Vláda v návrhu rozpočtu na rok 2027 neplánuje pokračovať v konsolidácii, hoci doterajšie opatrenia nepostačovali na zastavenie rastu dlhu, ku ktorému sa zaviazala v programovom vyhlásení vlády[1]. Podľa odhadu RRZ návrh rozpočtu naopak zhoršuje dlhodobú udržateľnosť. Potreba ďalších opatrení sa presúva do nasledujúcich rokov, keď vyšší dlh a rastúce náklady na jeho obsluhu, rekordne vysoké daňové zaťaženie a slabšie rastúca ekonomika, ozdravovanie ešte sťažia.
Vláda zároveň opakovane nedodržiava svoje rozpočtové ciele a ustupuje od pôvodne deklarovaného tempa ozdravovania verejných financií. Ešte v roku 2024 stanovila cieľ deficitu na rok 2027 vo výške 3 % HDP, následne ho postupne zvýšila až na súčasných 4,9 % HDP, čo znamená nesplnenie pôvodného cieľa takmer o 3 mld. eur. Už predchádzajúce rozpočty pritom neobsahovali dostatočné opatrenia na splnenie cieľov v ďalších rokoch a tento nedostatok pretrváva aj v aktuálnom návrhu. Vláda nedodržiavanie vytýčených cieľov odôvodňuje aj nepriaznivým vývojom vonkajšieho ekonomického prostredia, nepredložila však transparentné vyčíslenie jeho príspevku ani rozklad ostatných príčin neplnenia. Výkon domácej ekonomiky pritom ovplyvňuje aj rozsah a zloženie konsolidačných opatrení. Opakované neplnenie pôvodne vytýčených cieľov spolu s chýbajúcimi opatreniami na ich dosiahnutie oslabuje dôveryhodnosť rozpočtového plánovania.
Doterajšia konsolidácia priniesla domácnostiam a podnikom citeľné náklady, ktorým však nezodpovedá rozsah trvalého zlepšenia verejných financií. Opatrenia sa sústredili najmä na zvyšovanie daní a odvodov, pričom ich zloženie ako aj každoročná neistota tlmila ekonomický rast a investičnú aktivitu. Významnú časť ich priaznivého rozpočtového účinku pohltili nové výdavky a časť príjmov mala iba dočasný charakter. Potreba ďalšej konsolidácie preto zostáva vysoká aj po viacerých balíčkoch. Predlžovanie celého procesu zvyšuje riziko konsolidačnej únavy a straty spoločenskej podpory, keďže domácnosti a podniky už znášajú náklady opatrení, no stabilizácia verejných financií zostáva vzdialená. Zároveň pretrváva neistota o budúcom vývoji daní a verejných služieb.
Dôsledky návrhu rozpočtu presahujú rok 2027. Zvyšovanie trvalých výdavkov bez zodpovedajúceho trvalého krytia a postupný výpadok dočasných príjmov zaťažujú budúce rozpočty. Bez dodatočných opatrení sa deficit do roku 2029 zvýši na 6,1 % HDP. Návrh pritom nešpecifikuje opatrenia potrebné na dosiahnutie deklarovaných cieľov na roky 2028 a 2029. Predložený viacročný rámec tak nepreukazuje, akým spôsobom vláda zabezpečí nápravu. Chýba stratégia podložená konkrétnymi a vyčíslenými opatreniami, ktorá by určila ich časovanie, zohľadnila hospodárske a sociálne dôsledky a vytvorila dôveryhodnú cestu k stabilizácii dlhu.
Návrh rozpočtu zatiaľ nenadväzuje na Víziu Slovensko 2040, ktorú vláda sama schválila len niekoľko týždňov predtým. Tá počíta s postupným smerovaním k vyrovnanému hospodáreniu a poklesom verejného dlhu pod 50 % HDP. Rozpočet výraznejšie nezohľadňuje ani dlhodobé odporúčania Rady EÚ a OECD lepšie zacieliť sociálne transfery a presunúť väčšiu časť konsolidácie na štrukturálne opatrenia na výdavkovej aj príjmovej strane. Návrh tak zatiaľ neukazuje reformné kroky, ktoré by podporili konkurencieschopnosť, vyšší rast a zlepšili zdravie verejných financií.
Udržateľné ozdravenie verejných financií si vyžaduje trvalé znižovanie deficitu aj podporu rastového potenciálu ekonomiky. Samotný hospodársky rast pri súčasnom nastavení príjmov a výdavkov na zastavenie rastu dlhu nestačí. Rozhodujúce preto bude, či vláda predloží realizovateľné opatrenia s trvalým účinkom, obmedzí prijímanie nových nekrytých záväzkov a zvolí postup, ktorý čo najmenej oslabí investície a produktivitu.
Vládny návrh rozpočtu
Návrh rozpočtu verejnej správy na roky 2027 až 2029 bol schválený vládou 5. októbra 2026, v polovici prvého pracovného dňa, kedy bol rozpočet zverejnený. Následne bol bezodkladne posunutý na prebiehajúcu 61. schôdzu NR SR[2].
Po troch kolách konsolidácie vláda v návrhu rozpočtu verejnej správy na roky 2027 až 2029 deklaruje mierne uvoľnenie fiškálnej politiky v roku 2027 a návrat ku konsolidácii odsúva do nasledujúcich rokov. Tento postup zdôvodňuje nepriaznivými hospodárskymi podmienkami a geopolitickou neistotou. Cieľ vláda v porovnaní so svojím plánom z apríla 2026 uvoľnila o 1,1 mld. eur, hoci prognóza daňových a odvodových príjmov sa medzitým zlepšila a prognózovaný rast ekonomiky sa v porovnaní s rokom 2026 medziročne zdvojnásobí.
Oproti minuloročnému návrhu rozpočtu sa tak mení dôraz v deklarovanej fiškálnej stratégii vlády. Ešte pred rokom rozpočet na roky 2026 až 2028 zdôrazňoval nevyhnutnosť pokračovania v konsolidácii s cieľom znížiť deficit pod 3 % HDP do roku 2028 a stabilizovať vývoj dlhu. Aktuálny návrh naopak kladie väčší dôraz na financovanie vládnych priorít a pripúšťa takmer trojmiliardový odklon od pôvodného cieľa 3% HDP[3]. Vláda tak prezentuje rozpočet, ktorý úplne rezignoval na stabilizáciu verejného dlhu aj v posunutom strednodobom horizonte do roku 2029.
V roku 2026 vláda oproti pôvodne rozpočtovanému deficitu verejnej správy na úrovni 4,1 % HDP aktuálne odhaduje schodok na úrovni 4,4 % HDP. Návrh rozpočtu na rok 2027 predpokladá deficit na úrovni 4,9 % HDP. V nasledujúcich rokoch rozpočtované príjmy a výdavky vedú k ďalšiemu zvýšeniu deficitu na 5,3 % HDP v roku 2028 a 5,4 % HDP v roku 2029.
Vláda súčasne deklaruje cieľ znížiť deficit len na 4,5 % HDP v roku 2028 a 4,0 % HDP v roku 2029. Na dosiahnutie týchto cieľov však návrh rozpočtu neobsahuje potrebné dodatočné opatrenia. Rozdiel medzi rozpočtovaným deficitom a deklarovaným cieľom dosahuje 0,8 % HDP v roku 2028 a 1,4 % HDP v roku 2029[4].
Podľa ministerstva financií návrh rozpočtu na rok 2027 rešpektuje (nesprávne nastavenú) európsku trajektóriu rastu čistých výdavkov pri využití národnej únikovej doložky na obranné výdavky. Vláda deklaruje, že pri stanovení deficitu nevyužíva priestor vyplývajúci z tejto doložky v plnom rozsahu. Výdavky spadajúce pod limit verejných výdavkov sú v roku 2027 o 474 mil. eur nižšie než vypočítaný limit. V rokoch 2028 a 2029 ho však podľa návrhu prekračujú o 458 mil. eur, resp. 2,78 mld. eur. Aj na dodržanie výdavkových limitov v týchto rokoch tak bude potrebné prijať ďalšie konsolidačné opatrenia.
Prognóza hrubého dlhu uvedená v návrhu rozpočtu predpokladá jeho zvýšenie zo 61,4 % HDP v roku 2025 na 63,4 % HDP v roku 2026 a 66,3 % HDP v roku 2027. Následný rast na 68,4 % HDP v roku 2028 a 69,6 % HDP v roku 2029 je podmienený dosiahnutím deklarovaných deficitných cieľov, teda prijatím dodatočných konsolidačných opatrení, ktoré zatiaľ nie sú špecifikované. Bez týchto opatrení ministerstvo financií predpokladá dlh vo výške 69,2 % HDP v roku 2028 a 71,8 % HDP v roku 2029. Bez ohľadu na predpokladaný vývoj dlhu platí, že počnúc rokom 2020 dlh prekročil horný limit sankčných pásiem ústavného zákona a podľa vlády nad týmto limitom zotrvá počas celého prognózovaného obdobia a bude sa od neho výrazne vzďaľovať.
Aj pri dosiahnutí deklarovaných rozpočtových cieľov vlády bude hrubý dlh naďalej rásť zo 63,4 % HDP v roku 2026 na 69,6 % HDP v roku 2029. Z tohto vyplýva, že vláda týmto návrhom rozpočtu ani dodatočne neplní platnú sankciu dlhovej brzdy, ktorá vyžaduje predloženie návrhu opatrení zabezpečujúcich zníženie dlhu.
Hodnotenie RRZ
- Rok 2026 je východiskovým rokom pre zostavenie Návrhu rozpočtu verejnej správy na roky 2027 až 2029. Na základe aktuálnych informácií môže deficit v roku 2026 podľa Rady dosiahnuť úroveň 4,5 % HDP[5]. V porovnaní s aktuálnym odhadom vlády to predstavuje menej priaznivú východiskovú pozíciu (deficit odhadovaný Radou je vyšší o 0,1 % HDP).
- V roku 2027 môže podľa odhadu Rady dosiahnuť deficit 4,9 % HDP, čo je o 0,1 % HDP menej než rozpočtový cieľ. Odhad Rady predpokladá nečerpanie rozpočtovanej rezervy na negatívny ekonomický vývoj a zohľadňuje predpokladaný znížený objem obranných výdavkov. Z tohto pohľadu a na základe aktuálne dostupných informácií je možné hodnotiť zámer dosiahnuť v roku 2027 deficit vo výške 4,9 % HDP ako realistický.
- V rámci štruktúry rozpočtu boli identifikované nasledujúce negatívne riziká:
- Podhodnotenie výdavkov samospráv (436 mil. eur): prognóza RRZ očakáva pre rok 2027 mierne spomalenie čerpania kapitálových výdavkov po roku konania komunálnych volieb 2026, avšak nepredpokladá tak výrazné úspory ako vládny rozpočet. Mierne vyššie čerpanie sa očakáva aj v rámci bežných výdavkových titulov, najmä kompenzácie zamestnancov, kde bola avizovaná valorizácia miezd v regionálnom školstve, ako aj navyšovanie počtu zamestnancov regionálneho školstva. Oproti predpokladom návrhu rozpočtu RRZ predpokladá na úrovni samospráv aj vyššie nákupy tovarov a služieb.
- Vyššie výdavky na zdravotníctvo (111 mil. eur): prognóza RRZ vychádza z mierne vyššieho odhadovaného čerpania výdavkov na zdravotnú starostlivosť pre rok 2026, ktoré sa prenáša aj do nasledujúcich rokov. Zároveň RRZ predpokladá pokračovanie výplaty akcionárov súkromných zdravotných poisťovní na úrovniach predchádzajúcich rokov, kým návrh rozpočtu s takouto transakciou nepočíta.
- Nižší výnos nedaňových príjmov (58 mil. eur): negatívny vplyv oproti návrhu rozpočtu vo výške 100 mil. eur súvisí s predpokladaným nerealizovaním refundácie z Európskeho mierového nástroja, vzhľadom na zverejnené stanovisko Ministerstva obrany SR. Tento výpadok je čiastočne tlmený vyšším očakávaným príjmom z administratívnych poplatkov, kde RRZ vychádza z priebežného vývoja plnenia.
- Negatívne riziká uvedené vyššie sú kompenzované pozitívnymi odchýlkami:
- Nižšie bežné výdavky štátneho rozpočtu (244 mil. eur): RRZ očakáva nižšiu úroveň prevádzkových výdavkov (výdavky na mzdy a na tovary a služby) a výdavkov na dotácie oproti rozpočtovanej sume. Aktuálny odhad RRZ pritom vychádza z vývoja čerpania v roku 2026, aktuálnych makroekonomických predpokladov a zahŕňa prijaté opatrenia vrátane nových výdavkov predstavených v návrhu rozpočtu (najmä výdavky na valorizáciu miezd, opatrenia proti suchu a spojené s národným jadrovým programom).
- Nižšie kapitálové výdavky štátneho rozpočtu (196 mil. eur): rozdiel vyplýva predovšetkým z odlišného pohľadu na časový harmonogram investícií do nemocníc. Návrh rozpočtu predpokladá pre rok 2027 výrazný medziročný nárast transferu na financovanie týchto výdavkov na úroveň 608 mil. eur a následný prudký prepad na úrovne 374 mil. eur pre rok 2028 a nulovú úroveň pre rok 2029. Naproti tomu, RRZ vzhľadom na historickú skúsenosť s pomalšou a rovnomernejšou realizáciou investičných projektov, očakáva v roku 2027 kapitálový transfer v sume 377 mil. eur, pričom výdavky v nasledujúcich rokoch zotrvávajú na podobných úrovniach. Úspora voči rozpočtu 2027 je tak dočasná, pričom pre rok 2029 z nej vyplýva negatívne riziko.
- Nečerpanie rezerv rozpočtu (176 mil. eur): RRZ identifikuje možnú výraznú úsporu v rámci bežných rezerv ŠR, pri ktorých sa predpokladá ich nečerpanie na výdavky. Ide predovšetkým o rezervu určenú na riešenie negatívnych vplyvov vývoja rozpočtového hospodárenia, ktorá je rozpočtovaná vo výške 150 mil. eur.
- Vyšší výnos daňových a odvodových príjmov (155 mil. eur): RRZ očakáva vo svojej daňovej prognóze v porovnaní s navrhovaným rozpočtom vyšší výnos dane z príjmov právnických osôb o 122 mil. eur. Tento nárast súvisí s vyšším odhadovaným výnosom dane v roku 2025, ktorý sa následne premieta aj do prognózy v ďalších rokoch. Vyšší odhadovaný príjem z korporátnej dane v roku 2025 je spôsobený zohľadnením najaktuálnejších údajov o plnení, ktoré v čase prípravy návrhu rozpočtu neboli známe. RRZ zároveň očakáva pozitívnejší vývoj aj pri DPH, pri ktorej prognózuje výnos vyšší o 79 mil. eur.
- Očakávaný deficit rastie v roku 2027 napriek predpokladanému zníženiu verejných investícií. Oproti priemerným investíciám mimo obrany a eurofondov počas posledných štyroch rokov vo výške 2,5 % HDP je úroveň odhadovaná RRZ vo výške 2,0 % HDP nižšia o 624 mil. eur, čo prispieva k dočasnému zníženiu deficitu. Samotný návrh rozpočtu predpokladá výraznejší medziročný pokles domácich investícií z očakávaných 2,7 % na 2,2 % HDP, čo znamená pokles oproti dlhodobému priemeru o 412 mil. eur.
- Pre účely tohto hodnotenia RRZ predpokladá vývoj obranných výdavkov v súlade s návrhom rozpočtu, zároveň však upozorňuje na riziká spojené s touto oblasťou verejných financií:
- Rozpočet na rok 2027 predpokladá dočasný pokles obranných výdavkov. Výdavky určené na obranu podľa klasifikácie funkcií použitia COFOG v metodike ESA 2010 klesajú podľa rozpočtu z 2,8 mld. eur v roku 2026 na 2,5 mld. eur v roku 2027[6]. Pokles je pritom dočasný, súvisí najmä so znížením investícií z približne 1,2 mld. eur v roku 2026 eur na 920 mil. eur v roku 2027 s následným nárastom na 1,5 mld. eur v roku 2028 a 1,9 mld. eur v roku 2029. Na základe alternatívneho odhadu zostaveného z medializovaných informácií o obrannej technike by pritom investície v roku 2027 mohli dosiahnuť približne 1,4 mld. eur, čo by znamenalo prekročenie výdavkov rozpočtu o 437 mil. eur (0,3 % HDP).
- Dodatočná neistota súvisí s časovaním dodávok vojenskej techniky. Platby za jej obstaranie môžu prebehnúť v predstihu, do deficitu sa však výdavky podľa metodiky ESA 2010 premietajú až pri dodaní[7]. Vyšší objem dodávok v roku 2027, či už v dôsledku skoršieho dodania alebo presunu z roku 2026, by preto mohol zvýšiť deficit aj bez nárastu hotovostných výdavkov v danom roku. Odklad dodávok pritom nepredstavuje trvalú úsporu, ale presun ich vplyvu na deficit do nasledujúcich rokov.
- V nasledujúcich rokoch RRZ odhaduje pri nezmenených politikách nárast deficitu na 5,5 % HDP v roku 2028 a 6,1% HDP v roku 2029. Odhad deficitu podľa RRZ je oproti návrhu rozpočtu vlády vyšší o 0,3 % HDP v roku 2028 a o 0,7 % HDP v roku 2029. Navyše, voči deklarovaným cieľom chýbajú vláde vyšpecifikované opatrenia v hodnote 1,0 % HDP v roku 2028 a dodatočných 1,1 % HDP v 2029.
- Pokiaľ dôjde k ohlásenému zrušeniu transakčnej dane od roku 2028 a k pokračovaniu niektorých výdavkov aj po roku 2027 (nová jadrová elektráreň[8], riešenie klimatických zmien[9]) bez kompenzácie ich vplyvov, deficit môže dosiahnuť 6,0 % HDP v roku 2028 a 6,5 % HDP v roku 2029.
- Štrukturálny deficit podľa odhadu Rady v roku 2026 dosiahne 4,2 % HDP a medziročne sa dočasne zníži o 0,4 p. b. HDP. K zlepšeniu prispejú konsolidačné opatrenia vlády prijaté v roku 2025 a nižšie výdavky na obranu. V roku 2027 sa však štrukturálny deficit prehĺbi o 0,5 p. b. HDP na 4,7 % HDP, najmä v dôsledku expanzívnej fiškálnej politiky vlády a prerušenia konsolidácie. V ďalších rokoch budú k jeho prehlbovaniu prispievať rastúce úrokové náklady[10], novoprijaté opatrenia vlády s trvalým negatívnym vplyvom na saldo VS[11], ako aj ukončenie účinnosti opatrení, ktoré príjmy rozpočtu zvyšujú len dočasne[12]. Bez prijatia dodatočných opatrení tak štrukturálny deficit v roku 2029 dosiahne 6,1 % HDP. Po zohľadnení rizík by štrukturálny deficit mohol dosiahnuť až 6,5 % HDP.
Podľa Európskej komisie Slovensko zároveň dosiahlo v roku 2025 štvrtý najvyšší primárny štrukturálny deficit, čo je hlavným dôvodom pre neudržateľný nárast dlhu do budúcnosti.
- RRZ odhaduje, že v priebehu roku 2026 podiel hrubého dlhu na HDP narastie z 61,4 % HDP
na 63,5 % HDP. Následne sa v roku 2027 zvýši na 65,9 % HDP. V budúcom roku tak Slovensko dosiahne dlh na úrovni 98,4 mld. eur, zatiaľ čo bezpečná úroveň dlhu sa odhaduje okolo 74,7 mld. eur. - V strednodobom horizonte by sa hrubý dlh bez fiškálnej konsolidácie po roku 2027 naďalej prudko zvyšoval až na úroveň 73,5 % HDP na konci roka 2029. Čistý dlh by v tomto scenári dosiahol 66,5 % HDP, čo predstavuje nárast oproti koncu roka 2025 o 12,1 p.b.
- Na stabilizáciu hrubého dlhu je potrebné znížiť deficit verejnej správy približne na úroveň 2,5 % HDP, pričom v roku 2027 sú verejné financie od tohto cieľa vzdialené o 3,5 mld. eur. Pri zodpovedajúcom konsolidačnom úsilí by sa hrubý dlh v strednodobom horizonte stabilizoval približne na úrovni 66 % HDP[13].
- Návrh rozpočtu verejnej správy podľa odhadu RRZ zhoršuje ukazovateľ dlhodobej udržateľnosti oproti scenáru nezmenených politík o 0,6 p. b. HDP. K zhoršeniu prispievajú najmä dohodnuté zvýšenie miezd vo verejnej správe, opatrenia v sociálnej[14] a daňovej oblasti, dodatočné výdavky vyplývajúce zo schválenej novely zákona o liekoch a kompenzácie nákladov energeticky náročných podnikov. Vplyv týchto opatrení na saldo rozpočtu čiastočne tlmia dočasne nižšie investície. Pokles investícií pod úroveň ich štvorročného priemeru však nemožno považovať za trvalú úsporu a teda nezlepšuje dlhodobú udržateľnosť. RRZ preto pri zostavovaní základného scenára vychádza zo štvorročného priemeru vybraných investičných výdavkov, čím obmedzuje vplyv ich medziročného kolísania na hodnotenie udržateľnosti. Ani dočasné zvýšenie ekonomickej aktivity a príjmov rozpočtu vyvolané fiškálnou expanziou nepredstavuje trvalé zlepšenie verejných financií a tým pádom sa v zmene ukazovateľa neprejavuje.
Nad rámec uvedeného odhadu by sa dlhodobá udržateľnosť mohla zhoršiť o ďalších 0,4 p. b. HDP, ak by sa naplnili dodatočné riziká a ich vplyvy by neboli kompenzované trvalými opatreniami. Ide o prípadné zrušenie dane z finančných transakcií a pokračovanie výdavkov súvisiacich s klimatickou zmenou a jadrovou energetikou aj po roku 2027.
