Strednodobý fiškálny výhľad na roky 2025 až 2029 (Hodnotenie Výročnej správy o pokroku 2025)

Celý analytický materiál a prílohy vrátane dátového súboru nájdete pod článkom v sekcii na stiahnutie.

Hlavné závery a odporúčania

Dokument obsahuje informácie o smerovaní fiškálnej politiky a vládou predpokladanú výšku opatrení nevyhnutných na splnenie deklarovaných rozpočtových cieľov. Vláda zároveň v dokumente žiada Európsku komisiu o uplatnenie národnej únikovej doložky z fiškálnych pravidiel EÚ na zvýšené výdavky na obranu[1].

Strednodobé rozpočtové ciele navrhnuté vládou predpokladajú znižovanie deficitu verejnej správy postupne až k úrovni 2,8 % HDP v roku 2028, avšak na dosiahnutie týchto cieľov v plnej miere chýbajú vo výročnej správe špecifikované opatrenia. Zároveň prišlo k uvoľneniu rozpočtových cieľov oproti schválenému rozpočtu o 0,4 % HDP v roku 2026 a 0,5 % HDP v roku 2027.

Vo fiškálnom výhľade vlády deficit vzrastie z úrovne 4,9 % HDP očakávanej pre rok 2025 na úrovne 5,3 % HDP až 5,8 % HDP v rokoch 2026 až 2028 najmä kvôli predpokladanému dopadu fiškálnych rizík.

Fiškálny výhľad (bez dodatočných opatrení) predpokladá nárast hrubého dlhu z úrovne 59,3 % HDP v roku 2024 k úrovni 68,9 % HDP na konci roku 2028. Nárast je spôsobený najmä vysokými úrovňami deficitov očakávanými v najbližšom období. Za predpokladu splnenia rozpočtových cieľov by hrubý dlh po roku 2025 rástol pomalšie a na konci roku 2028 by dosiahol úroveň 62,3 % HDP. Bez ohľadu
na cielené zmierňovanie rastu dlhu po roku 2024 platí, že od roku 2020 dlh prekračuje horný limit sankčných pásiem ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti a nad týmto limitom zotrvá počas celého prognózovaného obdobia.

Cieľom stanoviska Rady pre rozpočtovú zodpovednosť (RRZ, Rada) je v zmysle povinností vyplývajúcich z § 30 ods. 4 zákona č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy (ďalej len „zákon“) posúdenie súladu výsledku rozpočtového hospodárenia s limitom verejných výdavkov a s trajektóriou vývoja čistých výdavkov. Zámerom Rady je zároveň poskytnúť nezávislý pohľad na východiská rozpočtu prezentované vo výročnej správe, posúdiť, či je aktuálne nastavenie fiškálnej politiky postačujúce na dosiahnutie stanovených cieľov, a identifikovať prípadné riziká, ktoré by bolo nutné následne dodatočnými opatreniami eliminovať. V súlade so svojim mandátom RRZ poukazuje aj na to, či aktuálny fiškálny výhľad vlády vytvára predpoklady pre zabezpečenie dlhodobej udržateľnosti verejných financií a plnenie národných fiškálnych pravidiel.

Vzhľadom na tieto ciele Rada poukazuje na nasledujúce hlavné závery svojho hodnotenia:

• Pri vyhodnotení plnenia nominálneho limitu verejných výdavkov (národné pravidlo) a tempa rastu čistých výdavkov (európske pravidlo) za rok 2024 dospela Rada k rôznym záverom, čo svedčí o vzájomnej nekonzistentnosti týchto pravidiel. Keďže nominálne stanovený limit slúži na operatívne riadenie rozpočtu[2], je dôležité, aby jeho suma flexibilne reflektovala prípadné zmeny v predpokladoch, na základe ktorých bol vypočítaný.
• Nominálna hodnota limitu verejných výdavkov na rok 2024 bola zákonom stanovená vo výške 57,7 mld. eur. Podľa RRZ bol limit verejných výdavkov na základe aktuálnych údajov prekročený o 189 mil. eur[3]. MF SR vo svojom hodnotení uviedlo, že limit na rok 2024 bol splnený o 112 mil. eur. Rozdiel voči hodnoteniu RRZ vyplýva predovšetkým z toho, že MF SR použilo odhad výdavkov financovaných z rozpočtu EÚ vychádzajúci z podkladov ŠÚ SR, ktorý na rozdiel od odhadu RRZ nevzal do úvahy niektoré potrebné úpravy, najmä opravu nesprávne vykázaných energodotácií, keďže tieto neboli v roku 2024 financované z eurofondov, ale z národných zdrojov.
• Maximálny povolený rast čistých výdavkov pre rok 2024 stanovený na základe národného strednodobého fiškálno-štrukturálneho plánu, ktorý schválila Rada EÚ, nesmel presiahnuť 6,2 %. RRZ konštatuje, že rast čistých výdavkov dosiahol 3,8 % a došlo tak k splneniu pravidla o medziročnom raste čistých výdavkov o 2,4 p.b. (1,3 mld. eur). K nižšiemu tempu rastu čistých výdavkov v najväčšej miere prispelo podstatné medziročné zníženie výdavkov na energodotácie. Nejde však o aktívnu úsporu vládnej politiky, ale len o vplyv zníženia trhových cien z extrémnych úrovní v predchádzajúcom roku. Bez tohto faktora by sa pravidlo v roku 2024 nesplnilo.
• Výsledné hodnotenie tohto pravidla závisí od kvality vstupných údajov, pričom na základe výberu zdroja použitých údajov sa v súčasnosti možno dopracovať k viacerým výsledkom. Podľa hodnotenia MF SR dosiahlo v roku 2024 tempo rastu čistých výdavkov 3,0 % a podľa Európskej komisie 5,4 %. Vo všeobecnosti by vstupné údaje pre výpočet rastu čistých výdavkov mali byť jednoznačné a nezávisle posúdené, v súčasnosti však tomu tak nie je pri viacerých položkách. Najvýznamnejšou z nich sú prostriedky financované z rozpočtu EÚ, vrátane spolufinancovania k nim. Vzhľadom na to, že s plnením tohto pravidla zatiaľ nie sú spojené sankcie[4], v najbližšom období existuje priestor na skvalitnenie prípravy dát a zjednotenie postupu pri ich vyčíslení pre výpočet tempa rastu čistých výdavkov.
• Strednodobé rozpočtové ciele navrhnuté vládou uvoľňujú rozpočtové ciele deficitu oproti schválenému rozpočtu, znižovanie deficitu verejnej správy k úrovni 3,0 % HDP sa predpokladá do roku 2028, nie do roku 2027, ako sa pôvodne uvažovalo. V porovnaní s rozpočtovými cieľmi predstavenými v schválenom rozpočte sú aktuálne vládne ciele pre deficit navýšené o 0,4 % HDP v rok 2026 a 0,5 % HDP v roku 2027. Vláda odôvodňuje uvoľnenie cieľov nepriaznivými geopolitickými faktormi, podrobnejší prepočet však vo výročnej správe nie je zahrnutý.
• Podľa Rady môže byť čiastočné uvoľnenie rozpočtových cieľov opodstatnené vzhľadom na zhoršenie ekonomického vývoja, avšak miera uvoľnenia by mala byť proporcionálna a overená  nezávislým odhadom Výboru pre makroekonomické prognózy. RRZ odhaduje, že zhoršenie deficitu do roku 2027 môže v prípade zásadných reštrikcií v medzinárodnom obchode dosiahnuť 0,4 % HDP. V pravdepodobnejšom prípade čiastkovej dohody by bol negatívny dopad výrazne miernejší.
• Vláda vo výročnej správe nekonkretizuje spôsob, akým uvoľnenie rozpočtových cieľov oproti schválenému rozpočtu súvisí s výpadkom príjmov v NPC fiškálnom výhľade. Nové výdavky, ktoré priamo nevyplývajú z geopolitických rizík, ale súvisia s novými vládnymi politikami, by nemali viesť k uvoľneniu cieľov pre deficit, ale mali by byť v plnej miere kompenzované úspornými opatreniami bez vplyvu na rozpočtové ciele.

• Rok 2025 je východiskovým rokom pre stanovenie rozpočtových cieľov na roky 2026 až 2028 predstavených vo výročnej správe. Podľa Rady môže deficit verejnej správy v roku 2025 dosiahnuť úroveň 5,0 % HDP (6,9 mld. eur), čo predstavuje prekročenie cieľa schváleného rozpočtu o 0,3 % HDP (405 mil. eur). V porovnaní s aktuálnym odhadom vlády to predstavuje mierne horšiu východiskovú pozíciu (o 0,1 % HDP), pričom negatívne riziko súvisí najmä s vyšším čerpaním kapitálových výdavkov štátneho rozpočtu ako aj nižším výnosom daňových a odvodových príjmov.
• V rámci strednodobého vývoja v scenári RRZ, t.j. pri zachovaní existujúcich politík, RRZ predpokladá v roku 2026 a 2027 úroveň schodku vo výške 5,3 % HDP, resp. 5,2 % HDP, následne v roku 2028 deficit vzrastie na úroveň 5,7% HDP[5], a napokon v roku 2029 mierne klesne na hodnotu 5,6 % HDP. V porovnaní s fiškálnym výhľadom vlády ide o rovnakú úroveň deficitu odhadovanú pre rok 2026, v roku 2027 je schodok predpokladaný RRZ nižší oproti fiškálnemu výhľadu vlády o 0,6 % HDP, naopak v roku 2028 je vyšší o 0,2 % HDP.
• Voči deklarovaným cieľom znížiť deficit do roku 2028 na úroveň 2,8 % HDP vláde podľa RRZ chýbajú vyšpecifikované opatrenia v hodnote 1,2 % HDP (1,8 mld. eur) v roku 2026, 1,7 % HDP (2,6 mld. eur, t.j. dodatočných 0,8 mld.) v roku 2027 a 2,9 % HDP (4,6 mld. eur, t.j. dodatočné 2 mld.) v roku 2028. Vzhľadom na končiacu platnosť dočasných opatrení po roku 2027 by v roku 2028 bolo potrebné prijatie ďalších konsolidačných opatrení aj len na udržanie deficitu na nezmenenej úrovni.
• RRZ odhaduje, že štrukturálny deficit, ktorý je očistený o vplyv výkyvov ekonomického vývoja a iných jednorazových a dočasných opatrení, bude bez prijatia opatrení rásť na celom strednodobom horizonte z úrovne 4,8 % HDP v roku 2025 až na 5,6 % HDP v roku 2028. K rastu okrem vyšších výdavkov na obranu prispejú aj náklady na opatrenia vlády prijaté v roku 2025, koniec platnosti dočasných príjmových opatrení v roku 2028, ako aj rast úrokových nákladov.
• Pri odhadovanom vývoji salda by úroveň hrubého dlhu podľa RRZ mala na konci strednodobého horizontu v roku 2029 dosiahnuť výšku 71,4 % HDP. Čistý dlh[6] dosiahne na konci roku 2029 úroveň 65,3 % HDP. Primárne deficity hospodárenia vlády budú na celom horizonte najvýraznejším faktorom, ktorý tlačí na prudký rast zadlženia. Kumulatívne, bez dodatočnej konsolidácie, prispejú deficity k nárastu hrubého dlhu približne o 17,9 p.b. HDP. Na stabilizáciu hrubého dlhu na úrovni okolo 62 % HDP by bolo potrebné postupne znižovať deficit verejných financií počas celého strednodobého horizontu až do roku 2029, a to na úroveň 2,7 % HDP.
• S každoročným poklesom sankčných pásiem dlhovej brzdy, ktorý sa zastaví v roku 2027 na úrovni 50 % HDP (pre najvyššie sankčné pásmo), sa budú nožnice medzi očakávanou výškou hrubého dlhu a najvyšším sankčným pásmom dlhovej brzdy, neustále roztvárať. Na konci strednodobého horizontu v roku 2029 by tak úroveň hrubého dlhu prekračovala najvyššie sankčné pásmo dlhovej brzdy až o 21,4 p.b. HDP.
• Vývoj verejných financií v scenári RRZ zhoršuje dlhodobú udržateľnosť v porovnaní s odhadovaným stavom ku koncu roku 2024 o 0,5 % HDP. Dôvodom sú výdavkové opatrenia v aktuálnom roku, predovšetkým zvýšená valorizácia miezd v školstve (0,3 % HDP). Hodnotu ukazovateľa dlhodobej udržateľnosti by sa tak posunula na 4,6 % HDP. Pre dosiahnutie udržateľnosti verejných financií by bolo potrebné trvale zvýšiť príjmy a/alebo znížiť výdavky v objeme 6,4 mld. eur.

• RRZ odhaduje, že bez pokračovania v konsolidácii verejných financií po roku 2025 nedôjde k splneniu limitu verejných výdavkov na celom horizonte. Vzájomná nekonzistentnosť národného a európskeho pravidla sa prejavuje v tom, že kým nominálne stanovené výdavkové limity predpokladajú do roku 2028 výrazne väčšiu potrebu konsolidácie (5,3 mld. eur), pri splnení stanoveného kumulatívneho rastu čistých výdavkov podľa európskych pravidiel postačujú opatrenia celkovo za 3,6 mld. eur. Po zohľadnení vplyvu aktivovania únikovej klauzuly na zvýšené výdavky na obranu by na splnenie európskych pravidiel postačovali opatrenia za 2,7 mld. eur[7].
• Z pohľadu nových európskych pravidiel RRZ odhaduje, že pokiaľ by výdavky vlády rástli v súlade so záväznou trajektóriou, deficit by sa do roku 2027 znížil len na 4,2 % HDP (a na 3,4 % HDP v roku 2028) a dlh by dosahoval 66,5% HDP, čo predstavuje výrazne vyššie hodnoty oproti cieľom vlády. Ak by sa do deficitu a dlhu v plnej výške premietla aj výnimka, ktorá umožňuje zvýšiť obranné výdavky, deficit by sa do roku 2028 znížil len na 4,1 % HDP a dlh by bol oproti scenáru RRZ dokonca vyšší o 0,9 % HDP a dosahoval by 69,4 % HDP.  Zároveň by sa nedosiahol cieľ samotných nových európskych pravidiel, a to stabilizácia dlhu v strednodobom horizonte. Slovensko by tak muselo po skončení tohto programu od roku 2029 spustiť nový konsolidačný plán.

• Prísnejšie vládne ciele deficitu oproti plneniu kumulatívneho rastu výdavkov vyplývajú najmä z toho, že splnenie tempa rastu výdavkov v roku 2024 s veľkou rezervou nebolo premietnuté do vyššieho rastu výdavkov v rokoch 2025 až 2028. Zohľadnenie kumulatívnych rastov výdavkov a výnimky na výdavky na obranu by umožňovalo v roku 2025 hospodáriť s deficitom vyšším o 1,9 % HDP, než je aktuálny odhad RRZ. To by sa následne premietlo aj do ďalších rokov, kedy v dôsledku vysokých povolených rastov pre roky 2024 a 2025 deficit a dlh neklesnú pod cieľové hodnoty 3 % HDP pre deficit a 60 % HDP pre dlh.

[1]      Po schválení národnej únikovej doložky Radou EÚ sa pri vyhodnotení skutočného tempa rastu výdavkov zohľadní nárast výdavkov na obranu počas rokov 2025-2028 maximálne vo výške 1,5 % HDP ročne (voči úrovni výdavkov v roku 2021). Pravidlo tak bude splnené aj pri vyššom raste výdavkov ako schválila Rada EÚ v národnom strednodobom fiškálnom štrukturálnom pláne Slovenska v januári 2025, čo môže viesť k vyššej úrovni deficitu a dlhu (v porovnaní so situáciou bez únikovej doložky).  V prípade Slovenska dosiahli  výdavky na obranu v roku 2021 výšku 1,4 % HDP. Aktuálny odhad výdavkov na obranu podľa RRZ sa pohybuje v rozpätí 2,0-2,4 % HDP v rokoch 2025-2028.

[2]      Nominálny limit verejných výdavkov rozpisuje MF SR na limity pre jednotlivé subjekty verejnej správy, ktoré sú povinné ich dodržať.

[3]      Zákon nestanovuje spôsob vyhodnotenia plnenia nominálneho limitu verejných výdavkov, ani nevymenúva faktory, ktoré je potrebné pri jeho vyhodnotení zohľadniť. Ak sa by do výsledného hodnotenia premietol aj rozdiel vo výške diskrecionárnych príjmových opatrení (aktuálny odhad ich vplyvu oproti predpokladom pri výpočte limitu), nominálne stanovený limit verejných výdavkov by bol v roku 2024 splnený. Ďalším faktorom, ktorý by bolo možné pri vyhodnotení plnenia limitu zohľadniť, je skutočnosť, že došlo aj k revízii výdavkov východiskového roku 2023, z ktorého bol limit na rok 2024 vypočítaný pri danom tempe rastu výdavkov.

[4]      Prvýkrát ich bude Európska komisia vyhodnocovať na jar roku 2026, kedy sa vyhodnotí plnenie tempa rastu čistých výdavkov za rok 2025 a kumulatívne za roky 2024 a 2025.

[5]      Prudký medziročný nárast deficitu v roku 2027 súvisí predovšetkým s ukončením účinnosti dočasných príjmových opatrení, ktoré vláda prijala v decembri 2023. Ide o dočasné navýšenie sadzby zdravotných odvodov a dočasne navýšenú sadzbu regulovaného odvodu pre banky.

[6]      Odhad RRZ vychádza v rokoch 2025-2026 z predpokladu obdobnej úrovne hotovostnej rezervy, s akou sa ráta vo Výročnej správe o pokroku Slovenskej republiky 2025. Počnúc rokom 2027 sa odhad RRZ oproti týmto odhadom odlišuje kvôli predpokladu, že výška hotovostnej rezervy štátu začne v odhade RRZ konvergovať k historickému priemeru vychádzajúceho z pomeru hotovostnej rezervy k HDP na úrovni približne 6,1 % HDP.

[7]      Po aktivácii únikovej klauzuly súvisiacej s výdavkami na obranu môže vzniknúť ďalšia nekonzistentnosť medzi pravidlami. Úniková klauzula umožňuje prekročiť tempo rastu čistých výdavkov len do výšky nárastu výdavkov na obranu (maximálne o 1,5 % HDP ročne), pričom možné prekročenie nominálne stanoveného limitu nie je obmedzené.