom rozpočtu, [3], sú spravidla dôsledkom oneskorení dodávok vojenskej techniky. Keďže náklady na obstaranie tejto techniky sú do deficitu započítané až v čase dodania, posun harmonogramu znamená väčšie riziká pre deficit v neskoršom období[4].

Zároveň je potrebné upozorniť, že hotovostné hospodárenie subjektov VS tvorí iba časť výsledného hospodárenia VS. Spresnenie odhadu bude realizované po zapracovaní úprav Štatistickým úradom SR (ŠÚ SR) v rámci jarnej notifikácie. Výsledok hospodárenia celej verejnej správy za rok 2025 zverejní ŠÚ SR 21. apríla, k čomu RRZ plánuje zverejnenie podrobného hodnotiaceho materiálu podobne ako v predchádzajúcich rokoch.

[1] Z ďalších významných subjektov sem patria verejné vysoké školy, verejné výskumné inštitúcie (SAV), STvR, Agentúra pre núdzové zásoby ropy a ropných výrobkov, Eximbanka alebo Valaliky Industrial Park, s.r.o.

[2] Posledný zverejnený odhad deficitu 2025 z konca februára 2026 bol vo výške 4,8 % HDP.

[3] RRZ tieto dočasné úspory oproti rozpočtu popísala v hodnotiacich správach o hospodárení rozpočtu v roku 2023 ako aj v roku 2024.

[4] RRZ svoje aktuálne predpoklady o harmonograme projektov v obrane zverejnila v rámci komunikácie https://www.rrz.sk/investicie-do-vybavenia-armady-tento-rok-dosiahnu-takmer-miliardu-v-buducom-roku-viac-ako-15-miliardy/.

Príspevok Deficit za rok 2025 pozitívne ovplyvnia výsledky dopravných spoločností a iných organizácií verejnej správy, veľkosť potrebnej konsolidácie sa však nezníži je zobrazený ako prvý na Rada pre rozpočtovú zodpovednosť.

Zuzana Múčka, Jakub Kandričák, Jakub Koško, Pavol Majher

Za úspešné konsolidačné stratégie sa v tejto diskusnej štúdii považujú tie, ktoré okrem splnenia rozpočtových cieľov a trvalého zlepšenia stavu verejných financií minimalizujú potrebu dodatočnej konsolidácie za strednodobým horizontom. Hoci každá konsolidácia má bezprostredne negatívny vplyv na vývoj ekonomiky, dopad v dlhodobejšom horizonte je závislý od zvolenej skladby opatrení. V prípade Slovenska simulácie ukazujú, že väčšina úspešných stratégií zahŕňa zníženie výdavkov na prevádzku štátu a navýšenie nedaňových príjmov, pričom tieto zmeny sú realizované vo výraznejšej miere, než je potreba na splnenie rozpočtových cieľov. Vyššími úsporami v týchto oblastiach sa vytvára priestor na zlepšenie konkurencieschopnosti ekonomiky cez zníženie daňového zaťaženia ekonomickej aktivity a navýšenie produktívnych verejných investícií. Práve zníženie daňového zaťaženia ekonomickej aktivity je kľúčovým faktorom zvyšujúcim rastový potenciál a odolnosť ekonomiky. Zároveň však medzi úspešnými konsolidačnými stratégiami môžeme nájsť aj také, ktoré umožňujú variabilitu v úpravách daní zo spotreby a sociálnych transferov. Táto variabilita vytvára priestor aj na súbežne navýšenie výdavkov v sociálnej oblasti a zvýšenie daní zo spotreby, alebo ich zníženie.

Dosiahnutie rozpočtových cieľov do roku 2028 cez úspešné konsolidačné stratégie by mohlo do roku 2040 znamenať vyššie rasty reálnej ekonomiky každoročne v priemere o 0,15 p.b. v porovnaní s konsolidáciou realizovanou proporčne cez všetky príjmy a výdavky rozpočtu. Tento rast je primárne dôsledkom znižovania daňového zaťaženia ekonomickej aktivity, krokom, ktorý je nevyhnutný na zvýšenie rastového potenciálu a odolnosti ekonomiky. Priaznivejší makroekonomický vývoj sa premietne do nižších deficitov verejnej správy o 0,7 % HDP, pričom očakávaná úroveň dlhu bude v roku 2040 nižšia o 11 % HDP v porovnaní s očakávaním pri použití proporčnej konsolidácie. Vyšší rastový potenciál ekonomiky dosiahnutý vhodnejšou voľbou konsolidačných opatrení v rokoch 2026 až 2028 by sa tak v porovnaní s proporčnou konsolidáciou premietol do zníženia potreby prijímania trvalých opatrení v období rokov 2029 až 2040 o približne 0,6 % HDP. Na druhej strane, proti-rastovo zvolená štruktúra konsolidácie – napriek splneniu konsolidačného cieľa stanoveného pre najbližšie roky – si na vykompenzovanie straty voči proporčnej kompenzácii vyžiada prijatie dodatočných opatrení za vyše 0,8 % HDP. Rozdiel medzi najúspešnejšími a najmenej úspešnými stratégiami tak bude v priebehu budúcej dekády znamenať dva priemerné konsolidačné balíčky.

Kľúčové slová: fiškálna politika; ciele a dizajny fiškálnych politík; verejné financie, verejný dlh a deficit verejných financií; optimalizačné techniky a modely; výpočtové metódy a simulácie; modely všeobecného ekvilibria

JEL kódy: E62, E61, H61, H62, H68, C61, C63, C68, E17

Diskusná štúdia je postavená na modelovom prístupe popísanom v samostatnej technickej prílohe:

Zuzana Múčka[1][2]

Cieľom skúmaného problému je identifikovať a charakterizovať úspešné konsolidačné stratégie, čiže také kombinácie fiškálnych nástrojov, ktoré pri danej fixnej fiškálnej trajektórii vyžadujú v neskoršom období po skončení konsolidácie najmenšiu potrebu dodatočnej konsolidácie[3]. Tento materiál predstavuje náčrt postupu ich určenia a vysvetľuje dôvody použitia zvoleného prístupu v súbežne zverejnenej diskusnej štúdie RRZ[4], ktorá posudzuje konsolidačné stratégie z hľadiska dlhodobých dopadov na ekonomiku a verejné financie.

[1]     zuzana.mucka@rrz.sk

[2]     Za pripomienky k tomuto materiálu ďakujeme J.Hledíkovi (EK), M.Labajovi, M.Marenčákovi a B.Reľovskému (všetci NBS)

[3]     Pre každú zvolenú konsolidačnú stratégiu vyplýva potreba dodatočnej konsolidácie v neskoršom, vyhodnocovacom období z konkrétnej voľby fiškálnych opatrení v rámci tej stratégie a ich makroekonomických dôsledkov na rast HDP, jednotlivé fiškálne ukazovatele (dlh, deficit) či rizikové prirážky.

[4]     Múčka, Z., Kandričák, J., Koško, J., Majher, P. (2026): Ako sa vyhnúť konsolidačnej pasci. Diskusná štúdia RRZ č. 1/2026. Ďalej v texte uvádzané ako „diskusná štúdia“.

Príspevok Ako sa vyhnúť konsolidačnej pasci je zobrazený ako prvý na Rada pre rozpočtovú zodpovednosť.

Zvuková verzia komentára:

Ani deklarovaný rozpočtový cieľ vlády znížiť deficit na úroveň 2,8 % HDP do roku 2028 nebude stačiť na trvalé uzdravenie verejných financií, najmä pre dopady spojené so starnutím populácie. Podľa RRZ by bez pokračovania konsolidácie mohol deficit do roku 2040 opäť stúpnuť k úrovni 5 % HDP a hrubý dlh k hranici 75 % HDP. Ďalšia konsolidácia tak bude nevyhnutná, avšak jej rozsah bude závisieť aj od konsolidačných balíčkov v rokoch 2026 až 2028, ich zloženia a makroekonomických dopadov. Čím menej budú konsolidácie brzdiť ekonomický rast, tým menšia bude potreba budúcich opatrení.

Konsolidačný balíček schválený vládou na rok 2026 má v priebehu budúcej dekády výrazne horšie dopady na verejné financie aj ekonomický rast oproti stratégiám, ktoré by menej zaťažovali ekonomiku. Aktuálna konsolidácia pre rok 2026 sa vo veľkej miere opiera o vyššie zaťaženie ekonomickej aktivity, najmä práce, a neobsahuje dostatočné trvalé úspory v správe štátu či v sociálnych transferoch, čo obmedzuje možnosti dlhodobého rastu. Jej dopady sú výrazne horšie nielen v porovnaní s tými najefektívnejšími stratégiami, ale aj oproti stratégii, keby sa výdavky a príjmy znižovali alebo zvyšovali proporčne podľa ich súčasného podielu v rozpočte (tzv. generická konsolidácia).

Ak by bola konsolidačná stratégia v štruktúre aktuálneho balíčka použitá na dosiahnutie cieľov do roku 2028, takáto protirastová rozpočtová politika by si v priebehu nasledujúcej dekády v porovnaní s najefektívnejšími stratégiami vyžiadala prijatie navyše dodatočného balíka trvalých opatrení v objeme približne 1,0 % HDP (1,4 mld. eur v dnešných cenách). Miera neefektivity voči konsolidačnému úsiliu potrebnému na splnenie cieľov do roku 2028 v celkovom objeme 3,2 % HDP (4,5 mld. eur) tak predstavuje 32 %.

Inými slovami, tretina konsolidačného úsilia pre rok 2026 by bola vyvinutá len na neutralizovanie zlej štruktúry opatrení bez vplyvu na samotné ozdravovanie verejných financií a pokračovanie v tejto stratégii aj v rokoch 2027 a 2028 si vyžiada v priebehu budúcej dekády prijatie navyše minimálne jedného konsolidačného balíčka.

Tento komentár sumarizuje výsledky súbežne zverejnenej diskusnej štúdie RRZ, ktorá posudzuje konsolidačné stratégie z hľadiska dlhodobých dopadov na ekonomiku a verejné financie[4], a zároveň využíva rovnakú metodiku na vyhodnotenie aktuálne prijatého konsolidačného balíčka.

Vláda v snahe pokračovať v ozdravovaní verejných financií prijala pre rok 2026 konsolidačný balíček s návrhom opatrení v celkovom deklarovanom objeme 2,7 mld. eur (1,9 % HDP) s ambíciou znížiť deficit verejných financií medziročne o 0,9 p.b. HDP na 4,1 % HDP.

Z hľadiska hodnotenia kvality konsolidácie sú kľúčové tieto faktory:

• dosiahnutie vládou stanoveného fiškálneho cieľa pre rok 2026;
• trvalosť zavádzaných opatrení;
• štruktúra konsolidačného balíčka.

Podľa aktuálnej prognózy RRZ je deficit v roku 2026 odhadovaný na úrovni 4,5 % HDP[5]. Očakávané medziročné zníženie deficitu pre rok 2026 je tak v porovnaní s rozpočtovým cieľom vlády len približne polovičné – namiesto 0,9 p.b. len 0,5 p.b. Je to hlavne z dôvodu nižšie odhadovaného príspevku konsolidačného balíčka, ktorý podľa RRZ dosiahne objem 1,6 mld. eur (1,1 % HDP)[6]. Zároveň má podľa hodnotenia RRZ časť opatrení dočasný charakter, najmä na výdavkovej strane (tretina avizovaných úspor nie je trvalá), čo zvyšuje potrebu dodatočnej konsolidácie v ďalších rokoch.

Z hľadiská štruktúry aktuálneho balíčka a jeho možných makroekonomických dopadov platí, že balíček je z takmer dvoch tretín postavený na navyšovaní príjmov (62 % z celkového objemu), a to najmä zvyšovaní zaťaženia práce (42 %). Spolu s ďalším navyšovaním korporátnych daní (3 %), minimálnymi a dočasnými škrtmi v oblasti sociálnych transferov (13 %) a obsluhe štátu (21 % celkového objemu) to nevytvára dostatočný priestor na ochranu rastového potenciálu ekonomiky.

Na to, aby bol v roku 2028 dosiahnutý rozpočtový cieľ na úrovni 2,8 % HDP, je potrebné vo fiškálnej trajektórii stanovenej vládou zohľadniť menší objem konsolidácie odhadovaný RRZ pre rok 2026 ako aj dočasnosť niektorých opatrení[7]. V tejto analýze zároveň predpokladáme, že pre dosiahnutie cieľa bude použitá konsolidačná stratégia v rovnakej štruktúre, ako balíček pre rok 2026.

Zároveň platí, že bez pokračovania v konsolidačnom úsilí po roku 2028 by dosiahnutie tejto úrovne deficitu nestačilo na zastabilizovanie dlhu ani na jeho udržanie blízko maastrichtského limitu 60 % HDP. Deficit by už v roku 2030 bez ďalších opatrení vlády opäť prekročil úroveň 3 % HDP. Potom by vplyvom demografického vývoja a chýbajúcich ďalších opatrení ďalej rástol a do konca budúcej dekády by sa zvýšil o ďalšie 2 p.b. na 5,3 % HDP. Verejný dlh by medzitým vzrástol o 20 p.b. a v roku 2040 dosiahol približne 78 % HDP.

Demografické zmeny však nie sú jediným faktorom, ktorý prispieva k zhoršeniu deficitu a nárastu zadlženosti. Vývoj deficitu aj dlhu by bol oproti stavu s aktuálnou konsolidáciou priaznivejší, pokiaľ by vláda v rokoch 2026 až 2028 konsolidovala len výlučne tzv. generickou konsolidáciou. Ide o stratégiu, ktorá by nemenila doterajšiu štruktúru rozpočtu, ale zvyšovala by príjmy a znižovala výdavky proporčne k dnešnému nastaveniu verejných financií. Deficit verejných financií by pri takejto stratégii do konca budúcej dekády neprekonal 5 % HDP a dlh by ostal pri úrovni 75 % HDP.

Pokiaľ je cieľom vlády stabilizovať dlh a deficit, tak za úspešné konsolidačné stratégie považujeme také, ktorých realizácia v rokoch 2026 až 2028 (na grafoch 2 a 3 označené modrými čiarami) si po dosiahnutí cieleného deficitu v roku 2028 vyžaduje čo najmenší objem dodatočnej konsolidácie v ďalšom období[8]. Z pohľadu úspešnosti v dosahovaní dlhodobo zdravších verejných financií sú teda efektívnejšie než generická konsolidačná stratégia.

Úspešnosť konsolidačnej stratégie nezávisí len od toho, či plní strednodobé fiškálne ciele, ale aj od jej zloženia a stredno- aj dlhodobých makroekonomických dopadov. Práve štruktúra opatrení určuje, aké veľké dodatočné úspory alebo zvýšenie príjmov bude potrebné v budúcnosti[9].

Z tejto perspektívy potom pôsobí konsolidačný balíček schválený pre rok 2026 horšie na verejné financie aj ekonomický rast, než keby vláda znižovala výdavky resp. navyšovala príjmy proporčne s dnešným nastavením rozpočtu. Vládou zvolená konsolidácia verejných financií pre rok 2026 je tak hodnotená ako menej úspešná než generická konsolidácia – stratégia bez akejkoľvek pridanej hodnoty zo strany tvorcov rozpočtovej politiky (Graf 2, hnedé čiary).

V grafoch nižšie sú porovnané dlhodobé fiškálne dopady použitia možných konsolidačných stratégií[10] (úspešných, neúspešných, stratégii zodpovedajúcej aktuálnemu konsolidačnému balíčku) v rokoch 2026 až 2028, ktoré rôznymi spôsobmi znižujú deficit v roku 2028 na požadovaných 2,8 % HDP.

Ako vyzerajú úspešné konsolidačné stratégie

Úspešné konsolidačné stratégie[11] majú v rokoch 2029 až 2040 v porovnaní s generickou konsolidačnou stratégiou menšiu potrebu dodatočnej konsolidácie vďaka vyššiemu dlhodobému rastu ekonomiky dosiahnutého ich štruktúrou. V snahe dodržať stanovený konsolidačný cieľ, minimalizovať potrebu dodatočnej konsolidácie a zlepšiť rastový potenciál ekonomiky opatrenia v úspešných konsolidáciách spravidla spĺňajú tieto charakteristiky :

• podstatnými trvalými úsporami na prevádzke štátu, celkových úsporách v sociálnej oblasti a ostatných výdavkoch sa vytvára priestor na navýšenie prostriedkov na verejné investície;
• zvýšenie nedaňových príjmov (tržieb) umožňuje nižšie zaťaženie firiem a práce.

Úloha spotrebných daní je kľúčová: úspešné stratégie predpokladajúce ich výraznejší nárast[12]

• vytvárajú možnosti na čiastočnú kompenzáciu krátkodobých strát súvisiacich s konsolidáciou domácnostiam prostredníctvom zvýšenia adresnosti sociálnych transferov;
• prinášajú dodatočné zdroje umožňujúce vyššie verejné investície a podstatne nižšie dane z ekonomickej aktivity, čo podporuje dlhodobé zvýšenie rastového potenciálu ekonomiky.

Bez ohľadu na celkový pomer úprav na výdavkovej a príjmovej strane rozpočtu úspešné stratégie vyžadujú v porovnaní so súčasným nastavením výrazné zmeny výdavkových aj príjmových mixov.

Najúspešnejšie konsolidačné stratégie teda nie sú zamerané nutne len na výdavkové škrty. Pokiaľ by sa totiž vlády obmedzili len na úspory, stimulácia rastového potenciálu ekonomiky a teda aj zisky v podobe nižšej potreby konsolidácie v neskoršom období by boli v porovnaní s generickou konsolidáciou malé. Zmena aktuálneho protirastového daňového mixu s cieľom zníženia daní z aktivity, uskutočnená súbežne s úspornými opatreniami, je nevyhnutná pre navýšenie budúceho rastového potenciálu ekonomiky[13] a zvýšenia jej odolnosti[14] voči možným budúcim negatívnym šokom. Výsledkom je výrazne nižšia potreba dodatočnej konsolidácie v priebehu budúcej dekády, rýchlejšie rastúca a odolnejšia ekonomika.

Dôvody neúspešnosti vládneho konsolidačného balíčka

Okrem očakávaného nedosahovania budúcoročného cieľa pre deficit (4,1 % HDP) a vysokému podielu dočasných opatrení (19 % z celkového balíčka) je problémom aktuálneho konsolidačného balíčka pre rok 2026 jeho štruktúra, ktorá výrazne znižuje rastový potenciál krajiny.

Konkrétne ide o nasledujúce črty:

• prudké navyšovanie daní z práce;
• úspory na prevádzkových nákladoch štátu sú z veľkej časti dočasného charakteru;
• úspory v sociálnej oblasti predstavujú len malú časť konsolidačného úsilia;
• redukcia výdajov na verejné investície;
• nezvyšovanie nedaňových príjmov a len symbolický nárast spotrebných dani.

Dodatočná potreba konsolidácie vyplývajúca z implementácie schváleného balíčka pre rok 2026 je z dôvodu potreby splnenia predpísaného konsolidačného cieľa v roku 2028 (deficit na úrovni 2,8 % HDP) určená za predpokladu zachovania rovnakej konsolidačnej stratégie[15] aj v rokoch 2027 a 2028[16].

Na to, aby sa vývoj v dlhodobom horizonte po aktuálnom konsolidačnom balíčku dorovnal scenáru generickej konsolidácie, bude potrebné medzi rokmi 2029 až 2040 urobiť trvalé konsolidačné opatrenia s objemom aspoň 0,4 % HDP[17] (Graf 3, pravá časť). Naopak, v prípade realizácie konsolidácie cez prorastové stratégie by bola potreba konsolidácie v porovnaní s generickou konsolidáciou nižšia v priemere o 0,6 % HDP (Graf 3, ľavá časť[18]).

Ozdravovanie verejných financií vedené stratégiou podľa aktuálneho konsolidačného balíčka aj v rokoch 2027 a 2028 tak navyšuje dodatočnú potrebu konsolidácie v porovnaní s úspešnými, prorastovými balíčkami do konca budúcej dekády trvalo o vyše 1,0 % HDP[19]. Znamená to, že verejné financie v priebehu budúcej dekády stratia voči nim približne 1,4 mld. eur v dnešných cenách.

Celkový objem konsolidácie potrebný na dosiahnutie rozpočtových cieľov do roku 2028 dosahuje v tomto hodnotení úroveň 3,2 % HDP[20]. Miera neefektivity zvolenej konsolidačnej stratégie tak predstavuje 32 %. V prípade, že pre roky 2027 a 2028 budú konsolidačné opatrenia s odlišnou štruktúrou, sa miera neefektivity celkovej stratégie za všetky tri roky spolu môže meniť. Vzhľadom na zvolenú štruktúru balíčka pre rok 2026 sa však čiastková neefektivita pre samotný rok 2026 už nemení a zostáva na odhadnutej úrovni 32 %.

Implementovanie predstavenej konsolidačnej stratégie s cieľom dosiahnuť podobnú úroveň dlhu a deficitu ako pri prorastových stratégiách si v budúcej dekáde vyžiada navyše minimálne jeden dodatočný konsolidačný balíček[21]. Táto stratégia tak umelo predlžuje dĺžku trvania konsolidácie, ako aj celkovú veľkosť konsolidácie, čo môže viesť ku tzv. konsolidačnej únave.

Dodatočná potreba konsolidácie optikou konsolidačných stratégií

Graf 3 zobrazuje vplyv voľby opatrení patriacich ku jednotlivým konsolidačným stratégiám na dodatočnú potrebu konsolidácie v období 2029 až 2040. Stratégie sú znázornené vo forme bodov na jednej vertikále – šesť rôznofarebných bodov zodpovedá jednej konkrétnej konsolidačnej stratégii pričom farebné odlíšenie zodpovedá opatreniam: nedaňové príjmy (šedá), daňová sadzba z ekonomickej aktivity (modrá), daňová sadzba zo spotreby (zelená), sociálne transfery (hnedá), prevádzka štátu (červená) a verejné investície (fialová). Celková miera úprav v jednotlivých nástrojoch je pre danú konsolidačnú stratégiu zobrazená na vertikálnej osi a proporčne zodpovedá podielu schváleného konsolidačného balíčka pre rok 2026 na celkovom plánovanom objeme konsolidácie. Úpravy v šiestich fiškálnych nástrojov zodpovedajúce generickej konsolidácii sú znázornené príslušnými farebnými kosoštvorcami na y-ovej osi.

Jednotlivé šestice bodov zobrazujú výsledky tisícok simulácií modelu OGRE podľa postupu uvedeného v Diskusnej štúdii (Box 1) vedúcich k úspešným resp. neúspešným konsolidačným stratégiám.

Dodatočná potreba konsolidácie je pre každú stratégiu uvádzaná ako čistá súčasná hodnota súčtu budúcich rozdielov očakávaného deficitu vyplývajúceho z implementácie danej stratégie a očakávaného deficitu pri implementácii generickej konsolidácie. Kladný výsledok (pravá časť grafu) znamená, že daná stratégia je spojená s očakávaním vyššieho deficitu v budúcnosti než by sa dalo očakávať pri generickej konsolidácie. To znamená, že taká stratégia je hodnotená ako neúspešná a mieru jej neúspešnosti indikuje údaj o dodatočnej potrebe konsolidácie (x-ová os). Úspešné stratégie sú zobrazené v ľavej časti grafu, nakoľko ich potreba dodatočnej konsolidácie je záporná. Stratégia orámovaná hnedou farbou znázorňuje nastavenie a hodnotenie aktuálneho konsolidačného balíčka .

Graf 3 poukazuje na to, že:

• Na príjmovej strane rozpočtu vyžadujú úspešné konsolidačné stratégie výrazné zníženie daňových sadzieb z ekonomickej aktivity financované najmä nárastom spotrebných daní a tržieb. Naopak, neúspešné stratégie výrazne navyšujú dane z ekonomickej aktivity, kým spotrebné daňové sadzby a tržby ostávajú v priemere nezmenené.
• Na výdavkovej strane vyžadujú úspešné konsolidačné stratégie zásadné zníženie výdavkov na prevádzku štátu a mierne zníženie celkového balíka na sociálne transfery, čo umožňuje navýšiť výdavky na (produktívne) verejné investície. Na druhej strane, neúspešné stratégie navyšujú výdavky na prevádzku štátu, čo financujú znížením výdavkov na verejné investície.

Znamená to, že úspešné stratégie vedú k zoštíhleniu štátu, kým neúspešné jeho veľkosť dlhodobo navyšujú. Pri úspešných stratégiách stojí splnenie predpísaného konsolidačného cieľa v roku 2028 na podstatnom znížení výdavkov na prevádzku štátu, vyššej dane zo spotreby a navýšení tržieb. To vytvára priestor na pokles daní z aktivity, ktoré spolu s vyšším objemom verejných investícií dlhodobo zvyšujú rastový potenciál ekonomiky. Úspešné stratégie tiež mierne zmenšujú celkový balík určený na sociálne transfery, čo v prípade súbežného zvýšenia adresnosti sociálneho systému minimalizuje dočasné negatívne dopady konsolidácie na domácnosti.

Štruktúra neúspešných stratégií je postavená najmä na zvyšovaní daní z ekonomickej aktivity, ktorými financujú štedrejší sociálny systém a vyššie náklady na prevádzku štátu. Vyššie dane z ekonomickej aktivity spolu s poklesom výdavkov na verejné investície zmenšujú priestor na rast ekonomiky v priebehu budúcej dekády.

Optikou dodatočnej potreby konsolidácie je štruktúra schváleného konsolidačného balíčka pre rok 2026 (orámovaná šestica bodov) hodnotená ako neúspešná stratégia, a to najmä z dôvodu výrazného navýšenia zaťaženia ekonomickej aktivity, minimálnym úsporám na prevádzke štátu a znižovaním výdavkov na verejné investície. Navyše uvedená stratégia nedostatočne využíva priestor na zvyšovanie spotrebných daní či tržieb.

[1]     Korešpondenčný autor: zuzana.mucka@rrz.sk

[2]     pavol.majher@rrz.sk

[3]     Za pripomienky k tomuto materiálu ďakujeme J. Kubalovi (IFP) a M. Marenčákovi (NBS).

[4]      Múčka, Z., Kandričák, J., Koško, J., Majher, P. (2026): Ako sa vyhnúť konsolidačnej pasci. Diskusná štúdia RRZ č. 1/2026.

[5]      RRZ (2025): Hodnotenie Návrhu rozpočtu verejnej správy na roky 2026 až 2028.

[6]      RRZ balíček konsolidačných opatrení analyzovala podrobne v stanovisku zverejnenom na začiatku novembra 2025.

[7]      Objem plánovanej konsolidácie sa v oboch rokoch 2027 a 2028 navyšuje o 0,25 p.b. Dočasnosť niektorých konsolidačných opatrení je zohľadnená v roku 2029 modelovaným uvoľnením fiškálnej politiky v objeme 0,2 % HDP v príslušnej štruktúre.

[8]     Vrátane konsolidácie vyplývajúcej z možného použitia dočasných ozdravných opatrení v rokoch 2026 až 2028.

[9]     Existujú aj iné, modelovo neuchopiteľné faktory, ktoré ovplyvňujú úspešnosť konkrétnej konsolidačnej stratégie – zmeny v zložitosti, transparentnosti a predvídateľnosti daňového systému, zmeny v systémoch výnimiek a úľav či adresnosti sociálneho systému, transparentnosť a kredibilita v komunikácii opatrení súvisiacich s konsolidáciou. Všetky tieto faktory môžu zásadne prispieť k úspešnosti či neúspešnosti konkrétnej konsolidačnej stratégie, podporiť či zabrzdiť konkurencieschopnosť ekonomiky, alebo prílev priamych zahraničných investícií. Nad rámec faktorov súvisiacich priamo s konkrétnou konsolidačnou stratégiou sú tu ďalšie okolnosti, ktoré môžu ovplyvniť úspech konsolidácie ako takej – nálada na trhu práce, geopolitické faktory a fáza hospodárskeho cyklu domácej ekonomiky aj v zahraničí, či zmeny v politike ECB. Hoci tieto faktory vedia výrazne ovplyvniť konečnú úspešnosť konkrétnej konsolidačnej stratégie, z dôvodu neutrality hodnotenia a vzájomnej porovnateľnosti jednotlivých stratégií nie sú v tejto analýze uvedené faktory zohľadňované.

[10]    Detailný popis (modelových) stratégií je uvedený v diskusnej štúdii o hodnotení konsolidačných stratégií uvedenej vyššie.

[11]    určené postupom podľa diskusnej štúdie o hodnotení konsolidačných stratégií uvedenej vyššie.

[12]    Ide o modelovaný nárast efektívnej daňovej sadzby. Nejde teda nevyhnutne o zvýšenie základnej sadzby DPH, ale napríklad aj o zjednotenie daňových sadzieb, odstránenie výnimiek, ktoré sú aktuálne aplikované aj na luxusné služby, či zvýšenie nižších sadzieb. Úloha spotrebných daní je daná ich vo všeobecnosti malou a krátkodobou ekonomickou škodlivosťou ich nárastu, vcelku veľkým priestorom na ich zvyšovanie, ale aj relatívne malým priestorom na zvyšovanie tržieb.

[13]    Dlhodobý rast je sčasti podporený aj vyššími výdavkami na (produktívne) verejné investície.

[14]    Citlivostná analýza zameraná na dopady možných budúcich negatívnych šokov na charakterizáciu úspešných stratégií je súčasťou technického materiálu.

[15]    Vzhľadom na očakávané nesplnenie predpísaného fiškálneho cieľa v roku 2026 je objem nedodržanej konsolidácie presunutý z roku 2026 proporčne na roky 2027 a 2028. Vypršanie dočasných opatrení prítomných v konsolidačnom balíčku pre rok 2026 je zohľadnené a modelované formou dekonsolidácie v príslušnej štruktúre a objeme zodpovedajúcich dočasným opatreniam v roku 2029.

[16]    Tento zjednodušený predpoklad zároveň aj odráža pozorovanú skúsenosť z konsolidačných balíčkov pre roky 2024 až 2026, ktorých štruktúra, prístup jednorazovým resp. dočasným opatreniam, schopnosti dodržať deklarovanú fiškálnu trajektóriu ako aj spôsob komunikácie sa prakticky donedávna nemenil.

[17]    Uvedené údaje sú kalkulované cez princíp priemernej čistej súčasnej hodnoty na rozdiel budúcich deficitov (priemer vyhodnocovaný na horizonte 10 rokov). Údaj zohľadňuje navýšenie potreby dodatočnej konsolidácie z dôvodu implementovania dočasných opatrení v aktuálnom konsolidačnom balíčku

[18]    Údaj zodpovedá priemeru ročnej hodnoty stratégií nachádzajúcich sa na ľavej strane Grafu 4. Všetky stratégie sú uskutočňované trvalými opatreniami v priebehu rokov 2026 až 2028 s cieľom dosiahnutia predpísanej fiškálnej trajektórie.

[19]    Uvedené údaje sú kalkulované aplikujúc princíp priemernej čistej súčasnej hodnoty na rozdiel budúcich primárnych prebytkov na horizonte 10 rokov.

[20]    4,5 mld. eur vyjadrené v nominálnom HDP odhadovanom pre rok 2026.

[21]    Aj v prípade použitia najúspešnejších konsolidačných stratégií v rokoch 2026-2028 bude v budúcnosti potrebné prijímať ďalšie opatrenia na kompenzáciu negatívneho vplyvu demografických zmien. Nepriaznivá štruktúra aktuálneho balíčka však zdvojnásobuje potrebu dodatočnej konsolidácie v prípade, že vláda by chcela v priebehu budúcej dekády zabezpečiť plnenie maastrichtských kritérií pre verejný dlh a celkový deficit.

Príspevok Nezáleží len na veľkosti konsolidácie, ale aj na jej štruktúre je zobrazený ako prvý na Rada pre rozpočtovú zodpovednosť.

Rozpočtový semafor vo vyhodnocovaní rizika pritom berie vládne rozpočtové ciele ako dané, nehodnotí, či je schválený rozpočet nastavený adekvátne z hľadiska štruktúry vládnych politík alebo vplyvu na ekonomiku. Tieto oveľa dôležitejšie hodnotenia RRZ komunikuje v rámci svojich hodnotiacich správ vo forme tak posúdenia vládnych cieľov, ako aj odporúčaní pre budúcu fiškálnu trajektóriu. Nízke riziko pre naplnenie rozpočtu tak nutne neznamená, že v rozpočte existuje priestor pre vyššie výdavky alebo nižšie príjmy bez negatívneho dopadu na zdravie verejných financií. Príkladom sú aktuálne rozpočtové ciele týkajúce sa výdavkových limitov. Ako podrobne popisuje blog analytika Kancelárie RRZ (KRRZ) Michala Skopála, kvôli aktuálne nesprávnemu nastaveniu európskych rozpočtových pravidiel pre Slovensko sú limity nastavené príliš voľne a tým pádom sa nemôžu do konca roka 2028 považovať za vhodný kompas pre ozdravovanie verejných financií.

Zostavenie a komunikácia rozpočtového semaforu sa riadi aktuálnou verziou metodiky schválenou RRZ. V súčasnosti prichádza k aktualizácii tejto metodiky, pričom zmeny sa týkajú spôsobu odhadovaného plnenia výdavkových limitov a niektorých expertných prognóz. Cieľom tohto blogu je popísať tieto zmeny.

Zmena odhadu plnenia výdavkových limitov

Európske fiškálne pravidlá zmenené v roku 2024 zaviedli ukazovateľ rastu čistých výdavkov ako záväzný operatívny nástroj pre riadenie fiškálnej politiky. Toto nastavenie sa premietlo aj do slovenských rozpočtových pravidiel, v rámci ktorých sa pre každý schválený rozpočet stanovuje nominálny limit verejných výdavkov, ktorý je vyjadrený ako suma určená v súlade s povoleným medziročným rastom čistých výdavkov. V rámci rozpočtového semaforu boli od januára 2025 do monitoringu a vyhodnocovania plnenia rozpočtu zahrnuté okrem salda verejnej správy aj medziročný rast čistých výdavkov a limit verejných výdavkov, čo bolo podrobne popísané v predchádzajúcom blogu.

V aktualizácii metodiky od roku 2026 sa odhadovaný rast čistých výdavkov namiesto medziročnej zmeny vyhodnocuje kumulatívne oproti východiskovému roku 2023, keďže tento ukazovateľ bude podliehať hodnoteniu zo strany EK, vrátane možného uvalenia sankcií v prípade neplnenia.

V rámci fiškálneho pravidla zároveň Európska komisia v roku 2025 schválila Slovenskej republike aktiváciu únikovej klauzuly. Výnimka umožňuje Slovenskej republike zvýšiť úroveň obranných výdavkov v rokoch 2025 až 2028 až o 1,5 % HDP oproti úrovni 1,37 % HDP z roku 2021 bez toho, aby došlo k odchýlke od schválenej trajektórie rastu čistých výdavkov. Z tohto dôvodu je odhadovaná úroveň čistých výdavkov očistená o obranné výdavky prekračujúce úroveň roku 2021.

Platí pritom, že aktivácia únikovej klauzuly umožňuje v súčasnosti prekročenie aj stanoveného nominálneho limitu verejných výdavkov. V záujme zachovania súladu s pravidlom o raste čistých výdavkov, sa použije predpoklad, že odhadovaná úroveň výdavkov spadajúcich pod limit sa zníži o výdavky na obranu presahujúce úroveň roku 2021. Všetky zmeny týkajúce sa odhadu plnenia výdavkových limitov sú znázornené v tabuľke 1.

Zmena expertných prognóz

Druhou zmenou v rámci aktuálnej verzie metodiky je aktualizácia spôsobu zostavenia niektorých expertných prognóz. V nadväznosti na zrušenie možnosti presunu nedočerpaných zdrojov medzi rokmi bol upravený postup odhadu pre kapitálové výdavky štátneho rozpočtu (ŠR), zároveň bol doplnený popis zostavenia odhadu pre výdavky na obranu.

V predchádzajúcom období sa na odhad kapitálových výdavkov ŠR mimo obrany používali okrem vývoja samotného čerpania rozpočtu aj dodatočné informácie o presune medzi rokmi. Tento prístup súvisel s tým, že rozpočtové pravidlá umožňovali používať nedočerpané kapitálové výdavky aj počas dvoch nasledujúcich rokov[1]. Po novele zákona o rozpočtových pravidlách sa však od roku 2024 presuny medzi rokmi neumožňujú s výnimkou EÚ fondov a výdavkov na spolufinancovanie.

Vývoj v roku 2025 – prvý celý rozpočtový rok po zmene – preukázal vyššiu mieru využitia zdrojov z rozpočtu schváleného na aktuálnych rok. Na rozdiel od predchádzajúcich rokov, kedy bolo potrebné dočerpať už presunuté zdroje, ktorým hrozilo prepadnutie, sa v roku 2025 rezorty v plnej miere zamerali na čerpanie aktuálne rozpočtovaných zdrojov. Na základe tohto pozorovania zohľadňuje nová expertná prognóza kapitálových výdavkov prioritne objem zdrojov, ktoré sú aktuálne k dispozícii na čerpanie.

Novou súčasťou expertných prognóz sú obranné výdavky charakterizované cez príslušnú kategóriu funkčnej klasifikácie COFOG[2], ktorá striktne nezodpovedá výdavkom ministerstva obrany[3]. Úroveň týchto výdavkov v poslednom období výrazne vzrástla ako dôsledok bezpečnostnej a ekonomickej krízy vyvolanej ruskou agresiou na Ukrajine, zároveň už predtým boli realizované viaceré objemovo výrazné obstarávania vojenskej techniky. V neposlednom rade platí, že k týmto výdavkom sa pristupuje špecificky v rámci vyhodnocovania európskych fiškálnych pravidiel, nakoľko úniková klauzula schválená EK pre Slovensko vyníma z vyhodnocovania obranné výdavky presahujúce úroveň roku 2021.

Odhad pre bežné výdavky na obranu (mzdové náklady, výdavky na tovary a služby) je pripravený štandardným spôsobom na základe mesačne dostupných výkazov. Špecifický prístup si však vyžaduje zostavenie odhadu pre obranné investície, ktorých prevažná časť prislúcha objemovo rozsiahlym obstaraniam vojenskej techniky (napr. stíhačky F-16, pásové vozidlá). Podľa metodiky ESA 2010 sú tieto výdavky započítané do bilancie VS až v čase ich dodania, nie v čase hotovostnej úhrady preddavkových platieb. Z tohto dôvodu priebežné hotovostné čerpanie neposkytuje presnú informáciu o akruálnych výdavkoch v aktuálnom roku. Odhad výdavkov je tak zostavovaný na základe harmonogramu dodávok vojenskej techniky pre jednotlivé projekty, pričom predpoklady sú aktualizované z verejne dostupných dokumentov vlády a medializovaných informácií MO SR[4].

[1]      Presuny kapitálových výdavkov medzi rokmi ako aj spôsob zostavovania odhadu bol podrobne popísaný v komentári analytika KRRZ Jozefa Medveďa.

[2]      COFOG triedi výdavky verejnej správy na základe účelu ich použitia. Tento systém bol navrhnutý OECD a je spravovaný štatistickým úsekom OSN.

[3]      Rezort obrany realizuje okrem obranných výdavkov aj výdavky s iným primárnym určením, ako napr. zdravotníctvo (napr. financovanie vojenských nemocníc) alebo sociálna oblasť (napr. náklady spojené s financovaním sociálneho systému Ozbrojených síl SR).

[4]      Prehľad stavu realizácie jednotlivých projektov na začiatku roku 2024 bol zverejnený v rámci blogu analytika KRRZ Jozefa Medveďa.

Príspevok Rozpočtový semafor bude odhadovať odchýlku vo výdavkových limitoch kumulatívne a s výnimkou na obranu je zobrazený ako prvý na Rada pre rozpočtovú zodpovednosť.

Príspevok Prečo sú deficity vysoké aj po dvoch konsolidáciách je zobrazený ako prvý na Rada pre rozpočtovú zodpovednosť.

V priebehu takmer celého roka 2024 sa na hlavnom európskom trhu (holandský TTF) zvyšovala nielen aktuálna cena (tzv. spot) plynu, ale sa zhoršovali aj očakávania o jej vývoji v ďalších rokoch (tzv. futures). V decembri 2024, keď vláda pristupovala k zastropovaniu cien, začala cena plynu klesať až pod hranicu 40 eur/MWh, hoci očakávania trhov o budúcom vývoji ostávali vyššie než pred rokom. Geopolitické turbulencie a zvýšený dopyt spôsobili, že v nasledujúcich dvoch mesiacoch cena plynu prudko vzrástla a prekonala hranicu 50 eur/MWh a až od polovice februára došlo k jej miernej korekcii[4] (Graf 1). Pokiaľ by si cena zachovala rovnakú dynamiku a sezónnosť ako počas predošlej zimy – čiže postupný pokles počas zimnej sezóny resp. v priebehu prvého polroka – tak v nasledujúcich rokoch by ani prípadné plošné dotácie nemali tak výrazné[5] fiškálne náklady. Avšak dnešné vysoké ceny aj očakávania trhov o ich vývoji v nasledujúcom roku tieto náklady výrazne navyšujú.

S veľkou pravdepodobnosťou tak bude vláda počas tohtoročnej jesene čeliť otázke, či, resp. do akej miery bude pokračovať v plošných dotáciách cien plynu a tepla aj v predvolebnom a volebnom roku. Na rozdiel od tohtoročných nákladov, odhadovaných RRZ vo výške 370 miliónov eur, by to znamenalo potrebu nájsť dodatočné zdroje v objeme až 1 miliardy eur (Graf 4), čiže navýšiť plánovaný objem konsolidácie v predvolebnom a volebnom roku. Inak by sa zvýšil deficit a verejný dlh, čo sťaží plnenie európskeho výdavkového pravidla a môže mať dôsledky v podobe zhoršenia rizikových prirážok či ratingových hodnotení krajiny.

Nastavovanie regulovaných cien

Rozhodnutia ohľadom regulovaných cien energií pre domácnosti vydáva formou vyhlášky Úrad pre reguláciu sieťových odvetví (ÚRSO). Pri určovaní regulovaných cien plynu[6] pre domácnosti platných pre najbližší kalendárny rok zohľadňuje zúčtované ceny futures plynu od októbra predchádzajúceho roka do júna aktuálneho roka. Z pohľadu koncového spotrebiteľa je váha komodity (regulovaná cena plynu podľa ÚRSO) na faktúre približne 60 percent[7], zvyšok je tvorený rôznymi poplatkami (distribučné, prepravné, skladovacie).

Doterajšia skúsenosť so správaním komoditných trhov naznačuje, že v priebehu prvého polroka 2025 sa postupne zníži cena plynu na burze z januárového priemeru 48 eur/MWh, takmer dvojnásobku oproti v súčasnosti zastropovanej ceny 25 eur/MWh, na júnových menej ako 40 eur/MWh a v roku 2026 sa priblíži k úrovni 30 eur/MWh[8] (Graf 2).

V prípade tepla je prepočet pre regulovanú cenu komplikovanejší, nakoľko zdrojov na jeho výrobu je viacero[10]. Ukazuje sa však, že pre odhadnutie vývoja komoditnej časti jeho ceny pre koncového spotrebiteľa je najdôležitejšie poznať dynamiku ceny plynu.

Rozhodnutia ÚRSO ohľadom cenových regulácií sa nevzťahujú na firmy – pre tie platia u dodávateľov neregulované, trhové ceny. Dodávatelia sa nespoliehajú na nákup celého potrebného objemu komodity na trhu za okamžité, spotové ceny. Naopak, v snahe minimalizovať riziká súvisiace s veľkou volatilitou komoditných trhov, zabezpečenia stability cien a dodaných objemov pre odberateľov (domácnosti, priemyselné podniky) aj na dlhšom horizonte a zohľadňujúc ďalšie náklady súvisiace so zabezpečením tejto energetickej komodity pre ekonomiku (transportné a skladovacie náklady) dodávatelia pristupujú k uzatváraniu série kontraktov s rôznymi časmi a objemami dodania komodity[11]. Len malú časť svojej potreby uspokojujú firmy priamymi nákupmi na trhu za aktuálne ceny.

V tomto období sa tak uzatvára veľká časť kontraktov na dodanie plynu pre slovenskú ekonomiku v budúcom roku. Preto budú mať aktuálne vysoké ceny plynu na burze veľký vplyv na budúcoročné náklady firiem bez ohľadu na rozhodnutie regulátora (ÚRSO) či možné dodatočné úpravy zo strany vlády (zastropovanie cien).

Miliarda na plošné dotácie do konca volebného obdobia

Plošné dotovanie regulovaných cien energií nie je novinkou aktuálneho roka. Práve naopak, ide o pokračovanie zaužívanej politiky odkladania zreálnenia cien na úkor vyšších výdavkov verejných financií, ktorú zažívame posledné roky. Kým v roku 2023 dosiahli náklady tohto opatrenia takmer tri miliardy eur[12] (dôsledok bezpečnostnej a energetickej krízy z roku 2022, pričom v danom roku boli čiastočne dotované aj ceny energií pre podniky), v roku 2024 išlo o sumu niečo cez miliardu eur (Graf 4). Zatiaľ čo prvotná rýchla reakcia vo forme plošnej pomoci sa dala pochopiť vzhľadom na veľkosť šoku a nedostatok času na prípravu adresnej pomoci (aplikovalo ju viacero krajín EÚ), s postupom času a pominutím väčšej časti tohto cenového šoku pokračovanie plošnej pomoci je oveľa menej objektívne zdôvodniteľné.

Tohtoročné náklady na plošné zadotovanie regulovanej ceny plynu (a tepla) na úrovni roka 2024, čiže ceny 25 eur/MWh namiesto ceny 37 eur/MWh[13], vychádzajúcej z regulačného vzorca ÚRSO, dosiahnu podľa odhadu RRZ 370 miliónov eur[14] (Graf 3). Pokiaľ by sa vláda rozhodla pokračovať v dotovaní cien plynu a tepla na úrovni roka 2024 do konca svojho volebného obdobia, znamenalo by to za predpokladu pozvoľného poklesu trhových cien plynu pod 40 eur/MWh do júna 2025 a 30 eur/MWh do júna 2026  (Graf 2) náklady v objeme 580 miliónov eur v roku 2026 a 420 miliónov eur vo volebnom roku 2027 (Graf 4).

Veľká časť z nákladov zastropovania regulovaných cien plynu a tepla pre domácnosti predstavujú platby, ktorými ministerstvo kompenzuje energofirmy za to, že voči odberateľom neuplatňujú štandardné regulované ceny vyplývajúce z cenových rozhodnutí ÚRSO, ale omnoho nižšie, t.j. zastropované. Menšia časť z nákladov zastropovania zahŕňa výpadky v daniach z príjmu právnických osôb resp. dividendách z dôvodu ušlého zisku u dodávateľov energií či prevádzkovateľov distribučných sústav[15] (Graf 3).

Ekonomika a rozpočet bez plošných dotácií

Prípadné rozhodnutie vlády o ďalšom nepokračovaní v dotovaní cien plynu a tepla (aj v snahe dodržania konsolidačnej trajektórie) by ekonomiku zasiahlo najviac v budúcom roku (Tabuľka 1). Vzhľadom na zafixovanie cien v tomto aj minulom roku by bol nárast cien budúci rok dvojnásobný v porovnaní s tým, aký hrozil tento rok.

Inak povedané, keby sa vláda v decembri 2024 rozhodla nedotovať regulované ceny pre rok 2025, možný cenový šok pre domácnosti by bol v roku 2026 polovičný[16].

Spotreba domácností, čeliacim o tretinu vyšším cenám energií, by v prípade nepokračovania[17] v dotovaní cien rástla o 0,6 p.b. pomalšie než v prípade plošne zadotovaných cien plynu a tepla (Tabuľka 2).

Krátkodobo negatívne by sa to prejavilo aj v inflácii, ktorá by tak v roku 2026 dosiahla 5 percent, pričom vláda by musela počítať s možnými dopadmi na mimoriadnu valorizáciu dôchodkov a prípadne aj miezd vo verejnej správe[18]. Investičná aktivita v súkromnej sfére by bola oslabená nielen prebiehajúcou konsolidáciou a vyššími trhovými cenami energií, ale aj dodatočným tlakom na dynamickejší rast miezd (v prípade domácností by prakticky zamrzla, Tabuľka 2).

Krátkodobé negatívne makroekonomické dôsledky nedotovania regulovaných cien energií by boli sčasti tlmené lepšou kondíciou trhu práce (zamestnanosť, mzdy) a nižšími rizikovými prirážkami[19].

Makroekonomické dôsledky tohto rozhodnutia by boli vo volebnom roku 2027 menej výrazné a čiastočne by kompenzovali dynamický rast cien v roku 2026. Aj keď by bol v prípade opustenia politiky plošného dotovania cien plynu a tepla kumulovaný nárast ekonomiky do konca volebného obdobia menší o približne 0,5 percenta (Graf 5), do roku 2029 by boli ekonomické straty minimalizované a zároveň fiškálna situácia lepšia (verejný dlh nižší o 1 percento HDP, Graf 6).

Záver

Pokračovanie v politike zastropovania regulovaných cien plynu a tepla môže pre verejné financie v čase, keď je ich ozdravovanie nevyhnutné, znamenať počas ďalších dvoch rokov dodatočný náklad pre verejné financie v objeme 1 miliardy eur (Graf 4). Pokiaľ vláda nepredstaví dodatočné konsolidačné opatrenia pre predvolebný a volebný rok – nad rámec už plánovanej konsolidácie – bude to znamenať navýšenie plánovaného deficitu o 0,4 percenta HDP v roku 2026, resp. o 0,3 percenta HDP v roku 2027 (Graf 6). Deficit by tak do konca volebného obdobia nemusel dosiahnuť zamýšľaný 3-percentný cieľ, čo sťaží plnenie európskeho výdavkového pravidla a môže mať dôsledky v podobe zhoršenia rizikových prirážok či ratingových hodnotení krajiny.

Ak by vláda mala dosiahnuť ciele pre deficit verejnej správy v rokoch 2026 (3,7 % HDP) a 2027 (3,0 % HDP), musela by pri takejto plošnej energodotácii zvýšiť konsolidačné opatrenia – nad rámec už pôvodne plánovaného objemu 3,3 miliardy eur – o približne pol miliardy eur v každom roku do konca svojho volebného obdobia. Nákladnosť politiky dlhodobého vyhladzovania akýchkoľvek trhových výkyvov a odsúvania nevyhnutnosti zreálnenia regulovaných cien plynu a tepla pre domácnosti na nasledujúce vlády je preto neprimeraná v stave, v ktorom sa slovenské verejné financie nachádzajú. Najmä, pokiaľ jej neadresná forma prináša len malé makroekonomické benefity a dotačná politika navyšuje potrebu konsolidácie v predvolebnom a volebnom roku o 30 percent.

[1]       Korešpondenčný autor: zuzana.mucka@rrz.sk

[2]      jakub.kandricak@rrz.sk

[3]      pavol.majher@rrz.sk

[4]      Od 10. februára, kedy cena TTF plynu dosahovala svoje zatiaľ tohtoročné maximum, takmer 58 eur/MWh, do  10. marca 2025 klesla cena plynu o 17 eur/MWh (v súčasnosti sa drží okolo úrovne 41 eur/MWh).

[5]      V prípade, že by sa v období od polovice decembra 2024 do júna 2025 resp.v referenčnom období pre rok 2027 realizovala dynamika a úroveň cien podľa vývoja cien z rokov 2023/2024, tak náklady na prípadné zastropovanie na hladine 25 eur/MWh by boli menej než dvojtretinové oproti dnes očakávaným nákladom v objeme 1 miliardy eur.

[6]      https://www.urso.gov.sk/119714-sk/plynarenstvo/

[7]       www.energie-portal.sk

[8]      Toto očakávanie v sebe zahŕňa predpoklad o čiastočnej korekcii v súčasnosti napätej situácii na komoditnom trhu, ktorá v porovnaní s očakávaniami trhu koncom roka 2024 resp. v januári 2025 už  nastala (marec 2025) a predpokladáme, že ďalšie mierne upokojovanie trhov bude prebiehať aj v nasledujúcom období (zvyšok roka 2025 resp. rok 2026).

[9]      Čiary zodpovedajú cene kontraktu (zvislá os) pri dodaní komodity k prvému dňu každého mesiaca v danom roku (vodorovná os). Údaje sú vyhodnocované v rôznych časoch v minulosti (farba čiary zodpovedá údajom za jún 2024 až február 2025), čo reflektuje v tom čase očakávaný vývoj na komoditnom trhu.

[10]     V roku 2019 výrobu, distribúciu a dodávku tepla na Slovensku zabezpečovalo takmer 350 rôznych firiem. Najpoužívanejším palivom na jeho výrobu je dlhodobo zemný plyn, ďalšími zdrojmi na jeho výrobu sú biomasa, uhlie, bioplyn či olej (https://www.energie-portal.sk/Dokument/nove-cisla-urso-ukazali-z-coho-sa-u-nas-vyraba-teplo-jeden-zdroj-jasne-dominuje-105296.aspx), ako aj komunálny odpad a jadrové palivo (https://www.mhth.sk/sluzby/teplo)

[11]     https://www.trend.sk/spravy/firmy-pozeraju-rok-2024-nakupuju-energie-moznosti-maju-niekolko

[12]     Tieto náklady boli čiastočne refundované z eurofondov, väčšina bola pokrytá zdrojmi zo štátneho rozpočtu (Graf 4). Využitie eurofondov na energodotácie však znamená, že neboli využité na investície – čo mal byť ich primárny účel.

[13]     https://www.energie-portal.sk

[14]     Predpoklady kvantifikácie sú podrobne popísané v boxe 1 v materiáli RRZ Dodatok k hodnoteniu rozpočtu verejnej správy na roky 2025 až 2027.

[15]     Od roku 2025 sem nespadajú štátne teplárne.

[16]     Prepočet vychádza z ceny plynu pre rok 2025 podľa regulačného vzorca, ktorá by dosahovala 37 eur/MWh namiesto zadotovanej ceny 25 eur/MWh.

[17]     Makroekonomické dopady nezastropovania regulovaných cien plynu a tepla v rokoch 2026 a 2027 sú porovnávané voči makroekonomickej prognóze RRZ z februára 2025, čiže najpravdepodobnejšiemu scenáru makroekonomického vývoja s predpokladaným zastropovaním regulovaných cien plyny a tepla.

[18]     Prognóza nezohľadňuje dodatočné fiškálne náklady súvisiace s dočasne vyššou infláciou resp.nižším ekonomickým rastom ako ani fiškálne dopady realizácie možných rizík (mimoriadna valorizácia penzií, tlak na vyššiu valorizáciu miezd a pod.) či pozitívny vplyv vyššieho nominálneho rastu ekonomiky na vývoj dlhu (tzv. vyinflovanie dlhu).

[19]     Kvantifikácia makroekonomických dopadov prípadného zastropovania regulovaných cien priamo nezohľadňuje (t.j. je komunikované na úrovni negatívneho rizika) možnosť zhoršenia ratingového hodnotenia krajiny z dôvodu pokračovania v politike plošného dotovania na úkor zhoršenia fiškálnych ukazovateľov. V prípade zastropovania regulovaných cien mierne vyššie rizikové prirážky zohľadňujú len vyšší deficit resp.dlh.

Príspevok Predlžovanie plošných energodotácií si vyžiada tvrdšiu konsolidáciu je zobrazený ako prvý na Rada pre rozpočtovú zodpovednosť.

RRZ nezávisle od vlády a ministerstva financií vyhodnocuje plnenie rozpočtu a odhaduje odchýlku od vládnych cieľov na mesačnej báze pomocou rozpočtového semaforu. Jeho základom je odhad koncoročného hospodárenia verejnej správy, ktorý je porovnaný s rozpočtom schváleným pre aktuálny rok (v % HDP). Zjednodušene povedané, rozpočtový semafor odpovedá na otázku, či sa vláde darí plniť svoj rozpočtový cieľ (voči HDP) v aktuálnom roku, a ak nie, aký rozsah opatrení potrebuje prijať pre nápravu.

Miera krátkodobého fiškálneho rizika je naviazaná na veľkosť odhadovanej odchýlky vybraných fiškálnych ukazovateľov od cieľov vytýčených vládou pre aktuálny rok. Rozsah odchýlky je znázornený svetlom semaforu, kde zelená farba znamená nízku úroveň rizík pre rozpočet, oranžová predstavuje strednú úroveň rizík a červená farba znamená vysoké riziká s vysokou pravdepodobnosťou potreby prijatia zásadných úsporných opatrení pre dosiahnutie cieľa. Použitie svetiel semaforu je zrozumiteľný spôsob komunikácie na signalizáciu miery rizika nesplnenia cieľa v priebežnom vývoji .

Rozpočtový semafor však neskúma samotnú vhodnosť rozpočtového cieľa vzhľadom na stav verejných financií. To RRZ každoročne komunikuje v rámci svojich hodnotiacich správ vo forme tak posúdenia vládnych cieľov, ako aj odporúčaní pre budúcu fiškálnu trajektóriu. Nízke riziko pre naplnenie rozpočtu a nadväzujúca zelená farba rozpočtového semaforu nutne neznamená, že v rozpočte existuje priestor pre vyššie výdavky alebo nižšie príjmy bez negatívneho dopadu na zdravie verejných financií.

Nové sledované fiškálne indikátory

Od začiatku zverejňovania rozpočtového semaforu v októbri 2018 boli riziká vyhodnocované pomocou odhadu koncoročného salda verejnej správy (obrázok 1). Ak odhadovaný deficit prevyšoval vládny cieľ pre aktuálny rok, semafor upozorňoval na potrebu prijatia opatrení pre splnenie cieľov. Súčasťou komunikácie pritom boli aj informácie, v akých oblastiach rozpočtu dochádza k odchýleniu oproti naplánovaným hodnotám.

Pri vyhodnocovaní rizík pre aktuálny rozpočet verejnej správy pre rok 2025, resp. rozpočtových cieľov vlády, je potrebné okrem deficitu sledovať odchýlku aj v ďalších relevantných fiškálnych ukazovateľoch. Nové európske fiškálne pravidlá totiž zaviedli ukazovateľ rastu čistých výdavkov ako záväzný operatívny nástroj pre riadenie fiškálnej politiky. Zároveň bol v schválenom rozpočte stanovený nominálny limit verejných výdavkov, ktorý je vyjadrený ako suma určená v súlade s povoleným medziročným rastom čistých výdavkov.

Rozpočtové pravidlá vyžadujú, aby RRZ posudzovala aj súlad výsledku rozpočtového hospodárenia s obidvoma týmito ukazovateľmi[1]. Z tohto dôvodu sú počnúc aktuálnym zverejnením rozpočtového semaforu za január 2025 do monitoringu a vyhodnocovania plnenia rozpočtu zahrnuté okrem salda verejnej správy aj medziročný rast čistých výdavkov a limit verejných výdavkov (obrázok 2).

Saldo (alebo schodok) verejnej správy je rozdiel medzi príjmami a výdavkami v hospodárení verejnej správy. Pozitívne saldo nazývame prebytok, naopak negatívnemu saldu hovoríme deficit. Ide o základný fiškálny ukazovateľ, v ktorom vláda stanovuje svoje rozpočtové ciele v rámci rozpočtu verejnej správy. Pre rok 2025 je rozpočtovým cieľom vlády deficit verejnej správy vo výške 4,7 % HDP.

Saldo môže byť vyjadrené nominálne v sume eur, avšak rozpočtový semafor vyhodnocuje úrovne vyjadrené v % HDP, keďže takto sú stanovené aj rozpočtové ciele vlády.

Rast čistých výdavkov zachytáva mieru medziročnej zmeny výdavkov verejnej správy očistených o vybrané výdavky a úpravy[2]. Maximálny rast čistých výdavkov predstavuje jediný záväzný fiškálny indikátor, ktorého neplnenie môže vyústiť do sankcií pre Slovensko. Strednodobú trajektóriu rastu čistých výdavkov na obdobie rokov 2025 až 2028 vláda záväzne stanovila v rámci národného fiškálno-štrukturálneho plánu, pričom tieto ciele boli schválené zo strany Európskej komisie a Rady EÚ, ktoré budú ich plnenie aj vyhodnocovať [3].

Rast čistých výdavkov je vyjadrený ako percentuálna miera medziročného rastu, pričom pre rok 2025 je stanovený maximálny rast čistých výdavkov na úrovni 3,8 %. Pri vyhodnotení v rámci rozpočtového semaforu sa odchýlka od maximálnej úrovne vyjadrí v % HDP z dôvodu porovnateľnosti rozsahu odchýlenia s ostatnými ukazovateľmi.

Limit verejných výdavkov je maximálna výška čistých výdavkov v danom roku. Návrh limitu na všetky roky rozpočtového horizontu schvaľuje vláda a následne potvrdzuje NR SR súbežne so schvaľovaním rozpočtu. Výška limitu je určená v čase schvaľovania rozpočtu v súlade s povoleným medziročným rastom čistých výdavkov, avšak z dôvodu dodatočného vývoja nemusia byť tieto ukazovatele vo vzájomnom súlade. Príkladom je revízia výdavkov za predchádzajúci rok v čase jarnej alebo jesennej notifikácie, na aktuálny rok[4]. Z tohto dôvodu je potrebné tieto ukazovatele vyhodnocovať samostatne.

Pre rok 2025 bol schválený limit verejný výdavkov vo výške 61 143 mil. eur. Limit verejných výdavkov je vyjadrený nominálne v sume eur, avšak vyhodnotenie rozpočtového semaforu pracuje s hodnotami vyjadrenými v % HDP z dôvodu porovnateľnosti rozsahu odchýlenia s ostatnými ukazovateľmi.

Vyhodnocovanie miery rizika

Dôležitým krokom pri komunikácií cez svetlá semaforu je naviazanie hraníc medzi pásmami rizika pre plnenie rozpočtu na odhadované odchýlky v sledovaných fiškálnych ukazovateľoch od cieľov vlády, resp. požiadaviek fiškálnych pravidiel. Na rozdiel od predchádzajúceho prístupu, keď sa posudzovala odhadovaná odchýlka len v jednom ukazovateli, je v novom nastavení potrebné súbežne zohľadniť odchýlky aj v oblasti výdavkových limitoch, t.j. v ďalších dvoch ukazovateľoch, pričom tejto druhej oblasti je priradená rovnaká váha ako doteraz sledovanej odchýlke od rozpočtu.

V prvom kroku je potrebné stanoviť, akým spôsobom sa budú počítať odchýlky v jednotlivých ukazovateľoch. Všetky budú pritom vyjadrené v rovnakých jednotkách, čo následne uľahčí výpočet súhrnnej odchýlky. Zároveň sú všetky odchýlky ohraničené zhora nulou, keďže miera pozitívneho odchýlenia v niektorom z ukazovateľov nie je v rozpočtovom semafore relevantná pre vyhodnocovanie rizík. Zjednodušene povedané, riziko z dôvodu negatívnej odchýlky v nejakom ukazovateli nemôže byť plne kompenzované dostatočne výraznou pozitívnou odchýlkou v inom indikátore.

Pri salde verejnej správy je odchýlka Δ_saldo stanovená rovnakým spôsobom, ako v predchádzajúcom nastavení semaforu, t.j. ako rozdiel medzi schodkom odhadovaným RRZ a rozpočtovým cieľom vlády, pričom obidve hodnoty sú vyjadrené v % HDP:

Δ_saldo = min(Saldo_RRZ – Saldo_rozpočet ; 0).

Pre výpočet odchýlky v raste čistých výdavkov je rozdiel medzi maximálnou povolenou mierou rastu čistých výdavkov γ_max a jej mierou odhadovanou RRZ γ_RRZ prenásobený objemom výdavkov v predchádzajúcom roku EXP_T-1. Odchýlka Δ_{rast _výdavkov} tak reprezentuje rozsah opatrení potrebných na súlad s maximálnym povoleným rastom výdavkov, pričom je vyjadrená v pomere k nominálnemu HDP v aktuálnom roku HDP_t:

Δ_{rast_výdavkov} = min((γ_max – γ_RRZ) × (EXP_T-1 / HDP_T) ; 0)

Napokon, pri limite verejných výdavkov je odchýlka Δ_{limit_výdavkov} vypočítaná ako rozdiel medzi schválenou úrovňou limitu v rozpočte LVV a jeho plnením odhadovaným RRZ :

Δ_{limit_výdavkov} = min((LVV – Limit_RRZ) / HDP_T) ; 0)

Posledným krokom je výpočet výslednej odchýlky od cieľov rozpočtu Δ z čiastkových rozdielov Δ_saldo , Δ_{rast_výdavkov} a Δ_{limit_výdavkov} . V aktuálnom nastavení vyhodnocovania rizík v rozpočtovom semafore je celková odchýlka Δ  stanovená ako vážený súčet jednotlivých odchýliek. Nastavenie jednotlivých váh pritom vychádzalo z nasledujúcich predpokladov:

• Váha, resp. koeficient prislúchajúci odchýlke pre saldo je dvojnásobný oproti koeficientom pre odchýlky pre rast výdavkov, resp. limit výdavkov. Dôvodom je, že faktory vývoja sú pre tieto dva ukazovatele do veľkej miery totožné, kým odchýlku v deficite ovplyvňuje aj vývoj v oblastiach rozpočtu mimo posúdenia výdavkových limitov, ktoré je potrebné zachytiť vo vyhodnotení v relevantnej miere.
• Váhy nie sú normované (t.j. ich súčet nie je rovný jednej), ale ich veľkosť navýšená nahor proporčne o jednu tretinu. Toto preškálovanie bolo zvolené vzhľadom na nastavenie výsledných hraníc pre stredné a vysoké riziko, aby bola zabezpečená primeraná citlivosť celkového hodnotenia na odchýlky v jednotlivých ukazovateľoch[5].

Výsledný vzorec na výpočet celkovej odchýlky Δ, na základe ktorej sa vyhodnocuje výsledné riziko pre rozpočet, bol stanovený nasledovne:

Δ= | 2/3Δ_saldo  + 1/3Δ_{rast_výdavkov} + 1/3Δ_{limit_výdavkov} | .

Hranica stredného rizika pre plnenie rozpočtu je nastavená pre celkovú odchýlku vo výške HDP a hranica vysokého fiškálneho rizika na úrovni 0,5 % HDP. Odchýlka znamená, že vývoj očakávaný pre aktuálny rok je menej priaznivý ako ciele vlády, pričom pre ich splnenie bude potrebné prijať opatrenia (nie nevyhnutne legislatívnej povahy), ktoré môžu mať bezprostredný ekonomický alebo sociálny dopad.

Pri tomto nastavení platí, že ak je celková odchýlka nulová alebo iba mierna , komunikované fiškálne riziko je nízke. Akonáhle úroveň celkovej odchýlky stúpne nad 0,1 % HDP, rozpočtový semafor indikuje stredné fiškálne riziko. Napokon, ak odhadovaná odchýlka dosiahne 0,5 % HDP, krátkodobé fiškálne riziko je vysoké.

V rozpočtovom semafore sa číselné hranice pásiem rizika pre rozpočet v priebehu roka nemenia. Na jednej strane sa údajmi o plnení príjmov a výdavkov rozpočtu pribúdajúcimi v priebehu roka znižuje miera neistoty týkajúca sa koncoročného výsledku. Na druhej strane však vláda má k dispozícii nástroje, ktorými môže v závere roka zásadným spôsobom zmeniť vývoj výdavkových položiek, pričom môže reagovať aj na priebežný vývoj rozpočtu. Tento faktor vytvára dodatočnú neistotu pre vývoj hospodárenia verejnej správy v závere roka, ktorú nie je možné vopred zohľadniť. Na základe týchto dôvodov predstavuje konštantná úroveň hraníc medzi pásmami fiškálneho rizika najvhodnejší prístup. Zároveň je takto nastavené pravidlo jednoznačné a ľahko pochopiteľné.

[1]     Podľa § 30 ods. (4) zákona č.523/2024 Z.z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy RRZ „… vypracúva a zverejňuje hodnotenie k výročnej správe (o pokroku pri vykonávaní národného strednodobého fiškálno-štrukturálneho plánu) vrátane posúdenia súladu výsledku rozpočtového hospodárenia s trajektóriou vývoja čistých výdavkov, ako aj plnenia limitu verejných výdavkov a analýzu faktorov, ktoré sú základom odchýlky od trajektórie vývoja čistých výdavkov.“

[2]     Čisté výdavky zodpovedajú celkovým výdavkom verejnej správy očisteným o úrokové náklady, cyklické výdavky v nezamestnanosti, európske štrukturálne fondy a zdroje z Plánu obnovy, zdroje na spolufinancovanie projektov EÚ, jednorazové opatrenia v zmysle metodiky EK a diskrecionárne príjmové opatrenia vlády.

[3]     Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2024/1263, ktoré je súčasťou komplexnej reformy rámca správy hospodárskych záležitostí a fiškálneho riadenia EÚ prijatej Radou EÚ dňa 29. apríla 2024 ukladá úlohu každoročného posúdenia dodržiavania trajektórie čistých výdavkov členského štátu aj nezávislým fiškálnym inštitúciám.

[4]     Prepočítanie a aktualizácia limitu výdavkov by si vyžadovala schválenie v rámci NR SR. Limit výdavkov pre rok 2024 bol totiž stanovený priamo v § 37p zákona 523/2004 Z.z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy a limity výdavkov pre roky 2025 až 2027 boli schválené samostatným uznesením NR SR k rozpočtu verejnej správy na roky 2025 až 2027.

[5]     Na ilustráciu je možné použiť príklad, kde odchýlky týkajúce sa výdavkov sú nulové a relevantná je iba odchýlka pre deficit. Ak by boli váhy normované, tak pre stredné riziko v celkovom vyhodnotení by odchýlka deficitu musela vzhľadom na zaokrúhľovanie dosiahnuť 0,2 % HDP a pre vysoké riziko až 1,0 % HDP, čo predstavuje relatívne benevolentný prístup. Aktuálne škálovanie znamená stredné riziko od odchýlky v deficite 0,15 % HDP a vysoké riziko od odchýlky 0,75 % HDP.

Príspevok Rozpočtový semafor bude okrem deficitu odhadovať aj odchýlku vo výdavkových limitoch je zobrazený ako prvý na Rada pre rozpočtovú zodpovednosť.

Pozitívny rozdiel prognózy KRRZ voči rozpočtovanému deficitu dosahuje úroveň 1,1 mld. eur. Výška pozitívnej odchýlky môže vytvárať dojem, že v rozpočte je dostatok zdrojov na financovanie nových opatrení, ktoré by bolo možné realizovať ešte v priebehu tohto roka. Avšak nižší ako rozpočtovaný deficit neznamená, že ide o reálnu finančnú rezervu, ako sa to niekedy môže zdať z verejnej debaty. Nižší deficit znamená len o niečo menší nárast už tak rýchlo rastúceho verejného dlhu.  V tomto blogu si uvedieme tri dôvody, prečo by na základe nižšieho deficitu oproti rozpočtu nemali byť v závere roku 2023 prijaté nové opatrenia navyšujúce verejné výdavky, ak na ich financovanie nie sú zároveň zabezpečené dodatočné príjmy alebo úspory.

Prvým dôvodom je, že k lepšiemu výsledku hospodárenia vo výraznej miere prispievajú úspory v energokompenzáciách. Ako upozornila Rada pre rozpočtovú zodpovednosť vo svojom príspevku, náklady na kompenzácie zvýšených cien energií v odhadovanom deficite predstavujú 1,8 mld. eur. „Krízová“ rezerva vytvorená v schválenom rozpočte však navyšovala schodok až o 3,4 mld. eur. Úspora vzniká z dôvodu nižšieho čerpania schém oproti pôvodným predpokladom (0,5 mld. eur vďaka nižším cenám plynu na trhu EÚ) a predovšetkým vďaka refundácií veľkej časti nákladov z EÚ fondov (1,1 mld. eur), s ktorou pôvodný rozpočet nerátal. Vo výsledku je tak konečný dopad týchto výdavkov na deficit takmer polovičný.

Deficit verejnej správy v roku 2023 (v mil. eur)

Úsporu v nákladoch na energokompenzácie však nie je možné automatický považovať za voľný zdroj financovania pre iné výdavky. Špeciálna jednorazová krízová rezerva v schválenom rozpočte bola vytvorená výlučne so zámerom finančného krytia predpokladaných negatívnych dopadov extrémneho rastu cien energií, pričom jej výška bola stanovená konzervatívne na základe predpokladu o pretrvávajúcich vysokých cenách. Keďže sa výsledné čerpanie vyvíja pozitívnejšie, nečerpané zdroje by sa mali ušetriť a v plnej miere premietnuť do zníženia deficitu a nie minúť na iné „nekrízové“ výdavky. Ako vidieť z grafu, už teraz sa očakáva prekročenie rozpočtového deficitu očisteného o náklady na energopomoc o približne 500 mil. eur. V prípade prijatia medializovaného navýšenia 13. dôchodku o 300 eur (dopad 440 mil. eur) by odhad deficitu mimo energetickej krízovej pomoci už presahoval schválený rozpočtový deficit o viac ako 900 mil. eur.

Druhým dôvodom je špecifická povaha zdrojov v oblastiach verejných financií, ktoré prispievajú k nižšiemu deficitu oproti rozpočtu. Väčšina pozitívnych odchýliek od rozpočtu, mimo energopomoci, je iba odsunutím výdavkov či nákladov do budúcnosti. Ako KRRZ komunikovala v rámci októbrového odhadu, k poklesu schodku vo výraznej miere prispievajú vzťahy s EÚ (758 mil. eur), ďalej pozitívny vplyv úrokových výnosov a nákladov (405 mil. eur) a pomalšie čerpanie kapitálových výdavkov v štátnom rozpočte (322 mil. eur). Pri vzťahoch s EÚ zlepšuje deficit predovšetkým úspora vo výdavkoch na spolufinancovanie a na DPH uhradenú k zdrojom z Plánu obnovy. Zároveň pri úrokoch hrajú dôležitú rolu mimoriadne úrokové výnosy z dôvodu rastu úrokových mier.

Odhad salda verejnej správy v roku 2023 – rozdiely oproti rozpočtu (konsolidované, v mil. eur)

Pri všetkých týchto položkách, ktoré znižujú deficit oproti rozpočtu, platí, že sa týkajú účelovo vymedzených výdavkov (EÚ, kapitálové výdavky) alebo príjmov (úroky), ktoré by nemali slúžiť ako zdroj krytia pre dodatočné výdavky v iných oblastiach. Úspora vo výdavkoch na spolufinancovanie vyplýva z pomalšieho než predpokladaného čerpania EÚ fondov alebo Plánu obnovy, a tým pádom bude potrebné ušetrené zdroje vynaložiť v nasledujúcich rokoch v súlade s vývojom príslušných projektov. Pri kapitálových výdavkoch to platí rovnako: nižšie výdavky znamenajú pomalšiu realizáciu projektov v tomto roku, avšak aby v najbližšom období nedošlo k zrušeniu projektov a prepadnutiu zdrojov, bude potrebné tieto úspory zachovať a presunúť do nasledujúcich rokov. V každom prípade platí, že nejde o voľné zdroje pre použitie na mimoriadne výdavky v iných oblastiach.

Samostatnou kapitolou sú mimoriadne úrokové výnosy z držania vysokého objemu likvidity na medzibankovom trhu. Tento pozitívny príspevok vyplýva z prudkého nárastu úrokových sadzieb, tieto sa však zároveň premietajú aj do vyššieho úročenia štátneho dlhu. Vzhľadom na princípy metodiky ESA 2010 sa dopad na úrokové výdavky neprejaví okamžite, ale v rámci najbližších rokov, kedy bude realizovaná refinancovanie emisií štátneho dlhu. Pozitívny vplyv úrokov na deficit 2023 by sa tak mal zohľadňovať komplexne spolu s výraznými negatívnymi dopadmi na deficity verejnej správy v nasledujúcich rokoch.

Tretím dôvodom pre obozretnú fiškálnu politiku v závere roka 2023 je, že z historického pohľadu je úroveň deficitu naďalej veľmi vysoká. Napriek pozitívnemu vývoju voči rozpočtu je deficit verejnej správy v roku 2023 odhadovaný vo výške 5,6 % HDP vyšší ako schodky v rokoch 2020 a 2021 zaťažené pandémiou a nákladmi na jej riešenie. Táto úroveň deficitu je najvyššia od roku 2010, kedy boli verejné financie na Slovensku zasiahnuté dopadmi finančnej krízy. Zároveň platí, že podľa aktuálnej prognózy Európskej komisie máme najvyššiu úroveň schodku v rámci eurozóny. Vo výsledku tak stav verejných financií nemôžeme vôbec považovať za bezproblémový, naopak jeho zlepšenie bude vyžadovať hospodárnosť pri nakladaní s verejnými zdrojmi. Najmenej bolestivá cesta k zdravším verejným financiám je zodpovedné nakladanie s nimi, čo zahŕňa ušetrenie pozitívnych prekvapení, ako napríklad nižšieho dopadu energokompenzácií na deficit, aj vďaka prefinancovaniu eurofondami.

Historický vývoj salda hospodárenia verejnej správy (v % HDP

Schodok rozpočtu je vysoký aj napriek postupnému ústupu dopadov energetickej krízy. Ministerstvo financií pri navrhovaní tak vysokého deficitu v rozpočte na rok 2023 argumentovalo, že deficit bez dočasných efektov[i] sa medziročne takmer nezmení v porovnaní s rokom 2022, pričom nebude ďaleko od maximálne povoleného Maastrichtského kritéria deficitu na úrovni 3% HDP. Už v súčasnosti deficit bez jednorazových vplyvov odhadujeme na úrovni 4,1% HDP. V prípade prijatia medializovaného navýšenia 13. dôchodku o 300 eur (dopad 440 mil. eur) by sa deficit bez jednorazových vplyvov vyšplhal na veľmi vysokých 4,5% HDP, t.j. Maastrichtské 3% HDP by boli prekročené o 1,8 mld eur. Výrazne by sa tak nenaplnili zámery MF SR udržať „bezkrízovú časť deficitu“ v akceptovateľnej výške.

[i] Pod dočasnými efektmi sa v rozpočte rozumela cyklická zložka salda, ďalej dočasné opatrenia na kompenzáciu cien energií, dočasné vplyvy pandémie a ostatné dočasné vplyvy.

Príspevok Deficit 2023 pod cieľom rozpočtu neznamená priestor pre dodatočné výdavky je zobrazený ako prvý na Rada pre rozpočtovú zodpovednosť.

Dosiahnutie vyrovaného rozpočtu v roku 2024 oproti fiškálnemu vývoju zapracovanému v baseline makro predikcii znamená prijatie opatrení zlepšujúcich saldo verejnej správy v celkovom objeme 4,9 mld. eur. Trvanie vyrovnaného rozpočtu sa predpokladá len na rok 2024. Z hľadiska štruktúry opatrení predpokladáme, že ich najvýraznejšia časť (43 %) bude realizovaná v rámci vládnej spotreby, najmä znížením kompenzácií a medzispotreby. Úspory v investíciách sa na opatreniach podieľajú v menšej miere (28 %), zvyšok zodpovedá ostatným opatreniam na strane príjmov alebo výdavkov na transfery. Takáto štruktúra opatrení zároveň spĺňa podmienku nerastúcich výdavkov. Ide o technický predpoklad, ktorého cieľom je odhad makroekonomických vplyvov opatrení, pričom nejde o návrh, ako by vyrovnaný rozpočet mohol byť dosiahnutý. 

V rámci kompenzácií zamestnancov je väčšina úspor predpokladaná vo forme pomalšej valorizácie oproti predpokladom baseline predikcie, zníženie zamestnanosti vo verejnej správe dosahuje úroveň mierne menej ako 6 tis osôb. 

Úroveň HDP bude v roku 2024 nižšia oproti baseline makro predikcii o 1,8 %, čo bude znamenať medziročný pokles HDP v tomto roku o 0,3 %. Pri naplení scenára vyrovnaného rozpočtu tak môžeme v roku 2024 očakávať recesiu. Trh práce by stratil 20 tis. pracovných miest, z toho 6 tis. vo verejnom sektore. Priemerný zamestnanec by v priemere kvôli škrtom a dopadu na mzdy cez nižšiu ekonomickú výkonnosť prišiel o 28 EUR mesačne v cenách roka 2022. 

Vláda v zmysle zákona predloží návrh vyrovnaného rozpočtu s nerastúcimi výdavkami na rok 2024 do NR SR v termíne do 15. októbra 2023. Vzhľadom na konanie volieb do NR SR, ktoré je naplánované na 30. septembra 2023, je veľmi pravdepodobné, že nová NR SR po voľbách už hlasovať o vyrovnanom rozpočte nebude. Dôvodom je to, že na novú vládu sa po schválení jej programového vyhlásenia nebude vzťahovať povinnosť predložiť vyrovnaný rozpočet po dobu 24 mesiacov. 

Dosiahnutie vyrovnaného rozpočtu v roku 2024 bez pokračovania opatrení zlepšujúcich saldo verejnej správy aj do nasledujúcich rokov sa premietne do zníženia hrubého dlhu, jeho úroveň však zotrvá nad horným limitom dlhovej brzdy. Po ukončení dvojročného obdobia, kedy pre novú vládu bude platiť výnimka z prísnejších sankcií dlhovej brzdy, tak bude opätovne potrebné predložiť návrh vyrovnaného rozpočtu. Súčasne však vzhľadom na ustanovenia zákona o rozpočtovej zodpovednosti budú naďalej klesať hranice sankčných pásiem každoročne o 1 p.b. HDP, čo ich dodatočne oddiali od odhadovaných úrovní dlhu. Vo výsledku tak platí, že uplatnenie tejto sankcie v roku 2024 bez pokračujúcej konsolidácie nezabezpečí trvalý pokles úrovne dlhu pod sankčné pásma dlhovej brzdy. 

Negatívne makroekonomické vplyvy dosiahnutia vyrovnaného rozpočtu v roku 2024 neznamenajú, že by sa vláda o vyrovnaný rozpočet nemala usilovať. Vzhľadom na aktuálne vysoké hodnoty deficitu a vysoké riziká spojené s dlhodobou udržateľnosťou ide o potrebný krok. K znižovaniu deficitu by však malo dôjsť postupne, a nie skokovo, k čomu môžu napomôcť schválené výdavkové limity.

Príspevok Aktualizácia výpočtu vplyvu vyrovnaného rozpočtu (marec 2023, kratšie trvanie) je zobrazený ako prvý na Rada pre rozpočtovú zodpovednosť.