- Fiškálny priestor Slovenska na absorpciu dopadov negatívnych šokov je vyčerpaný. Verejný dlh presahuje 60 % HDP, pričom bezpečné úrovne dlhu Slovenska sa pohybujú hlbšie pod hranicou 50 % HDP. Navyše, dlh bez dodatočných opatrení smeruje k 75 % HDP do konca dekády.
- Slovensko sa nachádza v pásme fiškálneho stresu. Kým v minulosti Slovensko riešilo krízy aj využitím existujúceho fiškálneho priestoru, jeho súčasná absencia znamená, že aj bežné šoky môžu viesť kvôli potrebe stabilizovať dlh k prijímaniu procyklických opatrení s negatívnym dopadom na ekonomiku a životnú úroveň obyvateľov. Súčasne výrazne rastie zraniteľnosť Slovenska voči ďalším šokom, čo sa v prvom kroku premietne do vyšších nákladov financovania aj vo forme vyššej rizikovej prirážky.
- Bezpečná úroveň dlhu sa bude ďalej znižovať aj bez nových kríz. Starnutie obyvateľstva systematicky zvyšuje výdavky a oslabuje schopnosť vlády stabilizovať dlh; do roku 2075 prispeje k nárastu dlhu o 97,5 % HDP a zároveň znižuje bezpečnú úroveň zadlženia o cca 10 % HDP v dlhšom horizonte.
- Identifikované fiškálne riziká sa môžu realizovať súbežne a ich dopady sa zosilňujú. Hlbšia recesia by mohla zvýšiť dlh o viac ako 10 % HDP a posunúť ho výrazne nad 80 % HDP; kombinácia s ďalšími faktormi (napr. vynútené vyššie obranné výdavky) môže viesť k ešte výraznejšiemu nárastu dlhu.
- Fiškálna politika musí prejsť z reaktívneho na proaktívny režim riadenia rizík s jasným inštitucionálnym ukotvením na technickej a politickej úrovni. Obnova fiškálneho priestoru je nevyhnutnou podmienkou na zvládanie budúcich šokov a zároveň predpokladom financovania dlhodobých výziev. To si vyžaduje súbežné opatrenia v troch oblastiach:
- Absorpcia: zníženie deficitu k 2,5 % HDP a stabilizácia dlhu; v priaznivých obdobiach smerovanie k vyrovnanému hospodáreniu pre rýchlejší pokles dlhu.
- Prevencia: systematické znižovanie expozícií voči rizikám (najmä v oblasti štátnych podnikov, záruk a investičného dlhu) a priebežné rozpočtové krytie identifikovaných rizík, neustále modernizovať ekonomiku aby sa udržal a zvyšoval jej rastový potenciál.
- Pripravenosť: budovanie krízových mechanizmov a plánov pre zvládanie šokov bez narušenia dlhodobej udržateľnosti.
- Bez fiškálneho priestoru rastú ekonomické aj sociálne náklady kríz. Absencia včasnej a systematickej reakcie môže viesť v krajnom prípade až k strate fiškálnej suverenity Slovenska - teda k situácii, keď je fiškálna politika fakticky limitovaná podmienkami finančných trhov alebo externého financovania.
Zhrnutie
Táto správa prináša systematický pohľad na fiškálne riziká a stav odolnosti verejných financií Slovenska. RRZ pravidelne publikuje analýzy zamerané na jednotlivé oblasti fiškálnej politiky, tie však zachytávajú riziká oddelene, v rôznych časových horizontoch a neposkytujú celkový obraz o ich kombinovanom pôsobení. Skúsenosti medzinárodných inštitúcií (MMF, OECD), nezávislých fiškálnych rád, ako aj prax iných krajín ukazujú, že na zabezpečenie dlhodobej udržateľnosti verejných financií môže pomôcť systematické hodnotenie fiškálnych rizík spolu s odhadom fiškálneho priestoru, ktorý určuje schopnosť krajiny vysporiadať sa s materializovanými rizikami.
Fiškálna politika musí systematicky pracovať s neistotou, nie vychádzať z predpokladu stabilného prostredia. Slovensko v poslednom desaťročí čelilo sérii výrazných negatívnych šokov, ktoré fiškálna politika nepredpokladala. Pandémia COVID-19, ruská agresia na Ukrajine a z nej vyplývajúci energetický a inflačný šok, ďalší energošok kvôli vojne v Iráne, či obchodné vojny zásadne ovplyvnili ekonomiku a verejné financie. Tieto udalosti ukazujú, že riziká sa objavujú opakovane, často sa kumulujú a ich dopady sa zosilňujú. Zároveň aj riziká, ktoré sa v prognózach javia ako hypotetické scenáre, sa často skôr či neskôr materializujú, aj keď ich presný rozsah a načasovanie nemožno vopred určiť. Fiškálna politika preto nemôže vychádzať len zo „stredného scenára“, ale musí systematicky pracovať so všetkými rizikami, vrátane extrémnych udalostí.
Schopnosť verejných financií absorbovať fiškálne riziká závisí od existencie fiškálneho priestoru. Ten umožňuje reagovať na negatívne šoky dočasným zvýšením dlhu bez ohrozenia jeho udržateľnosti. V tomto dokumente je fiškálny priestor definovaný ako kladný rozdiel medzi aktuálnou úrovňou dlhu a hranicou bezpečného pásma. Ak je tento rozdiel záporný, fiškálny priestor je vyčerpaný a dlh sa nachádza v pásme fiškálneho stresu. Ďalší nárast dlhu vedie najprv k rastu rizikovej prirážky a môže vyústiť až do straty prístupu na finančné trhy. Stabilizácia dlhu si v takých situáciách vyžaduje rýchlu a výraznú konsolidáciu v nevhodnom čase, často s procyklickými negatívnymi dopadmi na ekonomiku a životnú úroveň.
Bezpečná úroveň hrubého dlhu pre Slovensko podľa odhadov RRZ nepresahuje úroveň 50 % HDP. Nejde o pevnú hranicu kolapsu verejných financií, ale o úroveň dlhu spojenú s akceptovateľnou minimálnou pravdepodobnosťou fiškálneho zlyhania. Odhad vychádza z kombinácie prístupov zohľadňujúcich pravdepodobnosť šokov, schopnosť fiškálnej politiky stabilizovať dlh aj dopady zadlženia na ekonomiku. Stochastický prístup naznačuje bezpečnú úroveň dlhu okolo 30 až 45 % HDP, model fiškálneho limitu približne 35 až 50 % HDP a model fiškálnej reakcie približne 35 % HDP. Prístupy zamerané na rast a blahobyt odhadujú optimálnu úroveň dlhu v rozpätí 30 až 50 % HDP. Odhadnutá úroveň bezpečného dlhu je tak plne v súlade s legislatívnym nastavením dlhovej brzdy, ktorá implicitne smeruje k udržiavaniu hrubého dlhu pod úrovňou 50 % HDP, so sankciami už od 40 % HDP.
Vývoj verejných financií Slovenska ukazuje, že fiškálny priestor sa dlhodobo neobnovoval. Po odznení globálnej finančnej krízy nedošlo k dostatočnej konsolidácii a Slovensko vstupovalo do pandémie COVID-19 s už zvýšenou úrovňou zadlženia prekračujúc prvé sankčné pásmo dlhovej brzdy, ktorá následne prekročila 60 % HDP. Každá ďalšia kríza tak začínala z horšej východiskovej pozície, čo postupne zvyšovalo zraniteľnosť verejných financií. Skúsenosť tiež ukazuje, že materializácia negatívneho šoku spravidla spôsobí rýchle a výrazné zhoršenie salda a dlhu, zatiaľ čo návrat k udržateľnej trajektórii je následne pomalý, vyžaduje rozsiahle opatrenia a prináša vyššie ekonomické, sociálne aj politické náklady.
Základný scenár verejných financií naznačuje zhoršovanie fiškálnej pozície aj bez nových šokov. Fiškálne riziká nepôsobia v izolácii, ale na pozadí základného scenára, ktorý je už ovplyvnený predvídateľnými štrukturálnymi tlakmi. Najvýznamnejším z nich je starnutie obyvateľstva, ktoré systematicky zvyšuje výdavky na dôchodky, zdravotníctvo a dlhodobú starostlivosť a zároveň oslabuje rastový potenciál ekonomiky. Základný scenár implikuje rastúcu trajektóriu dlhu aj bez materializácie fiškálnych rizík. Tieto tlaky zároveň znižujú schopnosť stabilizovať dlh, takže fiškálny priestor sa bude postupne zmenšovať aj bez aktívnych rozhodnutí fiškálnej politiky, keďže klesá úroveň dlhu, ktorú možno považovať za udržateľnú.
Analýza fiškálnych rizík neslúži na vytváranie alternatívnych prognóz, ale na zachytenie neistoty spojenej s budúcim vývojom verejných financií. Verejný dlh je pritom len jednou časťou celkovej fiškálnej pozície štátu. Širší koncept čistého bohatstva zohľadňuje aj súčasné a budúce aktíva a záväzky a v tejto správe slúži ako rámec na čo najúplnejšiu identifikáciu rizík, hoci pre dátové a metodické obmedzenia nie je priamo kvantifikovaný. Ide o systematické hodnotenie faktorov, ktoré môžu verejné financie vystaviť dodatočným tlakom nad rámec základného scenára. Riziká môžu mať pozitívny aj negatívny charakter, avšak zásadným problémom býva systematické podceňovanie negatívnych šokov.
Dominantné fiškálne riziká majú systémový charakter a zasahujú viaceré sektory ekonomiky naraz. Ide najmä o makroekonomické šoky a geopolitické udalosti, ktoré môžu rýchlo a výrazne zhoršiť saldo aj dlh. Štrukturálne tlaky (starnutie populácie) a riziká (klimatické výzvy, investičný dlh) pôsobia pomalšie, no kumulatívne. Špecifické riziká (napr. hospodárenie štátnych podnikov a nemocníc,) majú spravidla nižší individuálny dopad, no problémom môže byť ich súbežná realizácia.
- Makroekonomické šoky a finančné krízy zostávajú najpravdepodobnejším a historicky najnákladnejším rizikom. Skúsenosti naznačujú, že vážnejší ekonomický šok sa objavuje približne raz za dekádu. Simulovaný rizikový scenár ukazuje, že ďalšia hlbšia recesia by mohla posunúť dlh Slovenska výrazne nad 80 % HDP. Hospodárske krízy pritom typicky zvyšujú dlh až o 9 % HDP v krátkom období; pri kombinácii so stresom vo finančnom sektore môže byť nárast ešte vyšší.
- Geopolitické riziká sa zmenili z hypotetických na trvalé záväzky. Napríklad samotné zvýšenie obranných výdavkov na 3,5 % HDP môže zvýšiť dlh približne o 7 % HDP (v roku 2035), ak nebude sprevádzané kompenzačnými opatreniami.
- Štrukturálne riziká predstavujú dlhodobý a kumulatívny tlak na verejné financie Slovenska. Investičný dlh, klimatická zmena či strata konkurencieschopnosti nepôsobia ako jednorazové šoky, ale prejavujú sa postupne prostredníctvom rastu výdavkov alebo oslabovania príjmovej základne. Ich dopad sa v čase kumuluje a môže sa pohybovať v pásme 2 až 10 % HDP v dlhšom horizonte.
- Špecifické riziká majú nižší individuálny dopad, no ich súbežná materializácia môže byť fiškálne významná. PPP projekty, hospodárenie samospráv, či problémy pri čerpaní eurofondov spravidla predstavujú riziko do 2 % HDP jednotlivo, no v kombinácii môžu vytvoriť výrazný dodatočný tlak. Medzi stredne veľké špecifické riziká sú zaradené podmienené záväzky a hospodárenie štátnych podnikov a nemocníc.
Fiškálna politika musí prejsť z reaktívneho na proaktívny režim riadenia rizík. To znamená systematicky pracovať s neistotou ešte pred materializáciou šokov a vytvárať podmienky na ich zvládnutie bez destabilizácie verejných financií. Odolnosť verejných financií stojí na troch komplementárnych pilieroch:
- Absorpčná kapacita (fiškálny priestor). Základom odolnosti je dostatočný fiškálny priestor vytváraný najmä v priaznivých ekonomických podmienkach. Krajina by mala byť schopná vysporiadať sa s jedným veľkým (systémovým) šokom, resp. s reťazou viacerých menších a stredných šokov.
- Prevencia a znižovanie expozícií. Niektoré riziká nemožno eliminovať, no pri mnohých možno znížiť pravdepodobnosť výskytu alebo rozsah dopadu. Vyžaduje si to vhodné legislatívne nastavenie, dôsledný dohľad nad štátnymi podnikmi, priebežné prehodnocovanie podmienených záväzkov, transparentnosť a každoročné rozpočtové krytie opatrení na priebežné riešenie identifikovaných rizikových oblastí (napr. investičný dlh, kybernetická bezpečnosť). Do prevencie možno tiež zaradiť podporovanie diverzifikácie odvetví ekonomiky alebo podporu diverzifikácie dodávateľov kľúčových surovín.
- Mechanizmy riadenia následkov (krízová pripravenosť). Pri neodstrániteľných šokoch je kľúčové mať pripravené jasné postupy, rezolučné nástroje a krízové mechanizmy, ktoré umožnia rýchlu a koordinovanú reakciu. Ide o rámce pre stabilizáciu finančného sektora, riadenie štátnych podnikov či aktiváciu dočasných rozpočtových opatrení bez narušenia dlhodobej udržateľnosti.
Nie všetky fiškálne riziká si vyžadujú okamžitú a plnú reakciu, no všetky si vyžadujú jasnú stratégiu a správne načasovanie opatrení. Rozdielna pravdepodobnosť, intenzita a časový profil nákladov znamenajú, že reakcia fiškálnej politiky musí byť priorizovaná a rozvrhnutá v čase. Bezpečné pásmo dlhu je nižšie než súčasná úroveň okolo 60 % HDP. Ak má byť Slovensko schopné absorbovať väčší makroekonomický šok s dopadom na dlh presahujúcim 10 % HDP bez prudkého nárastu rizikovej prirážky a rizika defaultu, malo by realizovať kroky k zníženiu dlhu výraznejšie pod 50 % HDP. Zároveň platí, že bez prevencie a pripravenosti sa šoky riešia výlučne vyšším dlhom – čo je najnákladnejšia forma budovania odolnosti.
- Prioritou na najbližšie tri roky musí byť zastavenie rastu dlhu a neprehlbovanie fiškálneho stresu. To znamená v prvom kroku zníženie deficitu k úrovni 2,5 % HDP v strednodobom horizonte. Súbežne so znižovaním deficitu je potrebné realizovať reformy zvyšujúce rastový potenciál, ktoré zmierňujú okamžité dopady konsolidácie a tiež dlhodobé tlaky na verejné financie. Konsolidácia je však v súčasnosti už nevyhnutnou podmienkou udržateľného ekonomického rastu.
- V horizonte tri až desať rokov by malo byť cieľom postupné obnovovanie fiškálneho vankúša a zníženie expozície v rizikových oblastiach. Po stabilizácii dlhu je potrebné ďalšie približovanie sa k vyrovnanému hospodáreniu v priaznivých obdobiach, aby dlh začal rýchlejšie klesať. Monitoring rizikových oblasti sa týka najmä znižovania investičného dlhu, štátnych podnikov a poskytovaných záruk.
- V horizonte približne desiatich rokov je nevyhnutné vytvoriť stabilný rámec financovania dlhodobých štrukturálnych výziev – rizík a trendov. To sa týka najmä výziev spojených s klimatickou zmenou a demografických zmien, ktorých neriešenie môže viesť ku krízam so systémovým potenciálom.
Slovensko zatiaľ nemá zavedený rámec pre systematické riadenie fiškálnych rizík. Ministerstvo financií SR v spolupráci s MMF pripravuje návrh monitoringu a riadenia fiškálnych rizík. Podľa RRZ by efektívne usporiadanie malo kombinovať aktívny manažment rizík ministerstvom financií s nezávislým analytickým hodnotením RRZ, NKÚ a NBS, čím sa znižuje riziko podhodnotenia hrozieb a posilňuje dôveryhodnosť fiškálnej politiky. Analytická úroveň musí systematicky identifikovať, kvantifikovať a vyhodnocovať riziká, zatiaľ čo politická nesie zodpovednosť za ich prioritizáciu a implementáciu opatrení.
V prostredí vysokej zadlženosti a silných demografických tlakov sa budovanie odolnosti stáva podmienkou zachovania fiškálnej suverenity. Publikovanie komplexných hodnotení fiškálneho priestoru zvyšuje kvalitu rozhodovania tým, že poskytuje ucelený obraz rizík a spresňuje interpretáciu vývoja verejných financií. V prostredí informačnej asymetrie pomáha nezávislé hodnotenie rozlišovať medzi dôsledkami nepriaznivých okolností a politických rozhodnutí, čím posilňuje zodpovednosť vlády a informovanosť voličov. Cieľom tejto správy je preto nielen zvýšiť transparentnosť, ale najmä prispieť k tomu, aby sa riadenie fiškálnych rizík stalo integrálnou súčasťou rozpočtovej politiky a posilnila sa odolnosť verejných financií.
V rámci pravidelného monitorovania bude RRZ popri tejto správe a jej aktualizáciách publikovať analytické štúdie, ktoré sa budú zameriavať na vybrané typy identifikovaných rizík.
