Rozpočtový semafor je nástroj, ktorý Rada pre rozpočtovú zodpovednosť (RRZ) využíva na vyhodnotenie plnenia rozpočtu a odhad odchýlky od vládnych rozpočtových cieľov v aktuálnom roku. Je založený na odhade koncoročného hospodárenia verejnej správy, ktorý je zostavovaný na mesačnej báze nezávisle od vlády a ministerstva financií. Zjednodušene povedané, rozpočtový semafor odpovedá na otázku, či sa vláde darí plniť svoj rozpočtový cieľ (voči HDP) v aktuálnom roku, a ak nie, aký rozsah opatrení potrebuje prijať pre nápravu.
Rozpočtový semafor vo vyhodnocovaní rizika pritom berie vládne rozpočtové ciele ako dané, nehodnotí, či je schválený rozpočet nastavený adekvátne z hľadiska štruktúry vládnych politík alebo vplyvu na ekonomiku. Tieto oveľa dôležitejšie hodnotenia RRZ komunikuje v rámci svojich hodnotiacich správ vo forme tak posúdenia vládnych cieľov, ako aj odporúčaní pre budúcu fiškálnu trajektóriu. Nízke riziko pre naplnenie rozpočtu tak nutne neznamená, že v rozpočte existuje priestor pre vyššie výdavky alebo nižšie príjmy bez negatívneho dopadu na zdravie verejných financií. Príkladom sú aktuálne rozpočtové ciele týkajúce sa výdavkových limitov. Ako podrobne popisuje blog analytika Kancelárie RRZ (KRRZ) Michala Skopála, kvôli aktuálne nesprávnemu nastaveniu európskych rozpočtových pravidiel pre Slovensko sú limity nastavené príliš voľne a tým pádom sa nemôžu do konca roka 2028 považovať za vhodný kompas pre ozdravovanie verejných financií.
Zostavenie a komunikácia rozpočtového semaforu sa riadi aktuálnou verziou metodiky schválenou RRZ. V súčasnosti prichádza k aktualizácii tejto metodiky, pričom zmeny sa týkajú spôsobu odhadovaného plnenia výdavkových limitov a niektorých expertných prognóz. Cieľom tohto blogu je popísať tieto zmeny.
Zmena odhadu plnenia výdavkových limitov
Európske fiškálne pravidlá zmenené v roku 2024 zaviedli ukazovateľ rastu čistých výdavkov ako záväzný operatívny nástroj pre riadenie fiškálnej politiky. Toto nastavenie sa premietlo aj do slovenských rozpočtových pravidiel, v rámci ktorých sa pre každý schválený rozpočet stanovuje nominálny limit verejných výdavkov, ktorý je vyjadrený ako suma určená v súlade s povoleným medziročným rastom čistých výdavkov. V rámci rozpočtového semaforu boli od januára 2025 do monitoringu a vyhodnocovania plnenia rozpočtu zahrnuté okrem salda verejnej správy aj medziročný rast čistých výdavkov a limit verejných výdavkov, čo bolo podrobne popísané v predchádzajúcom blogu.
V aktualizácii metodiky od roku 2026 sa odhadovaný rast čistých výdavkov namiesto medziročnej zmeny vyhodnocuje kumulatívne oproti východiskovému roku 2023, keďže tento ukazovateľ bude podliehať hodnoteniu zo strany EK, vrátane možného uvalenia sankcií v prípade neplnenia.
V rámci fiškálneho pravidla zároveň Európska komisia v roku 2025 schválila Slovenskej republike aktiváciu únikovej klauzuly. Výnimka umožňuje Slovenskej republike zvýšiť úroveň obranných výdavkov v rokoch 2025 až 2028 až o 1,5 % HDP oproti úrovni 1,37 % HDP z roku 2021 bez toho, aby došlo k odchýlke od schválenej trajektórie rastu čistých výdavkov. Z tohto dôvodu je odhadovaná úroveň čistých výdavkov očistená o obranné výdavky prekračujúce úroveň roku 2021.
Platí pritom, že aktivácia únikovej klauzuly umožňuje v súčasnosti prekročenie aj stanoveného nominálneho limitu verejných výdavkov. V záujme zachovania súladu s pravidlom o raste čistých výdavkov, sa použije predpoklad, že odhadovaná úroveň výdavkov spadajúcich pod limit sa zníži o výdavky na obranu presahujúce úroveň roku 2021. Všetky zmeny týkajúce sa odhadu plnenia výdavkových limitov sú znázornené v tabuľke 1.
Zmena expertných prognóz
Druhou zmenou v rámci aktuálnej verzie metodiky je aktualizácia spôsobu zostavenia niektorých expertných prognóz. V nadväznosti na zrušenie možnosti presunu nedočerpaných zdrojov medzi rokmi bol upravený postup odhadu pre kapitálové výdavky štátneho rozpočtu (ŠR), zároveň bol doplnený popis zostavenia odhadu pre výdavky na obranu.
V predchádzajúcom období sa na odhad kapitálových výdavkov ŠR mimo obrany používali okrem vývoja samotného čerpania rozpočtu aj dodatočné informácie o presune medzi rokmi. Tento prístup súvisel s tým, že rozpočtové pravidlá umožňovali používať nedočerpané kapitálové výdavky aj počas dvoch nasledujúcich rokov[1]. Po novele zákona o rozpočtových pravidlách sa však od roku 2024 presuny medzi rokmi neumožňujú s výnimkou EÚ fondov a výdavkov na spolufinancovanie.
Vývoj v roku 2025 – prvý celý rozpočtový rok po zmene – preukázal vyššiu mieru využitia zdrojov z rozpočtu schváleného na aktuálnych rok. Na rozdiel od predchádzajúcich rokov, kedy bolo potrebné dočerpať už presunuté zdroje, ktorým hrozilo prepadnutie, sa v roku 2025 rezorty v plnej miere zamerali na čerpanie aktuálne rozpočtovaných zdrojov. Na základe tohto pozorovania zohľadňuje nová expertná prognóza kapitálových výdavkov prioritne objem zdrojov, ktoré sú aktuálne k dispozícii na čerpanie.
Novou súčasťou expertných prognóz sú obranné výdavky charakterizované cez príslušnú kategóriu funkčnej klasifikácie COFOG[2], ktorá striktne nezodpovedá výdavkom ministerstva obrany[3]. Úroveň týchto výdavkov v poslednom období výrazne vzrástla ako dôsledok bezpečnostnej a ekonomickej krízy vyvolanej ruskou agresiou na Ukrajine, zároveň už predtým boli realizované viaceré objemovo výrazné obstarávania vojenskej techniky. V neposlednom rade platí, že k týmto výdavkom sa pristupuje špecificky v rámci vyhodnocovania európskych fiškálnych pravidiel, nakoľko úniková klauzula schválená EK pre Slovensko vyníma z vyhodnocovania obranné výdavky presahujúce úroveň roku 2021.
Odhad pre bežné výdavky na obranu (mzdové náklady, výdavky na tovary a služby) je pripravený štandardným spôsobom na základe mesačne dostupných výkazov. Špecifický prístup si však vyžaduje zostavenie odhadu pre obranné investície, ktorých prevažná časť prislúcha objemovo rozsiahlym obstaraniam vojenskej techniky (napr. stíhačky F-16, pásové vozidlá). Podľa metodiky ESA 2010 sú tieto výdavky započítané do bilancie VS až v čase ich dodania, nie v čase hotovostnej úhrady preddavkových platieb. Z tohto dôvodu priebežné hotovostné čerpanie neposkytuje presnú informáciu o akruálnych výdavkoch v aktuálnom roku. Odhad výdavkov je tak zostavovaný na základe harmonogramu dodávok vojenskej techniky pre jednotlivé projekty, pričom predpoklady sú aktualizované z verejne dostupných dokumentov vlády a medializovaných informácií MO SR[4].
[1] Presuny kapitálových výdavkov medzi rokmi ako aj spôsob zostavovania odhadu bol podrobne popísaný v komentári analytika KRRZ Jozefa Medveďa.
[2] COFOG triedi výdavky verejnej správy na základe účelu ich použitia. Tento systém bol navrhnutý OECD a je spravovaný štatistickým úsekom OSN.
[3] Rezort obrany realizuje okrem obranných výdavkov aj výdavky s iným primárnym určením, ako napr. zdravotníctvo (napr. financovanie vojenských nemocníc) alebo sociálna oblasť (napr. náklady spojené s financovaním sociálneho systému Ozbrojených síl SR).
[4] Prehľad stavu realizácie jednotlivých projektov na začiatku roku 2024 bol zverejnený v rámci blogu analytika KRRZ Jozefa Medveďa.
