Pre Radu pre rozpočtovú zodpovednosť (RRZ) je dôležité poznať aktuálny stav vo verejných financiách a vedieť priebežne vyhodnotiť a zdieľať s verejnosťou riziká pre naplnenie rozpočtových cieľov vlády. Preto je vývoj hospodárenia verejnej správy pravidelne monitorovaný a porovnávaný so schváleným rozpočtom.
Čo je rozpočtový semafor
RRZ nezávisle od vlády a ministerstva financií vyhodnocuje plnenie rozpočtu a odhaduje odchýlku od vládnych cieľov na mesačnej báze pomocou rozpočtového semaforu. Jeho základom je odhad koncoročného hospodárenia verejnej správy, ktorý je porovnaný s rozpočtom schváleným pre aktuálny rok (v % HDP). Zjednodušene povedané, rozpočtový semafor odpovedá na otázku, či sa vláde darí plniť svoj rozpočtový cieľ (voči HDP) v aktuálnom roku, a ak nie, aký rozsah opatrení potrebuje prijať pre nápravu.
Miera krátkodobého fiškálneho rizika je naviazaná na veľkosť odhadovanej odchýlky vybraných fiškálnych ukazovateľov od cieľov vytýčených vládou pre aktuálny rok. Rozsah odchýlky je znázornený svetlom semaforu, kde zelená farba znamená nízku úroveň rizík pre rozpočet, oranžová predstavuje strednú úroveň rizík a červená farba znamená vysoké riziká s vysokou pravdepodobnosťou potreby prijatia zásadných úsporných opatrení pre dosiahnutie cieľa. Použitie svetiel semaforu je zrozumiteľný spôsob komunikácie na signalizáciu miery rizika nesplnenia cieľa v priebežnom vývoji .
Rozpočtový semafor však neskúma samotnú vhodnosť rozpočtového cieľa vzhľadom na stav verejných financií. To RRZ každoročne komunikuje v rámci svojich hodnotiacich správ vo forme tak posúdenia vládnych cieľov, ako aj odporúčaní pre budúcu fiškálnu trajektóriu. Nízke riziko pre naplnenie rozpočtu a nadväzujúca zelená farba rozpočtového semaforu nutne neznamená, že v rozpočte existuje priestor pre vyššie výdavky alebo nižšie príjmy bez negatívneho dopadu na zdravie verejných financií.
Nové sledované fiškálne indikátory
Od začiatku zverejňovania rozpočtového semaforu v októbri 2018 boli riziká vyhodnocované pomocou odhadu koncoročného salda verejnej správy (obrázok 1). Ak odhadovaný deficit prevyšoval vládny cieľ pre aktuálny rok, semafor upozorňoval na potrebu prijatia opatrení pre splnenie cieľov. Súčasťou komunikácie pritom boli aj informácie, v akých oblastiach rozpočtu dochádza k odchýleniu oproti naplánovaným hodnotám.
Pri vyhodnocovaní rizík pre aktuálny rozpočet verejnej správy pre rok 2025, resp. rozpočtových cieľov vlády, je potrebné okrem deficitu sledovať odchýlku aj v ďalších relevantných fiškálnych ukazovateľoch. Nové európske fiškálne pravidlá totiž zaviedli ukazovateľ rastu čistých výdavkov ako záväzný operatívny nástroj pre riadenie fiškálnej politiky. Zároveň bol v schválenom rozpočte stanovený nominálny limit verejných výdavkov, ktorý je vyjadrený ako suma určená v súlade s povoleným medziročným rastom čistých výdavkov.
Rozpočtové pravidlá vyžadujú, aby RRZ posudzovala aj súlad výsledku rozpočtového hospodárenia s obidvoma týmito ukazovateľmi[1]. Z tohto dôvodu sú počnúc aktuálnym zverejnením rozpočtového semaforu za január 2025 do monitoringu a vyhodnocovania plnenia rozpočtu zahrnuté okrem salda verejnej správy aj medziročný rast čistých výdavkov a limit verejných výdavkov (obrázok 2).
Saldo (alebo schodok) verejnej správy je rozdiel medzi príjmami a výdavkami v hospodárení verejnej správy. Pozitívne saldo nazývame prebytok, naopak negatívnemu saldu hovoríme deficit. Ide o základný fiškálny ukazovateľ, v ktorom vláda stanovuje svoje rozpočtové ciele v rámci rozpočtu verejnej správy. Pre rok 2025 je rozpočtovým cieľom vlády deficit verejnej správy vo výške 4,7 % HDP.
Saldo môže byť vyjadrené nominálne v sume eur, avšak rozpočtový semafor vyhodnocuje úrovne vyjadrené v % HDP, keďže takto sú stanovené aj rozpočtové ciele vlády.
Rast čistých výdavkov zachytáva mieru medziročnej zmeny výdavkov verejnej správy očistených o vybrané výdavky a úpravy[2]. Maximálny rast čistých výdavkov predstavuje jediný záväzný fiškálny indikátor, ktorého neplnenie môže vyústiť do sankcií pre Slovensko. Strednodobú trajektóriu rastu čistých výdavkov na obdobie rokov 2025 až 2028 vláda záväzne stanovila v rámci národného fiškálno-štrukturálneho plánu, pričom tieto ciele boli schválené zo strany Európskej komisie a Rady EÚ, ktoré budú ich plnenie aj vyhodnocovať [3].
Rast čistých výdavkov je vyjadrený ako percentuálna miera medziročného rastu, pričom pre rok 2025 je stanovený maximálny rast čistých výdavkov na úrovni 3,8 %. Pri vyhodnotení v rámci rozpočtového semaforu sa odchýlka od maximálnej úrovne vyjadrí v % HDP z dôvodu porovnateľnosti rozsahu odchýlenia s ostatnými ukazovateľmi.
Limit verejných výdavkov je maximálna výška čistých výdavkov v danom roku. Návrh limitu na všetky roky rozpočtového horizontu schvaľuje vláda a následne potvrdzuje NR SR súbežne so schvaľovaním rozpočtu. Výška limitu je určená v čase schvaľovania rozpočtu v súlade s povoleným medziročným rastom čistých výdavkov, avšak z dôvodu dodatočného vývoja nemusia byť tieto ukazovatele vo vzájomnom súlade. Príkladom je revízia výdavkov za predchádzajúci rok v čase jarnej alebo jesennej notifikácie, na aktuálny rok[4]. Z tohto dôvodu je potrebné tieto ukazovatele vyhodnocovať samostatne.
Pre rok 2025 bol schválený limit verejný výdavkov vo výške 61 143 mil. eur. Limit verejných výdavkov je vyjadrený nominálne v sume eur, avšak vyhodnotenie rozpočtového semaforu pracuje s hodnotami vyjadrenými v % HDP z dôvodu porovnateľnosti rozsahu odchýlenia s ostatnými ukazovateľmi.
Vyhodnocovanie miery rizika
Dôležitým krokom pri komunikácií cez svetlá semaforu je naviazanie hraníc medzi pásmami rizika pre plnenie rozpočtu na odhadované odchýlky v sledovaných fiškálnych ukazovateľoch od cieľov vlády, resp. požiadaviek fiškálnych pravidiel. Na rozdiel od predchádzajúceho prístupu, keď sa posudzovala odhadovaná odchýlka len v jednom ukazovateli, je v novom nastavení potrebné súbežne zohľadniť odchýlky aj v oblasti výdavkových limitoch, t.j. v ďalších dvoch ukazovateľoch, pričom tejto druhej oblasti je priradená rovnaká váha ako doteraz sledovanej odchýlke od rozpočtu.
V prvom kroku je potrebné stanoviť, akým spôsobom sa budú počítať odchýlky v jednotlivých ukazovateľoch. Všetky budú pritom vyjadrené v rovnakých jednotkách, čo následne uľahčí výpočet súhrnnej odchýlky. Zároveň sú všetky odchýlky ohraničené zhora nulou, keďže miera pozitívneho odchýlenia v niektorom z ukazovateľov nie je v rozpočtovom semafore relevantná pre vyhodnocovanie rizík. Zjednodušene povedané, riziko z dôvodu negatívnej odchýlky v nejakom ukazovateli nemôže byť plne kompenzované dostatočne výraznou pozitívnou odchýlkou v inom indikátore.
Pri salde verejnej správy je odchýlka Δsaldo stanovená rovnakým spôsobom, ako v predchádzajúcom nastavení semaforu, t.j. ako rozdiel medzi schodkom odhadovaným RRZ a rozpočtovým cieľom vlády, pričom obidve hodnoty sú vyjadrené v % HDP:
Δsaldo = min(SaldoRRZ – Saldorozpočet ; 0).
Pre výpočet odchýlky v raste čistých výdavkov je rozdiel medzi maximálnou povolenou mierou rastu čistých výdavkov γmax a jej mierou odhadovanou RRZ γRRZ prenásobený objemom výdavkov v predchádzajúcom roku EXPT-1. Odchýlka Δrast _výdavkov tak reprezentuje rozsah opatrení potrebných na súlad s maximálnym povoleným rastom výdavkov, pričom je vyjadrená v pomere k nominálnemu HDP v aktuálnom roku HDPt:
Δrast_výdavkov = min((γmax – γRRZ) × (EXPT-1 / HDPT) ; 0)
Napokon, pri limite verejných výdavkov je odchýlka Δlimit_výdavkov vypočítaná ako rozdiel medzi schválenou úrovňou limitu v rozpočte LVV a jeho plnením odhadovaným RRZ :
Δlimit_výdavkov = min((LVV – LimitRRZ) / HDPT) ; 0)
Posledným krokom je výpočet výslednej odchýlky od cieľov rozpočtu Δ z čiastkových rozdielov Δsaldo , Δrast_výdavkov a Δlimit_výdavkov . V aktuálnom nastavení vyhodnocovania rizík v rozpočtovom semafore je celková odchýlka Δ stanovená ako vážený súčet jednotlivých odchýliek. Nastavenie jednotlivých váh pritom vychádzalo z nasledujúcich predpokladov:
- Váha, resp. koeficient prislúchajúci odchýlke pre saldo je dvojnásobný oproti koeficientom pre odchýlky pre rast výdavkov, resp. limit výdavkov. Dôvodom je, že faktory vývoja sú pre tieto dva ukazovatele do veľkej miery totožné, kým odchýlku v deficite ovplyvňuje aj vývoj v oblastiach rozpočtu mimo posúdenia výdavkových limitov, ktoré je potrebné zachytiť vo vyhodnotení v relevantnej miere.
- Váhy nie sú normované (t.j. ich súčet nie je rovný jednej), ale ich veľkosť navýšená nahor proporčne o jednu tretinu. Toto preškálovanie bolo zvolené vzhľadom na nastavenie výsledných hraníc pre stredné a vysoké riziko, aby bola zabezpečená primeraná citlivosť celkového hodnotenia na odchýlky v jednotlivých ukazovateľoch[5].
Výsledný vzorec na výpočet celkovej odchýlky Δ, na základe ktorej sa vyhodnocuje výsledné riziko pre rozpočet, bol stanovený nasledovne:
Δ= | 2/3Δsaldo + 1/3Δrast_výdavkov + 1/3Δlimit_výdavkov | .
Hranica stredného rizika pre plnenie rozpočtu je nastavená pre celkovú odchýlku vo výške HDP a hranica vysokého fiškálneho rizika na úrovni 0,5 % HDP. Odchýlka znamená, že vývoj očakávaný pre aktuálny rok je menej priaznivý ako ciele vlády, pričom pre ich splnenie bude potrebné prijať opatrenia (nie nevyhnutne legislatívnej povahy), ktoré môžu mať bezprostredný ekonomický alebo sociálny dopad.
Pri tomto nastavení platí, že ak je celková odchýlka nulová alebo iba mierna , komunikované fiškálne riziko je nízke. Akonáhle úroveň celkovej odchýlky stúpne nad 0,1 % HDP, rozpočtový semafor indikuje stredné fiškálne riziko. Napokon, ak odhadovaná odchýlka dosiahne 0,5 % HDP, krátkodobé fiškálne riziko je vysoké.
V rozpočtovom semafore sa číselné hranice pásiem rizika pre rozpočet v priebehu roka nemenia. Na jednej strane sa údajmi o plnení príjmov a výdavkov rozpočtu pribúdajúcimi v priebehu roka znižuje miera neistoty týkajúca sa koncoročného výsledku. Na druhej strane však vláda má k dispozícii nástroje, ktorými môže v závere roka zásadným spôsobom zmeniť vývoj výdavkových položiek, pričom môže reagovať aj na priebežný vývoj rozpočtu. Tento faktor vytvára dodatočnú neistotu pre vývoj hospodárenia verejnej správy v závere roka, ktorú nie je možné vopred zohľadniť. Na základe týchto dôvodov predstavuje konštantná úroveň hraníc medzi pásmami fiškálneho rizika najvhodnejší prístup. Zároveň je takto nastavené pravidlo jednoznačné a ľahko pochopiteľné.