Deficit verejnej správy (VS)[1] dosiahol v roku 2022 úroveň 2,0 % HDP, čo znamená výrazné zlepšenie oproti cieľu schváleného rozpočtu vo výške 4,9 % HDP[2]. Pozitívna odchýlka oproti rozpočtovým cieľom až o 2,9 % HDP znamená najvýraznejšie zlepšenie od roku 2005[3]. Hrubý dlh dosiahol úroveň 57,8 % HDP, čo je oproti predpokladom rozpočtu pokles až o 3,7 % HDP. [4]
Vývoj základných ukazovateľov hospodárenia verejných financií (v % HDP)
- Najvýraznejšie odchýlky v hospodárení VS v roku 2022 oproti predpokladom rozpočtu boli priamo spojené s vysokým rastom cien ako aj inými následkami vojny na Ukrajine. Na strane pozitív prišlo k navýšeniu daňových a odvodových príjmov o 1,5 mld. eur (1,4 % HDP), najmä z dôvodu vyššieho než predpokladaného rastu nominálnych makroekonomických ukazovateľov navyšujúcich výnos daní. Naopak negatívne bol deficit VS ovplyvnený nárastom čerpania výdavkov určených na financovanie dočasných opatrení spojených s vojnou a s kompenzáciou vysokého rastu cien ako aj opatrení na riešenie pandémie nad rámec rozpočtovanej rezervy, ktoré celkovo navýšili deficit rozpočtu o 129 mil. eur (0,1 % HDP).
- Základom výrazného nárastu daňových príjmov bol predovšetkým rýchlejší rast nominálnych veličín kvôli výrazne vyššej inflácii v rámci makroekonomického vývoja oproti predpokladom rozpočtu. Vyššie makroekonomické základne vplývajúce na výnos daní prispeli k dodatočným príjmom v porovnaní s rozpočtom v celkovej výške 1,6 mld. eur (1,5 % HDP). Nové opatrenia resp. lepší vyber daní prispeli k rastu daňových príjmov o ďalších 0,3 mld. eur.
- K odchýlke výsledného hospodárenia od cieľa rozpočtu prispeli vo výraznej miere aj iné faktory, ktoré priamo nesúviseli s krízovou situáciou vyvolanou vojnou alebo pandémiou. Pomalšie čerpanie kapitálových výdavkov štátneho rozpočtu (ŠR) znamenalo úsporu vo výške 431 mil. eur (0,4 % HDP) najmä v obrane kvôli neskorším dodávkam vojenskej techniky. Nedaňové príjmy zaznamenali vyšší výnos v sume 418 mil. eur (0,4 % HDP). V rámci vzťahov s rozpočtom EÚ nebola vyčerpaná rezerva na úhradu cla 326 mil. eur (0,3 % HDP), zároveň sa pomalšie čerpanie fondov EÚ a zdrojov Plánu obnovy prejavilo v úsporách v spolufinancovaní vo výške 228 mil. eur (0,2 % HDP). Rozpočet v rámci výdavkov na ekonomické opatrenia a podporu ekonomiky (tzv. ekonomická rezerva) zahŕňal prostriedky vo výške 505 mil. eur (0,5 % HDP), ktorej použitie bolo podmienené schválením troch ústavných reforiem, pričom toto sa v danej legislatívnej forme nerealizovalo[5]. Napriek tomu bola rezerva použitá ako zdroj financovania dodatočných výdavkov v iných oblastiach rozpočtu.
Príspevky k odchýlke salda VS oproti schválenému rozpočtu (v mil. eur)
Najvýraznejšie odchýlky oproti predpokladom rozpočtu boli priamo spojené s vysokým rastom cien. Na strane pozitív prišlo k navýšeniu daňových a odvodových príjmov, naopak, inflácia negatívne vplýva na výdavky, aj keď plné premietnutie do výdavkov prichádza s ročným oneskorením. Dopad inflačného šoku by bez opatrení zlepšil deficit na úroveň 3,4% HDP. Vláda aj vďaka nariadeniu EK z veľkej časti finančne pokryla mimoriadne výdavky novými mimoriadnymi príjmami, aby znížila dopad na dlh. Zvyšné výdavky rástli pomalšie. Úspora na strane bežných výdavkov nastala v štátnom rozpočte napriek výrazne vyššej inflácii. Naopak rast výdavkov samospráv počas ich volebného roka, ako aj výdavky na zdravotníctvo boli vyššie ako bol predpoklad rozpočtu. Čínske clo sa zaznamenalo v deficite v roku 2021 namiesto 2022.
Hospodárenie verejnej správy v roku 2022 (v % HDP)
Z pohľadu strednodobého zaťaženia verejných financií je zvyčajne lepšie sa sústrediť na indikátor štrukturálneho deficitu (t.j. trvalý deficit, ktorý automaticky pretrvá aj do budúcnosti, ak sa neprijmú dodatočné opatrenia[6]). V roku 2022 štrukturálny deficit medziročne nezmenil a zotrval na úrovni 1,2 % HDP, čo spolu s rokom 2021 predstavuje historicky najnižšiu úroveň štrukturálneho deficitu. Nízka úroveň štrukturálneho deficitu v roku 2022 je však čiastočne dôsledkom oneskoreného navyšovania verejných výdavkov v reakcii na rast inflácie, pričom k tomuto zvyšovaniu najmä v oblasti sociálnych transferov a miezd príde v rokoch 2023 a 2024. Z tohto dôvodu štrukturálne saldo v roku 2022 nemusí plne odzrkadľovať strednodobý stav verejných financií.
Hrubý dlh dosiahol úroveň 57,8 % HDP. Medziročný pokles dlhu o 3,2 p.b. HDP zároveň znamená, že dlh je stále nad najvyšším sankčným pásmom dlhovej brzdy začínajúcim od úrovne 55 % HDP. K poklesu hrubého dlhu prispel predovšetkým vplyv vysokej inflácie, ktorý znížil pomer dlhu k HDP až o 4,2 p.b., zatiaľ čo reálny rast ekonomiky prispel k poklesu dlhu o 0,9 p.b. Opačný efekt na vývoj dlhu mal primárny deficit verejnej správy (príspevok 1,0 p.b.) a úrokové náklady na obsluhu verejného dlhu (1,0 p.b.). V roku 2022 prišlo k nárastu úrokových sadzieb, tieto sa do nárastu úrokových nákladov premietnu len postupne vzhľadom na splatnosť dlhu. Navýšenie rezervy v časoch nízkych úrokov a neistého prístupu na finančné trhy šetrí budúce úrokové náklady. Rezerva však štatisticky zvyšuje úroveň hrubého dlhu[7].
Rozpočtová politika (spolu s eurofondami a jednorazovými výdavkami) poskytla v roku 2022 ekonomike výrazný reštriktívny fiškálny impulz na úrovni 2,7 % HDP. Vysoká miera fiškálnej reštrikcie vyplýva predovšetkým z medziročného poklesu úrovne výdavkov na pandemické opatrenia (medziročný pokles o 2,4 p.b. HDP), ktorý bol iba čiastočne kompenzovaný novými opatreniami na kompenzáciu zvýšených cien a riešenie situácie týkajúcej sa vojny na Ukrajine. Dočasné opatrenia sú najvhodnejším spôsobom reakcie na tento typ krízy, nakoľko po jej skončení automaticky odznejú aj tieto opatrenia a nezaťažia verejné financie dlhodobo. Po očistení o vplyv pandemických opatrení bol fiškálny impulz v roku 2022 približne neutrálny, čo je primerané aj približne neutrálnej cyklickej pozícii ekonomiky.
Vláda aj vďaka nariadeniu EK z veľkej časti finančne pokryla mimoriadne výdavky novými mimoriadnymi príjmami, aby znížila dopad na dlh. Vláda tak zodpovedne využila mimoriadny priestor aj nad rámec nariadenia EK. Celková úroveň vynaložených nákladov na financovanie opatrení vlády prijatých v súvislosti s mimoriadnymi okolnosťami, t.j. na riešenie pandémie a situácie v súvislosti s vojnou na Ukrajine ako aj na kompenzáciu vysokého rastu cien, dosiahla objem 1,4 mld. eur (1,3 % HDP). Po odpočítaní výnosu zo solidárneho príspevku a grantov prijatých rezortom obrany v súvislosti s dodaním vojenskej techniky na Ukrajinu bol dopad na saldo VS v roku 2022 vo výške 897 mil. eur (0,8 % HDP), čo v plnej miere tvorili jednorazové opatrenia bez vplyvu na štrukturálny deficit. Na druhej strane rozpočet obsahoval rezervu na krytie negatívnych vplyvov pandémie ako aj pandemické dávky v rozpočte Sociálnej poisťovne v celkovej sume 768 mil. eur. Dočasné opatrenia vlády prijaté v súvislosti s mimoriadnymi okolnosťami tak navýšili deficit rozpočtu len o sumu 129 mil. eur (0,1 % HDP).
Opatrenia na riešenie krízových okolností navýšili deficit o 0,9 mld. eur
- Deficit VS v najvýraznejšej miere navýšili opatrenia na riešenie pandémie s celkovým rozpočtovým vplyvom 795 mil. eur (0,7 % HDP). Išlo najmä o náklady na testovanie a na očkovanie vrátane výdavkov na obstaranie liekov a vakcín, výdavky na hospodársku mobilizáciu a nákup zdravotníckeho materiálu. Ostatné opatrenia na riešenie pandémie predstavovali podporné schémy na udržanie zamestnanosti (tzv. kurzarbeit) ako aj dodatočnú pomoc v podobe ďalších opatrení na podporu ekonomiky ako preplácanie nájmov a podpora firiem v cestovnom ruchu.
- V rámci opatrení prijatých v súvislosti s vojnou na Ukrajine boli financované výdavky v celkovej výške 194 mil. eur (0,2 % HDP). Výdavky na poskytnutie humanitárnej pomoci, príspevok na ubytovanie odídencov ako aj iné dodatočné náklady boli čiastočne kompenzované grantmi prijatými rezortom obrany v rámci dodania vojenskej techniky na Ukrajinu. Čistý rozpočtový vplyv týchto opatrení dosiahol úroveň 61 mil. eur (0,06 % HDP).
- Náklady na financovanie opatrení kompenzujúcich vysoký rast cien boli na úrovni 452 mil. eur (0,4 % HDP). Vláda realizovala viaceré schémy jednorazovej pomoci pre ohrozené skupiny obyvateľstva, napr. 14.dôchodok či jednorazové navýšenie prídavku na dieťa. Zároveň boli financované schémy na kompenzáciu rastu cien energií pre podniky. Dodatočné výdavky boli takmer v plnej miere kompenzované príjmom vo výške 412 mil. eur (0,4 % HDP) zo solidárneho príspevku z činností vo vybraných ekonomických odvetviach, ktorý bol schválený v nadväznosti na nariadenie Rady EÚ. Vo výsledku tak opatrenia na kompenzáciu vysokého rastu cien navýšili deficit VS v sume 41 mil. eur (0,04 % HDP).
Z pohľadu dlhodobej udržateľnosti je dôležitý dlhodobý rast ekonomiky. Ten sa dá podporiť aj tvorbou nového kapitálu cez efektívne verejné investície. Nakoľko tok eurofondov je daný dlhodobejším plánom čerpania, je zaujímavé sledovať vývoj domácich verejných investícií. Zároveň je vhodné odpočítať investície spojené s vojenskou technikou, keďže úroveň týchto výdavkov zaznamenaná do salda rozpočtu v metodike ESA 2010 je z veľkej časti ovplyvnené termínmi dodania. V roku 2022 čerpanie domácich investícií mimo obrany medziročne mierne vzrástlo najmä vplyvom hospodárenia samospráv, rovnako ako v predchádzajúcom roku však mierne zaostávalo za úrovňou kapitálových výdavkov zahrnutých v rozpočte. Oproti rozpočtu prišlo k nečerpaniu prostriedkov v objeme 0,1 % HDP, čo síce prispelo k nízkej úrovni štrukturálneho deficitu, na druhej strane to však znamená, že vláda plne nevyužila rozpočtované zdroje na pre ekonomiku potrebné investície. Vo výsledku domáce investície dosiahli čerpanie na úrovni historického priemeru od predchádzajúcej krízy.
Úroveň verejných investícií medziročne vzrástla, nedosiahla však úrovne z obdobia pred pandémiou
[1] Verejná správa, pre účely posudzovania vývoja verejných financií, pozostáva z ústrednej správy (štátny rozpočet, príspevkové organizácie a iné subjekty ústrednej správy), Sociálnej a zdravotných poisťovní a územných samospráv (obce a VÚC).
[2] Vzhľadom na dodatočný výnos daňových príjmov a potrebu financovať kompenzačné opatrenia prišlo k novelizácii zákona o štátnom rozpočte v októbri 2022, v rámci ktorej prišlo k navýšeniu hotovostných príjmov a výdavkov štátneho rozpočtu bez vplyvu na hotovostný schodok. Súbežne s touto úpravou MF SR zverejnilo v rámci Návrhu rozpočtu na roky 2023 až 2025 predpokladaný deficit VS na úrovni 5,0 % HDP. Táto hodnota však nebola schválená ako nový cieľ vlády pre saldo hospodárenia. Vzhľadom na tieto okolnosti RRZ v tomto materiáli vyhodnocuje odchýlky voči pôvodnému rozpočtu schválenému v decembri 2021.
[3] Aj voči poslednému zverejnenému odhadu z marca 2023 v rámci tzv. rozpočtového semaforu dosiahol deficit nižšiu úroveň až o 1 % HDP.
[4] Ak nie je uvedené inak, zdrojom podkladov pre výstupy v tomto dokumente sú podkladové údaje Štatistického úradu SR (ŠÚ SR), Ministerstva financií SR (MF SR) a prepočty RRZ.
[5] Bežným zákonom boli prijaté výdavkové limity, ako aj dôchodková reforma (potom ako bol z ústavy odstránený finančne destabilizujúci strop na dôchodkový vek). Avšak modernizácia ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti nebola schválená kvôli požiadavke daňovej brzdy a existujúce znenie tak nie je zosúladené s výdavkovými limitmi.
[6] Štrukturálna bilancia neobsahuje jednorazové a dočasné opatrenia, ktoré nezaťažujú vývoj verejných financií v dlhodobom horizonte.
[7] Na jej priemernej úrovni z obdobia 2005-2021 by hrubý dlh dosiahol úroveň 55,0 % HDP.
Galéria
