Zvuková verzia blogu:
Reformované európske fiškálne pravidlá mali pomôcť krajinám znižovať deficit a dlh udržateľným spôsobom. Boli prijaté v roku 2024[1], v období po pandémii a po vypuknutí ruskej agresie na Ukrajine, kedy boli verejné financie mnohých krajín pod zvýšeným tlakom. Konečným cieľom pravidiel zostáva udržateľne znížiť deficit pod 3 % HDP a dlh pod 60 % HDP. Keďže priame cielenie samotných deficitov, ktoré vyplývalo z predošlých pravidiel, nebolo odolné voči neočakávaným krízam, reformované pravidlá zaviedli nový ukazovateľ, ktorým sa verejné financie krajín EÚ majú riadiť. Ide o maximálny povolený rast čistých výdavkov, ktorý je v prípade Slovenska sledovaný na štvorročnej trajektórii[2].
Na papieri ide o jasný rámec, minimálne v prípade Slovenska však bol nastavený veľmi voľne už hneď od začiatku, na čo upozorňovala aj Rada pre rozpočtovú zodpovednosť (RRZ). Doterajší vývoj potvrdil, že samotné pravidlo rastu čistých výdavkov nie je pre Slovensko a jeho verejné financie nastavené tak, aby viedlo k reálnemu ozdraveniu verejných financií – nezabezpečí ani dlh pod 60%, ani deficit pod 3% (Grafy 1 a 2). Na ozdravenie verejných financií, ktoré zastaví neudržateľný nárast dlhu, tak potrebuje Slovensko vlastnú stratégiu, nakoľko takto nastavené pravidlá nie sú pre Slovensko postačujúce.
Nové pravidlá formálne plníme aj s vysokými deficitmi a prudkým rastom dlhu
Vláda SR pravidlá akceptovala schválením Národného strednodobého fiškálno-štrukturálneho plánu na roky 2025 – 2028, v októbri 2024, ktorý Rada EÚ odobrila v januári 2025. Prvé hodnotenie plnenia plánu zo strany Európskej komisie príde na jar 2026.
Podľa aktuálnych odhadov RRZ môže Slovensko splniť európske pravidlo rastu čistých výdavkov aj v prípade, že deficit v roku 2027 dosiahne až 6,0 % HDP. RRZ pritom odhaduje, že bez dodatočných opatrení môže deficit v roku 2027 dosiahnuť približne 5,3 % HDP[3].
Inak povedané, európske fiškálne pravidlá od Slovenska nevyžadujú pokračovanie v konsolidácii v roku 2027, hoci deficit ostáva veľmi vysoký.
Pri takýchto vysokých deficitoch by sa rast dlhu nezastavil – naopak, v roku 2028 by presiahol hranicu 70 % HDP a ďalej by rástol aj za horizontom aktuálneho plánu. To je v priamom rozpore s hlavným cieľom európskych pravidiel stabilizovať dlh pod úrovňou 60 % HDP[4] a tiež v rozpore s cieľom vlády stabilizovať dlh, ku ktorému sa vláda sama zaviazala vo svojom programovom vyhlásení.
Je teda zrejmé, že ak chce vláda splniť vlastný cieľ stabilizácie dlhu, bude musieť ísť výrazne nad rámec voľne nastaveného minima, ktoré vyžaduje Brusel. To si vyžiada dodatočné konsolidačné opatrenia, lepšie nastavený národný fiškálny rámec a realistickejšie ekonomické predpoklady.
Kde sa stala chyba? Tri hlavné dôvody, prečo európske pravidlá nepostačujú
Za týmto vývojom na Slovensku stoja tri hlavné faktory, ktorých vplyvy sa kumulujú.
1. Nerealistické očakávanie o raste príjmov
Najväčším chybným faktorom bol predpoklad Európskej komisie (EK), že príjmy verejnej správy budú v strednodobom horizonte rásť tempom rastu potenciálneho HDP. V realite to neplatí – najmä spotrebné dane a nedaňové príjmy nie sú voči HDP plne elastické, čo znamená, že ich podiel na HDP postupne klesá[5]. Napríklad v roku 2024 podiel príjmov na HDP medziročne klesol až o 0,8 % HDP a podľa dostupných odhadov mal tento trend pokračovať aj v ďalších rokoch. Príliš optimistický predpoklad tak počítal s rýchlejším poklesom deficitu.
Na nesúlad medzi predpokladmi a realitou upozornila RRZ už v októbri 2024, pričom rovnaký problém priznalo aj samotné Ministerstvo financií SR (MF SR) v Národnom strednodobom fiškálno-štrukturálnom pláne. Napriek tomu sa tieto riziká nepremietli do prísnejšieho nastavenia tempa rastu čistých výdavkov, keďže MF SR nepožiadalo EK o premietnutie realistickejších predpokladov do odhadu a samotná EK svoje predpoklady sama meniť nemohla[6]. V praxi sa tak ukazuje, že spoliehanie sa na dobrovoľné sprísnenie fiškálneho rámca na národnej úrovni sa v prípade Slovenska nenapĺňa[7].
2. Chýbajúca korekcia pravidla pri nesplnených makroekonomických predpokladoch
Európska komisia stanovila pre rok 2024 maximálny rast čistých výdavkov na úrovni 6,2 %. Tento rast mal viesť k zlepšeniu štrukturálneho salda o 0,7 % HDP. Výpočet však vychádzal z predpokladu, že rast cien (meraným deflátorom HDP) dosiahne 5,7 %. V skutočnosti však ceny rástli len o 3,8 %.
Vplyvom nižšieho než očakávaného rastu cien rástli skutočné výdavky pomalšie, než pravidlo umožňovalo, no pravidlo nijako túto skutočnosť nezohľadnilo. Už v prvom roku aplikovania nových pravidiel tak vznikol priestor na voľnejšiu fiškálnu politiku v budúcnosti.
Výsledkom je fiškálny plán, ktorý už v momente schválenia nepostačoval na splnenie cieľov Paktu stability a rastu.
3. Dodatočné uvoľnenie pravidiel prostredníctvom únikovej klauzuly na obranné výdavky
Tretím faktorom je aktivácia národnej únikovej klauzuly v roku 2025. Cieľom tejto výnimky je reagovať na zhoršené bezpečnostné prostredie. Samotné obranné výdavky však majú často veľký časový nesúlad medzi rozhodnutím a uskutočnením.[8] Pravidlo teda neuvoľňuje priestor len pre nové rozhodnutia, ale umožňuje krajinám ako Slovensko, ktoré má v súčasnosti z dôvodu rozhodnutí v predošlých rokoch výrazne vyššie výdavky na obranu, získať určitú úľavu z konsolidácie.[9] Výsledkom obrannej klauzuly je pri súčasných očakávaných výdavkoch na obranu dodatočné uvoľnenie pravidla v priemernej výške 0,6 % HDP v rokoch 2025 až 2028.
V kombinácii s už príliš voľným základným pravidlom v prípade SR ide o ďalšie významné uvoľnenie fiškálneho rámca. V praxi to znamená, že kumulatívne plnenie pravidla môže zostať „v poriadku na papieri“, aj keď sa fiškálna pozícia krajiny reálne nezlepšuje.
Európske pravidlá nestačia, zodpovednosť zostáva doma – na národnej úrovni
Vláda by mala prehodnotiť spôsob, akým sú európske fiškálne pravidlá uplatňované na národnej úrovni, tak aby:
- reálne podporovali postupné ozdravovanie verejných financií Slovenska,
- neodkladali konsolidáciu na neskôr za cenu prudkých a nárazových zásahov,
- a zároveň ponechávali primeranú flexibilitu na zvládanie negatívnych ekonomických a geopolitických šokov.
Bez takéhoto prístupu hrozí, že európske fiškálne pravidlá zostanú len formálnym cvičením a stanú sa nesprávnym kompasom pre fiškálnu politiku. Prípadné ďalšie uvoľnenie aj tých cieľov, ktoré si vláda doteraz nastavila prísnejšie[10], by sa v krátkom čase premietlo do vyšších deficitov a rýchlejšieho rastu verejného dlhu. To by obmedzilo schopnosť krajiny reagovať na budúce krízy a zvýšilo riziká pre verejné financie s priamym negatívnym dopadom na životnú úroveň obyvateľov.
V súčasnosti pritom na Slovensku chýba operatívne pravidlo riadenia rozpočtu, ktoré by bolo ukotvené v ústavnom zákone o rozpočtovej zodpovednosti s cieľom dosiahnuť dlhodobú udržateľnosť verejných financií.
