Celé znenie správy ako aj dátový súbor a ďalšie prílohy nájdete na konci článku v časti na stiahnutie.
Zhrnutie
Správa o hodnotení plnenia pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a transparentnosti každoročne do 31. augusta posudzuje plnenie pravidiel vyplývajúcich z ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti[1] za predchádzajúci rok. Okrem hodnotenia vývoja dlhodobej udržateľnosti ako najdôležitejšieho cieľa zákona, hodnotí dodržiavanie ústavného limitu na dlh, ako aj ďalšie zákonom stanovené povinnosti, najmä v oblasti poskytovania a zverejňovania údajov, dlhu samospráv a financovania ich kompetencií.
Dlhodobá udržateľnosť verejných financií
Hlavným cieľom rozpočtovej zodpovednosti je dosiahnuť udržateľné verejné financie. Ochrana dlhodobej udržateľnosti hospodárenia SR so zreteľom na dodržiavanie princípov transparentnosti a efektívnosti vynakladania verejných prostriedkov je od roku 2020 ukotvená v Ústave Slovenskej republiky[2].
Rada vo svojom hodnotení[3] konštatovala, že dlhodobá udržateľnosť verejných financií za rok 2024, nebola dosiahnutá. Ukazovateľ dlhodobej udržateľnosti v scenári nezmenených politík dosiahol 4,1 % HDP, čo znamená, že verejné financie sa nachádzajú v pásme stredného rizika. Po prijatí viacerých opatrení prijatých zo strany vlády a parlamentu[4] došlo v porovnaní s rokom 2023 k viditeľnému pokroku a ukazovateľ dlhodobej udržateľnosti sa medziročne zlepšil o 2,1 p.b.
Zohľadnenie strednodobého vývoja verejných financií očakávaného RRZ[5], ako aj opatrení, ktoré boli prijaté v priebehu roku 2025, by zhoršilo dlhodobú udržateľnosť o 0,5 % HDP oproti odhadovanému stavu na konci roka 2024. Ide o schválenú valorizáciu miezd v školstve, navýšenie financovania fondu na podporu športu alebo novely zákonov o štátnej službe a službách zamestnanosti. RRZ taktiež predpokladá zvýšené tempo valorizácie miezd zamestnancov verejnej správy v poslednom roku volebného obdobia.
Vzhľadom na pretrvávajúci zlý stav verejných financií by vláda mala čo najskôr predstaviť ďalšie ambiciózne opatrenia vedúce k zlepšovaniu udržateľnosti verejných financií. Deklarovaným cieľom vlády je zníženie deficitu pod 3 % HDP do roku 2028 a zastavenie nárastu dlhu[6], čo je ambicióznejšie ako súčasné požiadavky európskych pravidiel. Podľa aktuálneho odhadu RRZ a za predpokladu ukončenia nákladov na plošné energodotácie[7] predstavuje potreba opatrení na dosiahnutie vládnych rozpočtových cieľov 2,0 mld. eur (1,4 % HDP) pre rok 2026 a dodneatočných 0,9 mld. eur (0,6 % HDP) do konca volebného obdobia. Následne pre rok 2028 vzrastie potreba nových opatrení na úroveň 1,8 mld. eur (1,2 % HDP) z dôvodu ukončenia platnosti dočasných konsolidačných opatrení v roku 2027 (najmä zvýšenej sadzby zdravotných odvodov a zvýšenej sadzby regulovaného odvodu pre banky).
Veľkosť potrebných konsolidačných opatrení ovplyvňuje aj skutočnosť, že vláda a parlament v rámci konsolidačných balíčkov prijatých na konci rokov 2023 a 2024 schválili aj opatrenia navyšujúce výdavky a znižujúce príjmy (napríklad zvýšenie 13. dôchodkov, zvýšenie výdavkov v zdravotníctve, nižšia 5% sadzba DPH pre vybrané tovary a služby alebo nižšia sadzba DPPO pre malé firmy). Ak by takéto opatrenia neboli prijaté a zároveň by tieto konsolidačné balíčky boli realizované v plnej miere len vo forme trvalých opatrení, rozpočtové ciele by do roku 2027 boli splnené bez ďalšej konsolidácie a pre rok 2028 by bola potrebná konsolidácia v sume 1,7 mld. eur (1,0 % HDP)[8].
Potrebu pokračovania v zlepšovaní dlhodobej udržateľnosti umocňuje aj súčasná vysoká úroveň hrubého dlhu, ktorá je už piaty rok po sebe v najvyššom sankčnom pásme dlhovej brzdy. Bez dodatočne prijatých konsolidačných opatrení s potenciálom citeľne zlepšiť štrukturálne saldo do budúcna, bude súčasná úroveň dlhu predstavovať čoraz väčšie riziko s ohľadom na udržateľnosť verejných financií.
Pravidlá rozpočtovej zodpovednosti
Na dosiahnutie dlhodobej udržateľnosti verejných financií ústavný zákon stanovuje pravidlá rozpočtovej zodpovednosti. Operatívnym, proticyklickým nástrojom riadenia rozpočtu by mali byť výdavkové limity. Limit na dlh verejnej správy (tzv. dlhová brzda) by mal brániť tomu, aby dlh dlhodobo prekračoval úrovne, ktoré možno považovať za nadmerné. Opakovane sa však neplnia odporúčania RRZ na posilnenie rozpočtovej zodpovednosti.
Súčasný spôsob aplikácie ústavného zákona[9] vládami a tiež parlamentom však nezabezpečil dostatočnú ochranu dlhodobej udržateľnosti najmä z dôvodu absencie efektívnych výdavkových limitov a čisto formálneho prístupu k plneniu sankcií dlhovej brzdy. Ústavný zákon by preto bolo potrebné zmodernizovať tak, aby reflektoval súčasný vývoj dlhu, potrebu efektívneho riadenia likvidity a najmä, aby sa dlhová brzda stala efektívnym nástrojom zlepšovania dlhodobej udržateľnosti (napríklad v podobe prísnejších opatrení pri prekročení nižších sankčných pásiem a ochrany ekonomiky pred prudkou zmenou v rozpočtovej politike za predpokladu dostatočnej konsolidácie), čo si vyžaduje dosiahnutie zhody naprieč politickým spektrom. Na druhej strane dlhová brzda je neúmerne prísna voči samosprávam, ktoré majú minimálne možnosti prispieť k zníženiu celkového verejného dlhu[10].
Novelizácia ústavného zákona je potrebná aj v súvislosti s potrebou zabezpečenia súladu našej legislatívy s európskou. V rámci reformy európskeho fiškálneho rámca boli schválené aj princípy nezávislosti a minimálne úlohy, ktoré musia fiškálne rady v Európskej únii vykonávať. Tieto zmeny[11] by malo Slovensko premietnuť do národnej legislatívy do konca roku 2025.
Nevyhnutným predpokladom efektívnej ochrany dlhodobej udržateľnosti je aj zmena prístupu vlád a parlamentu k pravidlám rozpočtovej zodpovednosti. Formálny prístup, ktorý vedie k obchádzaniu účelu pravidiel, je potrebné nahradiť ich reálnym plnením. Samotné sprísnenie sankcií dlhovej brzdy alebo sprecizovanie znenia ústavného zákona môže byť nedostatočné, ak nebude existovať funkčný mechanizmus na zabezpečenie dodržiavania jeho ustanovení. Európske výdavkové pravidlá nastavujú odôvodnené minimálne mantinely, ale nemusia po zohľadnení všetkých potrieb Slovenska predstavovať optimálne usmernenie pre hospodársku politiku. A preto by bolo vhodné opätovne prepojiť limity verejných výdavkov s ukazovateľom dlhodobej udržateľnosti podľa ústavného zákona tak, ako to bolo v pôvodných národných výdavkových limitoch platných od konca roku 2022 do júla 2024. To by lepšie zabezpečilo dosiahnutie potrebného zlepšenia dlhodobého zdravia verejných financií.
Limit dlhu verejnej správy
Podiel dlhu na HDP zotrval v rokoch 2023 a 2024 v najvyššom, piatom sankčnom pásme[12] dlhovej brzdy. Dlh na konci roku 2023 dosiahol na základe údajov, ktoré zverejnil Eurostat v októbri 2024, úroveň 56,1 % HDP a na konci roku 2024 bol na základe predbežných[13] údajov z apríla 2025 na úrovni 59,3 % HDP.
Keďže 24-mesačná výnimka z uplatňovania prísnejších sankcií ústavného zákona[14] platí od 22. novembra 2023, na dosiahnutú výšku dlhu za rok 2023 sa vzťahovali sankcie vyplývajúce z prekročenia hraníc prvého a druhého sankčného pásma ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti (Tabuľka 1).
Dosiahnutá výška dlhu za rok 2024 je vzhľadom na trvanie 24-mesačnej výnimky do 21. novembra 2025 (vrátane) spojená so sankciami vyplývajúcimi z prekročenia prvých dvoch sankčných pásiem dlhovej brzdy. Od 22. novembra 2025 bude dosiahnutá výška dlhu spojená so sankciami vyplývajúcimi z prekročenia všetkých piatich sankčných pásiem ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti[15] (Tabuľka 2). Vyhodnotenie sankcií vyplývajúcich z prekročenia tretieho, štvrtého a piateho sankčného pásma bude možné až po uplynutí 24-mesačnej výnimky, resp. po skončení roka.
Napriek vysokým úrovniam dlhu verejnej správy, ktoré sa od roku 2020 kontinuálne nachádzajú v najvyššom sankčnom pásme dlhovej brzdy, v poslednom období opakovane dochádza len k formálnemu plneniu sankcií, ktoré má minimálne vplyvy na zníženie dlhu verejnej správy. Ide napríklad o opakované predkladanie[16] návrhu opatrení na zníženie dlhu, ktoré zvyčajne neobsahuje postačujúce množstvo konkrétnych opatrení, viazanie 3 % výdavkov štátneho rozpočtu v máji 2023 zrealizované bez vplyvu na saldo verejnej správy alebo len formálne pripravený návrh vyrovnaného rozpočtu verejnej správy na roky 2024 až 2026, ktorý by podľa stanoviska vlády spôsobil recesiu a ohrozil fungovanie štátu.
Podľa predkladateľov ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti mala realizácia opatrení vyplývajúcich z prekročenia sankčných pásiem dlhovej brzdy viesť k znižovaniu úrovne zadlženosti štátu na bezpečnú úroveň. Opatrenia prijímané vládami však dlhodobo nenapĺňajú tento zámer. Prax ukázala, že vlády nie sú ochotné skutočne dodržiavať ústavný zákon a sankcie dlhovej brzdy pravidelne obchádzajú. Ignorujú tým účel zákona, ktorým je dosiahnutie dlhodobo udržateľného hospodárenia Slovenskej republiky.
Slovenská republika, to znamená všetky jej orgány, resp. verejná moc ako taká, má chrániť dlhodobú udržateľnosť hospodárenia krajiny. Ak hospodárenie nie je dlhodobo udržateľné, môže nastať situácia, že štát nebude môcť v budúcnosti riadne zabezpečovať ochranu základných práv, a to predovšetkým tých, ktoré sú od verejných financií závislé[17]. Vláda pri zostavovaní návrhu rozpočtu verejnej správy a opatrení chrániacich dlhodobú udržateľnosť disponuje mierou voľnej úvahy iba v medziach všeobecne záväzných právnych predpisov[18]. Formalizmus pri výklade a uplatňovaní príslušných ústavných noriem nie je prípustný. Formálne plnenie ústavného zákona bez toho, aby bol naplnený jeho účel, možno považovať za jeho porušenie[19].
V strednodobom horizonte RRZ odhaduje[20], že bez dodatočných konsolidačných opatrení hrubý dlh kumulatívne porastie o 15,5 p.b. z úrovne 59,3 % HDP na konci roku 2024 na úroveň 74,8 % HDP v roku 2029. Odhadované zvyšovanie dlhu verejnej správy je spôsobené najmä veľmi nepriaznivým vývojom štrukturálneho primárneho salda. Najvyššie sankčné pásmo dlhovej brzdy bude v roku 2029 začínať na úrovni 50 % HDP, čo by znamenalo jeho prekročenie o 24,8 p.b.
Limit verejných výdavkov
Ústavný zákon predpokladal od samého začiatku ako nevyhnutnú súčasť zodpovedného hospodárenia okrem limitu na dlh aj zavedenie operatívneho nástroja riadenia rozpočtu – výdavkových limitov. K uzákoneniu limitu verejných výdavkov však došlo až po 11 rokoch od schválenia ústavného zákona. Limity sa s účinnosťou od 1. apríla 2022 stali hlavným rozpočtovým nástrojom na dosiahnutie dlhodobej udržateľnosti verejných financií v zmysle ústavného zákona, no v takejto podobe ostali platné len do 31. júla 2024. S účinnosťou od 1. augusta 2024 sa limit verejných výdavkov naviazal iba na reformované európske pravidlá Paktu stability a rastu.
Zmena pravidiel určovania limitu verejných výdavkov bola zo strany ministerstva financií odôvodnená aj snahou o odstránenie dvojkoľajnosti národných a európskych fiškálnych pravidiel, čo sa podľa RRZ nepodarilo. Nominálne stanovený limit (národné pravidlo) nereaguje na revízie v národných účtoch, ani na zmenené vplyvy prijatých príjmových opatrení. Stanovuje limit výdavkov na daný rok bez toho, aby sa zohľadnila miera jeho plnenia resp. neplnenia v predchádzajúcich rokoch. Na druhej strane tempo rastu čistých výdavkov (európske pravidlo) tieto nedostatky neobsahuje a prioritne sleduje kumulatívny vývoj výdavkov na viacročnom horizonte[21]. Kým nominálne stanovený limit možno v čase aktivácie únikovej doložky prekročiť bez zákonom stanovených obmedzení[22], v prípade európskeho pravidla je stanovená maximálna suma, o ktorú možno v takejto situácii limit prekročiť[23].
Rada už v minuloročnej správe upozorňovala, že schválené zmeny fungovania limitu sú pravdepodobne v rozpore s konceptom ochrany dlhodobého hospodárenia Slovenskej republiky zakotvenej v čl. 55a Ústavy SR a v ústavnom zákone o rozpočtovej zodpovednosti. Možno ich vnímať ako významné oslabenie dovtedajšieho rámca pravidiel, keďže limity verejných výdavkov naviazané len na európske pravidlá nedostatočne[24] zohľadňujú potrebu dosiahnutia dlhodobej udržateľnosti na 50-ročnom horizonte.
Naviazanie limitu verejných výdavkov na európske pravidlá môže viesť k pomalšiemu trvalému ozdraveniu verejných financií a aj k jeho odďaľovaniu[25]. Nastavená trajektória rastu čistých výdavkov vychádza v prípade Slovenska z optimistických predpokladov[26], čo znamená, že požadované tempá rastu čistých výdavkov sú príliš voľné a nedosiahnu tak požadované ozdravovanie verejných financií. Navyše k ďalšiemu uvoľneniu môže prispieť uplatnenie únikovej doložky na obranné výdavky, ktorá umožňuje financovať zvýšené výdavky na obranu na úkor vyššieho deficitu a dlhu[27]. Zároveň podľa RRZ toto pravidlo nemusí byť dostatočne funkčné a pružné. Bude sa totiž vyznačovať zdĺhavým procesom korekcie v prípade ich nedodržiavania, menšou precíznosťou proti možnému obchádzaniu a vyššou rigiditou v prípade kríz.
Osobitné ustanovenia pre územnú samosprávu
Pravidlá týkajúce sa územnej samosprávy majú za cieľ oddeliť zodpovednosť za platobnú schopnosť samosprávy od štátu, zabezpečiť financovanie ich nových úloh zo strany štátu a zabrániť nadmernému zadlženiu samospráv. Z týchto dôvodov sa vyhodnocujú tri oblasti: 1/ či štát finančne nezabezpečuje platobnú schopnosť samospráv; 2/ či došlo k presunutiu nových úloh a kompetencií na samosprávy bez finančného krytia a 3/ výška dlhu samospráv.
- Na základe získaných podkladov je možné konštatovať, že štát sa v roku 2024 finančne nepodieľal na zabezpečení platobnej schopnosti samospráv, čo je v súlade s požiadavkou ústavného zákona zabezpečiť rozpočtovú disciplínu a jednoznačné určenie zodpovednosti samospráv za výkon svojich pôsobností. Vláda počas roka 2024 neposkytla samosprávam návratnú finančnú výpomoc zo štátnych finančných aktív. Avšak prostredníctvom čiastočného odpustenia návratných finančných výpomocí a poskytovania priamych dotácií zlepšovala finančné pozície samospráv[28]. Aktuálne platné pravidlá poskytovania návratných finančných výpomocí zo štátnych finančných aktív by bolo potrebné upraviť tak, aby zabránili selektívnemu zvýhodňovaniu samospráv a predchádzaniu ich platobnej neschopnosti v budúcnosti.
- Na základe v súčasnosti známych informácií došlo v priebehu roku 2024 v súvislosti so zmenami v stavebnom zákone a zákone o územnom plánovaní k vytvoreniu nových úloh pre samosprávu v originálnych kompetenciách, ako aj v prenesenom výkone štátnej správy, ktoré si vyžadovali zabezpečenie ich financovania zo strany štátu[29]. Vzhľadom na rozsah zmien v stavebných zákonoch, zmeny v súvisiacich správnych poplatkoch, ako aj skutočnosť, že štát počas roka 2025 zaviedol nové formy správnych poplatkov, primeranosť financovania nových úloh nie je možné v súčasnosti jednoznačne vyhodnotiť. Organizácie združujúce samosprávy poukazujú na riziko toho, že nové úlohy môžu spôsobiť potrebu navýšenia personálnych kapacít a zvýšiť potrebu finančných prostriedkov. Na druhej strane vyššie príjmy z poplatkov môžu tieto náklady pokryť.
Je nevyhnutné, aby v súlade s princípom transparentnosti a efektivity boli akékoľvek zmeny týkajúce sa financovania samospráv vždy predmetom štandardného pripomienkového konania a boli osobitne vyčíslené. Tiež je potrebné dôsledne dodržiavať a monitorovať vplyvy opatrení tak, aby ústredné orgány štátu nevytvárali dodatočné vplyvy na rozpočty samospráv bez ich identifikácie v doložkách vplyvov a zároveň, aby nedochádzalo k presunom nových úloh (či už pri výkone originálnej alebo prenesenej právomoci samosprávy) na samosprávy
bez poskytnutia adekvátneho finančného krytia.
- V prípade samospráv s nadmerným dlhom[30] boli ukončené správne konania o uložení pokuty za rok 2023. Kým všetky vyššie územné celky (VÚC) mali dlh pod stanoveným limitom, z 30prvotne identifikovaných obcí po zohľadnení zákonných výnimiek a kontrole vykázaných hodnôt bola pokuta uložená 2 obciam. Za rok 2024 hrozí pokuta predbežne 23 obciam, v súčasnosti prebieha overovanie vykázaných hodnôt. Ďalších 27 obcí bolo oslovených, pretože nepodali potrebné finančné výkazy. Všetky VÚC mali aj za rok 2024 dlh pod zákonom stanoveným limitom. Plnenie dlhového pravidla samospráv s možnosťou uloženia pokuty MF SR prvýkrát posudzovalo za rok 2015, zatiaľ však nezverejnilo ani jedno vyhodnotenie. RRZ odporúča, aby MF SR transparentne zverejňovalo[31] všetky informácie súvisiace s overovaním výšky dlhu samospráv a uložením pokút.
Pravidlá rozpočtovej transparentnosti
Pravidlá rozpočtovej transparentnosti definované ústavným zákonom boli takmer v plnej miere splnené. Makroekonomické a daňové prognózy boli schvaľované príslušnými nezávislými výbormi a zverejnené v termínoch, ktoré ukladá ústavný zákon. Rozpočet verejnej správy na roky 2025 až 2027 obsahoval s výnimkou informácií o väčšine podnikov s majetkovou účasťou Ministerstva zdravotníctva SR (zdravotnícke zariadenia a Všeobecná zdravotná poisťovňa) všetky zákonom definované údaje. Súhrnná výročná správa za rok 2023 obsahovala všetky údaje stanovené zákonom.
RRZ popri zákonom definovaných požiadavkách posudzuje rozpočtovú transparentnosť aj z hľadiska vypovedacej schopnosti a zrozumiteľnosti informácií uvedených v hodnotených dokumentoch, konzistentného použitia metodiky ESA2010 a miery kontroly parlamentu nad schvaľovaním a plnením rozpočtu. Do týchto oblastí smerovali aj odporúčania RRZ v správe z augusta 2024[32], v ktorých však nedošlo k žiadnemu pokroku. Skôr naopak, transparentnosť sa znížila v oblasti dosiahnutia rozpočtového cieľa na rok 2025 v dôsledku nepoužitia metodiky ESA2010 pri energodotáciách[33] a došlo aj k zníženiu kontroly NR SR a verejnosti nad použitím tých výdavkov štátneho rozpočtu, ktoré sa v minulosti považovali za rezervy.
Medzi najväčšie pretrvávajúce nedostatky, ktorých náprava by mohla viesť ku skvalitneniu rozpočtovej transparentnosti a celého rozpočtového procesu, podľa RRZ patrí:
- Rozpočet verejnej správy bol zostavený v súlade s rozpočtovými cieľmi len pre rok 2025.
Pre splnenie cieľov rozpočtu v rokoch 2026 a 2027 v rozpočte chýbali konkrétne opatrenia vo výške 0,4 % HDP, resp. 1,9 % HDP. K zvýšeniu záväznosti zostavovania trojročného rozpočtu neprispeli ani novelizované limity verejných výdavkov naviazané na reformované európske fiškálne pravidlá, ktoré vyhodnocujú plnenie len na najbližší rok. - RRZ opakovane poukazuje na to, že súčasný legislatívny rámec schvaľovania rozpočtu v NR SR nie je z pohľadu predmetu a obsahu schvaľovaných dokumentov vyhovujúci. Schvaľovanie hotovostného (a len) štátneho rozpočtu NR SR na najbližší rok je dané historicky a už nepostačuje na zachytenie kľúčových sledovaných parametrov verejných financií
a všetkých zmien vo verejných financiách v súlade s európskymi štandardmi definovanými metodikou ESA2010. - Zostavovanie výdavkovej strany rozpočtu by malo vo väčšej miere vychádzať zo scenára nezmenených politík na najbližšie tri roky tak, ako to v minulosti ukladal zákon o rozpočtových pravidlách verejnej správy[34]. V ostatných rokoch bol takto prezentovaný rozpočet len v oblasti výdavkov zdravotných poisťovní, čo umožňovalo transparentne posúdiť predpoklady zostavenia rozpočtu zdravotníctva, vrátane vplyvov zapracovaných opatrení. Rozpočet verejnej správy na roky 2025 až 2027 takéto informácie neobsahoval už ani pri výdavkoch v zdravotníctve[35].
- K zlepšeniu informovanosti by malo dôjsť u štátnych podnikov. Stručný komentár k predpokladaným hospodárskym výsledkom jednotlivých podnikov by umožnil lepšie posúdenie prípadných rizík plynúcich z hospodárenia podnikov vo vlastníctve štátu, resp. MH Manažment, a. s.
- K lepšej vypovedacej hodnote ukazovateľa čisté bohatstvo by mohlo napomôcť ocenenie zatiaľ nevyčíslených zložiek čistého bohatstva, na čom v súčasnosti MF SR pracuje[36]. Z pohľadu hlbšej analýzy vplyvov opatrení vlády na čisté bohatstvo je potrebné vytvoriť technické predpoklady pre zber údajov a v spolupráci s RRZ definovať metodiku previazania zmeny čistého bohatstva so saldom rozpočtu.
